檢察機關服務保障自貿試驗區建設的實踐

張克曉

摘 要：江蘇省連云港經濟技術開發區人民檢察院把優化法治化營商環境同服務中心大局工作、履行法律監督責任、主動參與社會治理有機結合，形成“三個結合”工作理念，引領服務保障自貿試驗區建設各項工作。在“三個結合”理念指引下，構建了以規范保障、專班推進、全程服務、多元協作為內容的工作機制，找到了一條契合自身實際的服務保障自貿試驗區建設路徑。在自貿試驗區制度創新背景下，開發區檢察院應以知識產權保護和企業合規建設為重點領域，基于對以往實踐的自我省察，進一步優化辦案方式，持續為服務保障自貿試驗區建設提供優質高效的檢察服務。

關鍵詞：自貿試驗區建設 法治化營商環境 檢察服務保障

2019年8月，中國（江蘇）自由貿易試驗區連云港片區獲批。3年多來，江蘇省連云港經濟技術開發區人民檢察院（以下簡稱“開發區檢察院”）緊緊圍繞服務保障自貿試驗區建設這一中心工作，以優化自貿試驗區法治化營商環境為主要抓手，不斷進行路徑探索，形成了明確的工作理念和有效的工作機制，也為錨定下一步工作著力點，持續推進服務保障自貿試驗區建設工作奠定了堅實的實踐基礎。

一、服務保障自貿試驗區建設的背景與主要抓手

（一）宏觀背景

對外開放是當代中國的鮮明標識，建設自由貿易試驗區是黨中央在新時代推進改革開放的重要戰略舉措。2023年9月26日，習近平總書記就深入推進自由貿易試驗區建設作出重要指示強調：“新征程上，要在全面總結十年建設經驗基礎上，深入實施自貿試驗區提升戰略，勇做開拓進取、攻堅克難的先鋒，在更廣領域、更深層次開展探索，努力建設更高水平自貿試驗區。”［1］最高檢發布的《關于全面履行檢察職能依法服務和保障自由貿易試驗區建設的意見》（以下簡稱《意見》），對檢察機關服務保障自貿試驗區建設提出了明確的要求。《意見》指出，自貿試驗區作為全面深化改革和擴大開放的試驗田，對檢察工作提出了更高的要求，因此檢察機關要切實把思想和行動統一到中央的重大決策部署上來，積極發揮檢察職能，為推進自貿試驗區建設創新發展提供優質高效的檢察產品。《意見》發布后，各地檢察機關以高度的責任感和使命感積極響應，通過各種制度創新實踐回應自貿試驗區建設對檢察工作提出的新要求、新挑戰。

（二）服務保障的主要抓手

自貿試驗區建設涉及領域廣，因此需要檢察機關從自身職責和工作實際出發，找準著力點精準發力。有實證研究指出，新加坡、香港、漢堡等國際知名自由貿易區（港）的建設之所以成功，很大程度上依賴于公正高效的司法保障。［2］在我國多年的自貿試驗區建設實踐探索中，法治是最好的營商環境的論斷也早已成為一種共識。在國務院發布的18份自貿試驗區總體方案中，無一例外地將形成法治化營商環境作為總體要求中的一項重要內容，這充分說明法治化營商環境在自貿試驗區建設中的突出地位。基于這樣的理論認知和實踐經驗，檢察機關應將如何履行好檢察職能、助力優化法治化營商環境作為服務保障自貿試驗區建設的主要抓手，積極進行路徑探索，持續催化制度創新，在推進自貿試驗區建設過程中切實履行檢察擔當。

