數字檢察技術賦能行政公益訴訟訴前檢察建議的思考

吳睿佳 朱純媛

摘 要：行政公益訴訟訴前檢察建議，是檢察機關監督行政權依法運行的關鍵手段。數字檢察技術可從“獨立監督”“系統流程”和“常態追蹤”三個方面，實現對行政公益訴訟訴前檢察建議的賦能價值。針對數字檢察技術賦能行政公益訴訟訴前檢察建議的過程中存在的“信息孤島”、數據化成本較高以及辦案數據安全與業務數據深度分析兼容較難的問題，有必要通過立法提升檢察機關數據調用權限、研發應用動態監督數據歸檔系統、開發可脫機運行插件，加快實現數字檢察技術對行政公益訴訟訴前檢察建議的賦能支撐。

關鍵詞：訴前檢察建議 行政公益訴訟 數字檢察 檢察監督

行政公益訴訟訴前檢察建議，充分體現了“訴前實現保護公益目的是最佳司法狀態”這一價值理念，是直接決定行政公益訴訟成效的關鍵一步。在發揮巨大法律監督作用的同時，由于各項工作機制的建立健全尚在探索階段，行政公益訴訟訴前檢察建議的實效性也面臨一定的考驗。為了進一步提升行政公益訴訟訴前檢察建議的實效，有必要從以往側重“建章立制”的思路中解放出來，嘗試借助數字檢察技術手段破解當前行政公益訴訟中的一系列實踐疑難問題，為行政公益訴訟訴前檢察建議的制發過程和實際效果賦能。

一、數字檢察技術賦能行政公益訴訟訴前檢察建議的必要性與意義

（一）以獨立監督賦能訴前檢察建議內容的科學性

最高檢發布的最新辦案數據顯示：2023年上半年全國檢察機關共立案辦理行政公益訴訟類案件9.6萬件；同時提出訴前檢察建議6.9萬件，96.1%的案件在訴前得到解決。［1］可見，絕大多數的行政公益訴訟案件是以訴前程序，也就是向被監督的行政機關制發訴前檢察建議并監督其履職整改完畢而結案的。而一旦行政公益訴訟訴前檢察建議本身制發不科學，就無法通過訴前程序監督行政機關履職盡責。在數字時代，數據不獨立，則監督不獨立?！芭e證之所在，敗訴之所在”的法諺對于行政公益訴訟而言，同樣適用。以生態環境公益訴訟為例，要判定生態環境損害的具體程度和行政機關未履職盡責之間的因果關系，檢察機關必須具備相當的專業性。即使是借助第三方的力量進行輔助取證和鑒定，也需要檢察機關掌握足夠的鑒定樣本或相關數據。如果這些工作不能相對獨立于被監督對象開展，而由被監督對象主導甚至代為進行，那么無異于檢察機關要求被監督對象以主動提供不利證據的形式“自證清白”。這顯然不符合訴訟法學的基本原理，也不符合有效監督的基本精神。因此，行政公益訴訟要實現檢察機關的獨立監督，訴前檢察建議要確?？茖W性，就必須擺脫檢察機關辦案取證“等靠要”數據的現狀。因此，“數字檢察”是突破檢察機關數據獲取壁壘、實現獨立監督的一大有效途徑，有利于解決行政公益訴訟中檢察機關辦案取證數據“卡脖子”的困點和堵點。

（二）以系統流程賦能訴前檢察建議制發的謙抑性

作為檢察監督的有力工具，訴前檢察建議的制發也需要完善的系統流程進行約束把關，以確保其實際效果。比如，實踐中有部分訴前檢察建議缺乏審核把關，尤其是針對一些涉及生態環保、對外貿易、知識產權等專業性很強的案件時，訴前檢察建議所提出的具體整改建議，與案件實際情況結合并不密切，較難得到長期從事相關專業性工作的行政主管部門人員的完全認同，進而影響訴前檢察建議的權威性和實際落實效果。也有一部分辦案檢察干警，在撰寫檢察建議書時，由于缺乏相關專業素養，在具體整改問題和整改建議的總結歸納上較為隨意，問題指向性不強，在指出和表述行政機關違法行政行為的事實及理由、證據及法律適用部分，論證缺乏深度，內容及結構嚴謹性不足。這就要求檢察機關需本著謙抑性的原則，對訴前檢察建議的制發進行基于數字信息系統的流程化約束。在行政公益訴訟辦案過程中，引入數字信息系統作為辦案線索歸集分析、檢察建議輔助制發、行政公益訴訟類案分類等工作的必要技術支撐，可以有效疏解檢察機關及具體辦案人員和被監督行政機關之間的工作矛盾，并通過“以系統流程代替主觀判斷”，減少因辦案人員個人主觀價值立場差異而導致的行政公益訴訟濫訴或不訴、訴前檢察建議濫發或不發。同時，也可實現訴前檢察建議的數字化全程簽批留痕，便于檢察機關案管部門進行類案分析診斷，實現辦案統計一鍵可視化分析，總結一般性規律經驗。

