加強檢察機關審查起訴環節對公安機關撤回案件的監督

李斌 劉云

摘 要：現行刑事訴訟法并未對公安撤回案件的啟動、條件、程序作出規定，但司法實踐中該方式被頻繁運用。S省近5年公安機關撤回移送審查起訴案件的數據顯示，該類案件總體呈上升趨勢、地區差異大、所涉罪名集中，撤回原因以證據不足居多，反映出公安機關擴大撤回案件范圍、后續處理不規范、考核目標設置不科學，檢察機關怠于行使不起訴權、規避風險、把關不嚴、監督不到位等問題，需通過優化考評指標、規范撤回案件流程、加大引導偵查力度、強化動態監督等方式予以規制。

關鍵詞：審查起訴 撤回案件 實證分析

審查起訴環節公安機關撤回案件（以下簡稱“公安撤回案件”），是指公安機關對于已經移送人民檢察院審查起訴的案件，主動要求或者經人民檢察院建議，將整個案件或者其中一個或者數個犯罪嫌疑人撤回移送審查起訴的活動。現行刑事訴訟法并未對公安撤回案件的啟動、條件、程序作出規定，但在司法實踐中該方式被頻繁運用，呈上升趨勢，且后續處理不規范問題較為突出，一定程度上影響了司法公信力，值得關注。

一、S省公安機關撤回移送審查起訴案件情況的實證分析

（一）公安撤回案件數量總體呈上升趨勢

本文以下所涉數據為S省統計調研數據。2018年至2022年，S省公安撤回案件1萬余件2.4萬余人，分別約占全省檢察機關受理審查起訴件數和人數的3%和5%，所占比例同比上一個5年分別增加了1.1和1.9個百分點。其中，除2021年公安撤回案件人數下降外，其余年份公安撤回案件人數均有較大幅度上升。5年來的數據顯示，審查起訴環節公安撤回案件率［1］雖有波動，但總體呈上升趨勢。

（二）公安撤回案件情況地區間差異較大

從公安撤回案件數量來看，2018年至2022年，S省三分之一的地市審查起訴環節公安撤回案件件數和人數合計分別占到全省的近六成。從審查起訴環節公安撤回案件率來看，2018年至2022年全省平均值為5%，比例高的地區達到了10.7%，而比例最低的地區為0.4%，相差10.3個百分點。

（三）公安撤回案件率較高案件所涉罪名較為集中

2018年至2022年，S省公安撤回案件中破壞社會主義市場經濟秩序類案件件數和人數分別占公安撤回案件總數的近三分之一，撤回案件率約21%，比總體公安撤回案件率高近16個百分點。公安撤回案件人數排名前20的罪名中，信用卡詐騙罪、串通投標罪、非法吸收公眾存款罪、組織、領導傳銷活動罪、合同詐騙罪等罪名撤回案件率較高，均超25%。

（四）公安撤回案件原因以證據不足居多

公安撤回案件理由主要為犯罪事實不清、證據不足，不符合起訴條件。如A、B兩地公安機關因此原因，在審查起訴環節撤回案件的比例均超過了70%。犯罪情節顯著輕微、危害不大，不認為是犯罪，或不宜認定為犯罪的占一定比例。如A地公安機關因此種情形撤回案件比例為13%。部分案件則因犯罪嫌疑人的犯罪行為（情節）或涉案金額尚未達到刑事立案追訴標準、不構成犯罪而撤回，如B地該情形占比9.6%。

二、現實困境：當前公安撤回案件存在的主要問題及原因分析

（一）公安機關存在的主要問題

一是撤回案件法律依據不充分，擴大撤回案件范圍。根據《公安機關辦理刑事案件程序規定（2020修正）》第296條規定，對人民檢察院退回補充偵查的案件，發現原認定的犯罪事實有重大變化，不應當追究刑事責任的，應當撤銷案件或者對犯罪嫌疑人終止偵查，并將有關情況通知退查的人民檢察院。［2］即在退回補充偵查環節，對符合條件的案件公安機關可以將案件撤回，只需將結果（情況）通知人民檢察院，該條被視為撤回移送起訴的依據。然而在實踐中，部分公安撤回案件并非在退回補充偵查環節提出，也不屬于事實發生重大變化，不應當追究刑事責任的情形，撤回案件缺乏相關的法律法規依據。二是撤回案件后續處理不規范。部分公安機關撤回案件后，對于證據滅失無法補正，或情節顯著輕微不認為是犯罪，或者不構成犯罪等符合撤銷案件條件的，存在為避免社會輿論或上級追責，即便客觀上不可能收集到新證據，也不主動撤銷案件，而是采取繼續偵查、終止偵查或移送其他機關等處理的情形。如C市公安機關撤回案件中，應當撤銷的案件40余件，但公安機關無一件主動撤銷，個別案件撤回四年仍在偵查中。又如某串通投標案中，犯罪嫌疑人已經死亡，根據《公安機關辦理刑事案件程序規定》，屬于應當撤銷案件的情形，但公安機關以該案是共同犯罪為由，未對嫌疑人撤銷案件。三是績效考核目標設置不夠科學。部分地區公安機關內部考核細則中，將向檢察機關移送起訴的人數作為硬性考核指標，對法定不起訴、存疑不起訴和檢察機關監督撤案的案件實行分值較重的負面評價，但對審查起訴階段撤回的案件則不予考核，導致部分基層公安機關對即使證據存在瑕疵仍“帶病”移送審查起訴“碰碰運氣”的傾向。如某危險駕駛案，公安機關提取血液樣本時操作不規范，導致該樣本不能作為證據使用，且不能通過事后補正，但公安機關仍將案件移送審查起訴，后又為避免檢察機關作出不起訴決定影響考核而撤回案件。