（三）連云港自由貿易試驗片區的功能定位與法治需求

連云港片區被賦予建設亞歐重要國際交通樞紐、集聚優質要素的開放門戶、“一帶一路”沿線國家（地區）交流合作平臺三大功能定位。從開放資源來看，連云港片區擁有綜合保稅區、中哈物流合作基地、中科院能源動力研究中心、“中華藥港”等開放創新平臺載體。連云港片區持續推進國家各項改革試點任務落地落實和營商環境優化，重抓新醫藥、新材料、高端裝備制造等主導產業培育，在深入推進“放管服”改革、貿易通關便利化、知識產權保護等方面的法律需求迫切。

二、服務保障自貿試驗區建設的經驗

自貿試驗區獲批以來，開發區檢察院將優化自貿試驗區法治化營商環境作為一項重要政治任務，經過多年路徑探索，形成了以“三個結合”為理念指導、以“四個機制”為具體內容的工作模式，找到了一條契合自身實際的服務保障自貿試驗區建設路徑。

（一）“三個結合”的理念指導

緊緊圍繞優化法治化營商環境做文章，在實踐中逐漸形成“三個結合”指導理念，為服務保障自貿試驗區建設工作提供指引。

1.把優化法治化營商環境與檢察機關服務中心大局工作有機結合。隨著連云港自貿片區的獲批，連云港經濟技術開發區邁入了國家級開發區、自貿試驗區、綜合保稅區“三區疊加”的新時代。面對這一歷史機遇和全新命題，開發區檢察院黨組緊緊圍繞優化自貿試驗區法治化營商環境部署開展工作，成立由檢察長擔任組長的服務自貿試驗區工作領導小組，為優化自貿試驗區法治化營商環境工作提供了堅強的組織領導保障。

2.把優化法治化營商環境與履行檢察機關法律監督責任有機結合。一方面，聚焦主責主業，落實防范化解重大風險、維護社會大局穩定的重要職責。依法嚴懲各類危害、破壞營商環境的犯罪，準確、及時、有效打擊侵犯企業家財產權、經營自主權等違法犯罪，為企業正常生產經營提供強有力的法治保障。另一方面，基于自貿試驗區先行先試、制度創新的特質，積極轉變司法理念，嚴格把握辦案尺度，將司法辦案對企業的影響降至最低，助力企業健康發展。

3.把優化法治化營商環境與檢察機關主動參與社會綜合治理有機結合。前伸觸角，通過多種方式有效參與社會綜合治理。一方面，深入開展精準普法，結合企業自身特點和實際需求，針對性地制定普法宣傳主題；結合辦理的案件，深入剖析典型案例和發案規律，及時制發風險提示函或檢察建議，幫助企業建章立制、堵塞漏洞。另一方面，積極傾聽企業訴求，對于涉企信訪舉報開辟綠色通道，堅持優先受理，專人負責，及時反饋，做到事事有回音、件件有落實。

（二）“四個機制”的實施

在“三個結合”理念引領下，開發區檢察院基于多年實踐探索，形成了以規范保障、專班推進、全程服務、多元協作為內容的工作機制，為優化自貿試驗區法治化營商環境提供了重要的制度支撐。

1.規范保障機制。自貿試驗區建設的先行實踐表明，系統、完備的規范對于法治化營商環境的形成發揮著至關重要的保障作用，也決定著檢察機關服務保障自貿試驗區工作的質效和水平。［3］開發區檢察院充分借鑒這一經驗，結合自身實際情況，制定了一系列規范性文件，初步構建起了規范保障機制。例如，制定出臺了《連云港經濟技術開發區檢察院服務保障自由貿易試驗區建設的意見》《連云港經濟技術開發區檢察院服務保障自由貿易試驗區建設意見的實施細則》及《加強自貿試驗區建設檢察服務保障工作12項措施》等文件，為有序、規范、高效地推進法治化營商環境建設提供了具體明確的依據。