（三）以常態追蹤賦能訴前檢察建議落實的長效性

在過去各地的檢察業務實踐中，程度不等地存在被監督的行政機關不配合檢察機關工作、被監督行政機關自覺已經履職而怠于整改、行政機關對訴前檢察建議的監督結論不認同、訴前檢察建議內容過于模糊或偏離行政機關法定職能、只注重訴前檢察建議制發而忽視整改復查等現象。［2］目前，訴前檢察建議在行政公益訴訟案件解決的過程中是否發揮了預期作用，以及在多大程度上發揮了作用，還沒有相應的跟蹤調查制度，無法對其效能進行合理評估。由于行政公益訴訟涉及的領域眾多，往往一個案件牽扯數個行政執法部門，各方利益交叉但對案件事實的認識又存在一定分歧，導致許多案件無法在短時間內達成共識。從基層檢察機關的辦案實際來看，很多辦案人員長達數月內的主要精力都只能放在一兩件個別案件的訴前調查和協調上。這就導致對于一些社會影響不大、缺乏典型意義的行政公益訴訟案件，一旦以被監督單位書面回復并落實訴前檢察建議結案，基層檢察機關很少有專門的辦案人員有精力進行實質性的案后調查反饋，導致部分案件中檢察建議的落實就停留在了被監督行政機關的書面回復上?；鶎映Ｒ姷那闆r是：部分訴前檢察建議制發后，檢察機關將規定期限內收到被建議機關回復視為整改完成，只要滿足績效考核評估要求，對該特定行政機關是否進行實質性更正在所不問。整改實效跟蹤評估機制的缺乏，使訴前檢察建議流于表面，難以發揮其對做出違法行政行為的行政機關進行法律監督、督促整改的作用。這就需要借助“數字檢察”的資源整合優勢，盡可能減少檢察機關辦案人員花費在事務性工作上的時間精力，釋放更多人力資源到案件本身上，并借助數字監督技術手段，以有限的人力資源實現訴前檢察建議落實情況的長效追蹤。

二、數字檢察技術賦能行政公益訴訟訴前檢察建議的現存問題

（一）“信息孤島”現象制約行政公益訴訟監督數據的有效獲取

當前，我國檢察工作正處于檢察信息化向檢察智能化轉型升級的關鍵時期，各級檢察機關正在努力推進數字信息技術與檢察業務深度融合。有學者認為，檢察機關在法律監督上存在“被動性、碎片化、淺層次”三個弱項短板。［3］不同于民事公益訴訟，行政公益訴訟中被監督的行政機關無論從業務專業性上來看，還是從業務數據的持有量上來看，都遠較于檢察機關有優勢。而檢察機關作為法律監督機關，目前暫不具備驗證被監督行政機關所提供的業務數據是否真實的能力。這就導致對于某些特殊案件，檢察機關在行政公益訴訟訴前程序中不得不被動地“等靠要”數據，高度依賴于被監督對象所提供的數據信息開展監督，其實效性可想而知。而且由于工作性質和法定權限不同，檢察機關和行政機關各單位之間信息共享并不通暢，“信息孤島”問題嚴重制約檢察機關制發訴前檢察建議的科學性，而且在訴前程序中，檢察機關能夠采取的調查手段相對缺乏足夠的強制性，導致提出的訴前檢察建議相對于專人專崗負責相關行政業務工作的被監督對象來說，可能出現事實依據不充分或者分析結論不專業的問題。

（二）行政公益訴訟監督信息的數據化綜合成本較高

要實現數字檢察監督，數據的標準化和規范化是必然要求。行政公益訴訟監督數據和案件卷宗往往分散在多層級、多部門的政策文件、規范標準、統計報告等紙質或電子材料中，要對這些信息進行數據分析，必須先對其進行數據化的轉錄。但這些歷史文件數量繁雜、格式不一，要想實現這些資料的數據化，就需要進行統一的數據收集、整理和分析。在現有技術條件下，除了極個別經濟發達地區的檢察機關之外，基層檢察機關基本無法獨立負擔大規模的信息數據化工作以及配套的數據存儲管理工作，基層檢察工作人員對數字檢察監督工具的輕量化、便捷化、離線化等需求日益加深。