（二）檢察機關存在的主要問題

一是怠于行使不起訴權。根據《人民檢察院刑事訴訟規則》第365條規定，犯罪嫌疑人沒有犯罪事實，或者符合刑事訴訟法第16條規定的情形之一的，應當作出不起訴決定，即檢察機關無權將不符合起訴條件的案件主動退回公安機關處理，只能作出不起訴決定。但實踐中，部分檢察機關為配合公安機關內部考核而同意其撤回申請，部分檢察機關因考慮不起訴程序相對繁瑣，且不起訴案件易成為案件質量評查重點關注案件，有被反復評查的風險，遂以建議公安撤回案件代替不起訴決定，將案件流轉回公安機關。二是將公安撤回案件作為轉移社會矛盾和案件風險的一種方式。根據《人民檢察院刑事訴訟規則》，檢察機關對公安機關移送的案件，只能作出起訴和不起訴決定。但部分檢察機關針對個別社會矛盾較大、有被害人的案件，為避免被害方、嫌疑人可能出現的上訪纏訴，甚至過激行為，不愿作出不起訴決定，而是建議或由公安機關主動申請撤回案件處理，以分散矛盾、規避風險。三是落實監督責任不到位。檢察機關作為法律監督機關，對刑事訴訟的全過程都有監督職責，但對公安機關提出撤回案件的申請，審查流于形式，基本都會同意；對撤回案件后續處理情況，如退查后不再重報的后續處理情況、公安機關因嫌疑人不在案撤回后的抓捕、追逃工作等監督乏力。

（三）公安撤回案件具體流程方面的問題

一是撤回方式不同。存在公安機關提出撤回意見、檢察官和偵查人員協商后口頭達成一致撤回等情形，程序不規范。二是公安機關撤回文書不同。存在“撤回起訴函”“撤回起訴申請”或在補充偵查報告書中闡述等不同方式。三是檢察機關同意撤回文書不同。有的用“同意移送機關撤回通知書”，有的用“告知函”。四是審查報告制作不規范。個別證據不足撤回案件承辦檢察官未制作審查報告，在未對在案證據開展評析的情況下就同意公安機關撤回決定，不符合辦案規范要求。

三、強化對公安機關撤回案件的監督管理

（一）優化、統一考評指標

針對公安機關內部考核部分指標設置不夠科學的問題，如考核起訴率卻不考核撤回起訴情況，建議檢察機關與公安機關加強溝通協調和監督制約，在制定年度考核任務時，優化并盡可能統一考評指標。建立辦案問題通報制度，檢察機關在案件質量評查中發現的公安機關辦案問題，在及時監督公安機關整改的同時，定期梳理匯總反饋至公安機關相關部門，并納入其內部考核范圍。

（二）進一步嚴格依法辦案，規范不起訴權的行使

在我國現行法律體系框架內，檢察機關建議公安撤回案件和公安機關主動撤回案件的做法無明確法律依據。檢察機關在審查起訴階段通過行使不起訴權及時終結訴訟，體現了打擊犯罪與人權保障并重的雙重訴訟目的追求。檢察機關建議撤回案件以及公安機關隨意擴大范圍撤回案件只注重公權的便宜行使，漠視私權的保護，導致變相損害犯罪嫌疑人的求償權、被害人的申訴救濟權，程序不公。檢察機關應把“高質效辦好每一個案件”的基本價值追求落實到檢察履職辦案全過程，對移送審查起訴的案件，經審查依法作出提起公訴或不起訴決定，避免公安撤回案件成為司法實踐中人為規避法律，變通處理、消化案件的方式。

（三）進一步加強檢察機關提前介入、引導偵查力度

建立和完善公、檢聯席會議制度和疑難案件隨時通報制度，對于涉及罪與非罪、證供矛盾突出的疑難案件，公安撤回案件率高的破壞社會主義市場經濟秩序類犯罪案件，加大提前介入力度，從根源上減少低質量案件進入公訴環節。嚴格落實最高人民檢察院制定的《關于加強和規范補充偵查工作的指導意見》，規范退回補充偵查適用程序，增強退偵提綱的說理性，詳細論述退查目的、方向、措施和要求，充分發揮補充偵查在審查起訴階段查明案件關鍵事實的作用。

（四）進一步加強對公安撤回案件審查力度，規范公安撤回案件流程

因法律規定不明確，且公安撤回案件原因復雜，考慮到目前實際情況，對于公安主動撤回案件的情形，應加強審查，嚴格審批程序。一是規范案件撤回流程，可通過會簽文件或制定工作制度的方式加以規范，先由市級檢察機關和公安機關開展工作探索，待積累工作經驗后再在省級乃至全國層面制定工作規范。二是明確公安撤回案件條件，可限定在犯罪嫌疑人死亡或不在案，變更管轄權，退回補充偵查階段犯罪事實確有重大變化不應當追究刑事責任等情形，其他案件則應不同意公安機關撤回，并一律作出不起訴決定。三是規范啟動及審查程序，撤回案件應由公安機關提出，制作統一的撤回文書，檢察機關審查后作出決定，不得主動建議撤回案件。

（五）加強對公安撤回案件后案件處理情況的動態監督

針對當前公安機關已撤回的案件，加強跟蹤了解、監督后續處理情況。一是針對不構罪撤回案件或免責撤回案件，檢察機關應督促公安機關及時撤銷案件。二是對存疑撤回案件，應監督公安機關及時補充偵查完善相關證據，對于客觀上喪失證據補強客觀條件的案件，及時作出存疑不起訴決定。三是對于因犯罪嫌疑人脫保而撤回的案件，應及時要求公安機關采取網上追逃、提請逮捕等具體措施，確保犯罪嫌疑人到案。