2.專班推進機制。為了提供更加專業化、精準化的檢察服務，積極探索涉自貿試驗區案件辦理新模式，形成了優化法治化營商環境的專班推進工作機制。首先，專門成立服務自貿試驗區工作領導小組，統籌規劃、統一推進相關工作。其次，整合全院力量，跨部門組建工作專班，全面履行“四大檢察”職能，專職辦理涉自貿試驗區各類案件。再次，優化案件“一站式”服務流程，開通綠色通道和窗口，對涉自貿試驗區案件優先分流，在關鍵性程序節點專人提醒和預警，提升流轉質效。

3.全程服務機制。為了切實回應自貿試驗區企業對法律的現實需求，幫助企業有效防范化解生產經營中的法律風險，建立了涵蓋事前、事中、事后三個階段的全程法律服務機制。

（1）在事前法律服務方面，通過前移關口延伸檢察服務觸角。一是以自貿試驗區企業為對象，開展“檢察長走訪”等活動，了解企業經營情況及其法律需求。二是以問題和需求為導向，不斷完善瞄準需求“靶向”定制、針對目標“分類”定制、組織講師“專業”定制、選定契機“分時”定制的“企業定制法律講堂”工作。三是在重點企業設立民行檢察聯系點，聘請民行檢察聯絡員，協同收集生態環境保護、食藥安全及行政權力監督等領域公益訴訟及民行案件線索。

（2）在事中法律服務方面，通過司法辦案助力企業回歸發展正軌。例如，針對涉案企業制發檢察建議，促使企業實現整改。在辦理的某妨害國境衛生檢疫案中，在作出相對不起訴決定的同時制發《風險提示函》，幫助企業完善內部管理，向海關部門制發《檢察建議書》，規范冷鏈物流行業監管。再如，聯合公安機關建立“檢企、警企聯動”工作機制，在辦理涉企案件過程中，做好風險防控預案，幫助企業化解矛盾。

（3）在事后法律服務方面，以事后回訪和以案釋法為依托，強化前期法律幫扶成果，幫助企業進一步筑牢法律風險防護墻。一方面，在案件辦結后，通過主動回訪方式，追蹤涉案企業合規體系建設情況，協助企業查漏補缺。另一方面，建立涉自貿試驗區典型案例制度，將辦理的典型案例匯編成冊，在保障企業合規經營方面以案釋法。

4.多元協作機制。為凝聚多方智慧，形成工作合力，開辟內外兩條協作路徑，主動對接多方主體，形成多元協作的服務保障自貿試驗區建設工作機制。

（1）在對內協作方面，積極對接自貿試驗區相關部門，不斷拓展檢察服務保障廣度和深度。例如，會同自貿試驗區管委會深入落實雙方達成的工作協作備忘錄，強化機制運行。此外，積極推進同公安機關、審判機關的深度合作，探索建立聯動高效的司法協作機制：建立檢察機關和公安機關涉自貿試驗區案件通報制度；與審判機關緊密配合，協同打擊民商事案件中的虛假訴訟行為，營造公平公正的民商事糾紛訴訟司法環境。

（2）在對外協作方面，踐行“走出去”工作思路，積極開展與外地自貿試驗區檢察機關、高校的橫向交流，通過取經引智，提升服務保障質效。與同樣以服務自貿試驗區建設為職能定位的江蘇省南京市江北新區人民檢察院建立結對共建機制，在組建專家智庫、實施課題研究等方面開展合作交流；與服務蘇州自貿試驗區的江蘇省蘇州市蘇州工業園區人民檢察院加強交流，在人才儲備、金融檢察等方面學習經驗做法，提升服務保障能力。

三、服務保障自貿試驗區建設過程中的瓶頸

自貿試驗區建設核心是制度創新，需要在體制、機制、法治創新等方面做出表率，通過自身實踐和發展，形成一批可復制、可推廣的制度，以更大的開放倒逼更深入的改革，由此對創新的要求非常之高。另外隨著市場注冊主體的倍增，涉企糾紛日益增多，特別是在法律監督線索、知識產權保護等領域，越來越多地面臨數據壁壘、銜接不暢等現實問題。