（三）辦案數據安全保障與業務數據深度分析存在兼顧難題

以訴前檢察建議的落實追蹤來說，借助多年來“數字政府”“一網統辦”的建設成果，可以實現政務大數據的有效分析比對，既可以節約檢察機關辦案人員往返調查的時間精力，也可以不定期對行政機關所提供的整改情況進行客觀印證比對，實現對于訴前檢察建議落實情況常態化的追蹤反饋，倒逼行政機關重視訴前檢察建議的落實，顯著提升行政公益訴訟訴前檢察建議的落實效果。但是，目前檢察機關在工作的開展過程中，為保證檢察機關內部系統的安全性，整體實行內外網服務隔離，劃定安全邊界，使得內部網絡不得直接或間接地與公共網絡相連接，以保證相關部門的內部信息不受來自互聯網的黑客攻擊從而盜取信息，影響法治安全。但將內外網服務隔離，也導致了數據交換由于網絡的物理隔離而難以順利進行。

三、數字檢察技術賦能行政公益訴訟訴前檢察建議的舉措建言

（一）立法提升檢察機關的行政公益訴訟監督數據調用權限

第一，在行政公益訴訟配套立法中，可以考慮弱化“數據所有權”，強調“公共數據使用權”，強調檢察機關獲取行政公益訴訟監督數據的權力。第二，可以明確檢察機關調用行政公益訴訟監督數據的時機和范圍，并賦予檢察機關將違法的數據信息進行社會披露的權力，如此將進一步提升檢察機關在行政公益訴訟中的監督效力。第三，需要明確檢察機關在使用相關公共數據時的責任和義務，僅賦予檢察機關相關公共數據的使用權，不應對數據本身產生干預影響（例如篡改相關數據、更新數據目錄等），在對檢察機關的數據調用行為進行指導、監督與制約的同時，要明確檢察機關調用數據的監管責任和違規處置方法。

（二）研發應用行政公益訴訟動態監督數據歸檔系統

從網絡、軟件、硬件構架等各方面的技術條件來看，檢察機關可以通過技術手段研發行政公益訴訟動態監督數據歸檔系統，以此實現監督數據的統一離線歸檔，并在保障監督數據長期保存的前提下有效降低存儲成本，使之成為輔助開展訴前檢察建議制發的基礎之一，進而提高訴前檢察建議的制發效能。行政公益訴訟動態監督數據歸檔系統，可以采用糾刪碼技術進行數據分片分組，再由數據塊和校驗塊組成，從而使得某部分數據的損壞和丟失能夠通過歸檔儲存的冗余數據進行重建并修復，以此解決監督數據系統性差、動態性差的問題。與此同時，歸檔儲存的系統網絡接入層可以通過負載均衡網絡，避免由于單點負載過高或故障導致的服務不可用，增強系統穩定性，暢通各部門在系統內的數據存儲和調用。此外，系統可以使用易于管理的私有云存儲服務，減少反復調用數據的時間成本和部署成本，實現信息的快速整理、歸檔和調用，也可滿足監督數據管理的安全需求。

（三）開發可脫機運行的行政公益訴訟監督數據分析插件

由于有關部門的內網與外網不連通，且大數據分析插件在WPS和Office等常用辦公軟件上運行，往往需要通過調用API來實現特定的業務，因此要實現檢察機關對行政公益訴訟監督數據的充分分析，就需要開發可脫機運行的行政公益訴訟監督數據分析插件，使部門能在離線情況下實現數據分析自動化。對此，一個可能的設計思路是通過在辦公軟件中增加用戶檢驗的節點，依照不同用戶的數據權限進行數據的分流，將訪問服務本地化。插件通過客戶端接收服務器端驗證來達到動態創建登錄用戶的數據訪問連接點目的，以此簡化訪問過程。用戶完成模板定制或數據的查詢分析之后，插件將在用戶退出辦公軟件時在后臺自動刪除和上層節點的握手協議，以保證下次打開時依然需要登錄才可查看更新數據。以此實現辦案效率和數據安全的兼顧。

數字檢察技術對行政公益訴訟訴前檢察建議的賦能過程，也是數字檢察技術自我完善提升的過程。隨著配套制度的完善和相關技術的進步，可以期待行政公益訴訟訴前檢察建議，乃至整個公益訴訟制度體系，將在數字信息技術的支持下取得更為顯著的成就。