（一）創新服務保障舉措的能力亟待進一步加強

檢察服務保障自貿試驗區建設，簡單復制傳統工作、程序優化已經不符合自貿理念，從目前實踐來看，在制度創新成果的數量和質量兩個維度均存在較大的提升空間，通過檢察綜合履職精準服務自貿試驗區建設的制度機制在“人無我有，人有我優”的“首創性”“典型性”方面仍不夠凸顯。

（二）協同聯動運用大數據賦能方面仍有較大空間

在自貿試驗區內經營類型繁雜，經濟糾紛較多，保障企業權益是一項“系統工程”，不能僅僅依靠司法這一道“最后的防線”，需要政府部門、行政機關、司法機關等各個方面通力協作，尤其要充分運用大數據手段整合資源，形成保護合力。以法律監督線索為例，目前來源主要依賴于群眾提出申請、來信來訪，尚未實現與相關單位大數據的共享，難以通過信息化、智能化的手段，有效擴大監督范圍，提升監督質效。

四、突破創新發展瓶頸的思路

由于我國的自貿試驗區建設實踐僅有十年時間，且各自貿試驗區的功能定位各異，相應檢察機關的創新舉措也呈現因地制宜、各有側重的特點［4］，因此總體而言還沒有形成具有普遍借鑒意義的檢察機關服務保障自貿試驗區建設經驗。這意味著在今后一段時期內，各自貿試驗區檢察機關仍需根據本地情況和自身工作實際，承擔起服務保障自貿試驗區建設路徑探索和制度創新的重要使命。有鑒于此，檢察機關應結合自貿試驗區建設實際，牢固樹立“以法治保障創新，以創新服務創新”的理念，努力探索既適應自貿試驗區創新建設的要求，又符合司法規律、高效運行的工作模式。

（一）持續創新服務保障工作機制

制度創新到哪里，檢察服務就應跟進到哪里。要順應自貿試驗區特殊管理體制，探索形成新制度新經驗。不斷暢通溝通交流渠道，創新健全與自貿試驗區職能部門溝通機制，定期召開聯席會議，共同研判、協同解決痛點難點堵點問題。積極參與打造自貿試驗區一站式法律服務窗口和司法公開平臺。善借資源、善借外腦，創新區域自貿檢察交流一體化協作機制。學習借鑒已復制推廣的先進經驗，從“他山之石”中汲取創新之道。

（二）加大知識產權保護綜合履職力度

自貿試驗區的設立背景和本質特征決定了知識產權保護必然成為關系其營商環境的核心要素。［5］因此，有效保護知識產權本就是檢察機關服務保障自貿試驗區建設的題中之義。2022年8月，國家知識產權局公布了首批國家級知識產權強國建設試點園區名單，連云港經濟技術開發區成功入選，這無疑在知識產權保護領域提出了新的更高的要求，為此，開發區檢察院將設立知識產權檢察保護服務站，強化綜合履職，融合協調辦理刑民交叉案件，建立專家智庫，創新知識產權協同保護路徑。

（三）持續強化人才隊伍建設

自貿試驗區建設的新要求，必然需要建設一支與之相適應專業化、職業化、高素質檢察官隊伍。加強國際商貿、知識產權、涉外法律等領域專業知識的學習和調查研究，充分發揮自貿試驗區“智庫”的“智囊”作用。注重崗位練兵，增強自貿試驗區新類型案件的辦理能力，解決知識缺乏、能力不足問題。

（四）堅持“數字檢察”理念引領

強化自貿試驗區執法司法大數據共享，加強與相關執法部門、司法機關的溝通銜接，完善行政執法與刑事司法銜接機制建設，實現執法司法大數據資源的充分挖掘和多元化利用，積極運用大數據、人工智能等現代科技手段，聚焦營商環境中市場主體司法需求，進一步拓展智能、精準、高效的檢察監督線索，明確重點監督任務，提升檢察監督履職質效。