深化偵查監督與協作配合助力推進檢察工作機制現代化

國晶 蔣薇 吳恩惠

摘 要：新時代新征程下，檢察機關需要探索如何從“實質化”“規范化”“體系化”上繼續完善偵查監督與協作配合機制，以適應法律監督現代化的需求。目前偵查監督與協作配合機制運行過程中，存在偵查監督與協作配合理念落實不到位、偵監協作辦公室職能未充分發揮、偵查監督與協作配合存在信息壁壘等問題。其中作為一以貫之的核心理念，“檢察引導偵查”需要從認識到實踐再到傳導三個維度上予以厘清和貫徹。偵查監督與協作配合辦公室作為“體系化”的實體基礎，未來應圍繞“職責定位、人員配備、基礎保障”三個方面進行系統化完善。同時，還需要在數據建設、共享、推動方面完善“數字檢察”的機制建設，以充分發揮其科技支撐作用。

關鍵詞：檢察工作現代化 偵查監督與協作配合辦公室 數字檢察 檢察引導偵查

黨的二十大報告首次將全面依法治國作為專章進行論述和專門部署，最高檢黨組提出“以檢察工作現代化服務中國式現代化”的總要求，并從“理念、體系、機制、能力”四個維度對檢察現代化內涵進行闡釋。立足于這一時代背景，我們結合檢察實踐需求，對偵查監督與協作配合機制進行深化探索。

一、嬗變：偵查監督與協作配合機制的形成

（一）偵查監督與協作配合機制的時代背景

進入新時代，伴隨著黨和國家事業取得歷史性成就，發生歷史性變革，人民群眾對民主法治公平正義安全有了更高的需求，檢察工作面臨更高履職要求。2023年全國檢察長會議指出“檢察工作現代化的關鍵在于法律監督機制現代化”。作為憲法規定的法律監督機關，檢察機關在刑事訴訟領域，以“監督制約、協作配合、信息共享”為基礎形成了偵查監督與協作配合機制，是近年來檢察機關在探索完善法律監督機制過程中形成的有益成果。在檢察工作現代化的要求下，為更好地把好刑事訴訟中偵查活動這“第一道關口”，應繼續挖掘潛能，打通“堵點”，構建與檢察工作現代化需求相適應的偵查監督與協作配合機制。

（二）偵查監督與協作配合機制的提出

以“檢察介入偵查”為基礎雛形演變而來的偵查監督與協作配合機制，經歷了從“規范”到“實踐”的兩個層面的演進。

“規范”層面上，1983年《關于嚴厲打擊刑事犯罪活動的決定》文件中規定了公檢法“聯合辦案”的形式。1988年最高檢、公安部聯合頒布的《關于加強檢察、公安機關相互聯系的通知》將檢察機關的法律監督職能融入到與偵查機關的協作配合中。其后，“檢察介入偵查”成為檢察機關加強刑事法律監督職能的重要著力點，在制度層面上不斷細化。2015-2016年，最高檢先后發布的《關于深化檢察改革的意見（2013-2017年工作規劃）》《“十三五”時期檢察工作發展規劃綱要》中明確提出，要建立、完善對公安派出所刑事偵查活動監督機制，設立駐所檢察室。2019年最高檢在《2018-2022 年檢察改革工作規劃》中又繼續對派駐檢察室的功能定位提出具體要求，2019年7月19日政法領域全面深化改革推進會中提出要探索建立派駐檢察機制，這是在頂層設計上將“檢察介入偵查”從一種工作模式逐漸明確為一種固定化、長效化機制的過程。

與此相應的，在“實踐”層面上，各地檢察機關也紛紛探索設立派駐檢察官辦公室、建立派駐檢察機制，在細化落實上做出了嘗試，取得了一定的實際效果。但因實踐中出現了偵查監督方式僵化、偵查監督效果疲軟等一系列問題，在全面總結經驗的基礎上，2021年最高檢與公安部聯合發布《關于健全完善偵查監督與協作配合機制的意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》以問題為導向，在總結經驗的基礎上形成了機制完善3個方面14項措施等內容，不僅理順了公安機關、人民檢察院監督與配合的關系，也明確了運作機構、保障方式，為進一步推進公安偵查與檢察監督的有效銜接作出具體制度安排。

（三）偵查監督與協作配合機制與檢察工作現代化的契合

縱觀偵查監督與協作配合機制整個發展過程，可以發現其形成過程與我國“分工負責，互相配合，互相制約”的檢警關系、以審判為中心訴訟格局的確立都有著密不可分的關聯，其演變過程深受刑事理念更迭的影響，具有鮮明的時代烙印。因此，在新時代面對法治理念的更新、證據裁判規則的完善、偵查模式的轉變、檢警關系的優化、人民對于公平正義的更高要求等新形勢新任務，檢察機關為更好地適應現代化的要求、履行偵查監督職能，必須加強與公安機關的協作配合，并在這一過程中把法治化、現代化放在重要位置，提高辦案的公正性、透明度和權威性，提升司法質效和司法機關公信力，從而更好地履行社會責任和使命。

二、解構：偵查監督與協作配合機制的實踐現狀和存在問題

自《意見》實施以來，截至2022年5月，全國各地檢察機關、公安機關聯合設立偵查監督與協作配合辦公室（以下簡稱“偵監協作辦公室”）3662個，實現了中央全面依法治國委員會提出的偵查監督與協作配合辦公室全覆蓋目標。［1］ 截至2023年2月，偵監協作辦公室數量增長到4320個。2022年，依托《意見》形成的重大疑難案件聽取意見等機制，全國檢察機關適時介入偵查案件達21萬件，同比上升26.6%。在偵監協作辦公室的運作帶動下，全國檢察機關監督偵查機關立案3.7萬件、撤案4.6萬件，分別同比上升48.1%和57%，檢察機關受理公安機關提請批捕率 41.1%，同比減少15.2 %。［2］ 同時，退回補充偵查和延長審查起訴期限數量大幅下降。

《意見》實施后至2023年2月，偵監協作配合機制發揮作用的案例不斷涌現。例如，江蘇省無錫市人民檢察院、公安局依托偵監協作辦公室，完善了危險駕駛罪、盜竊罪等輕罪案件繁簡分流標準，使刑事案件平均辦理時長縮短 44.6%。［3］云南省昆明市公安局西山分局在偵辦一起開設賭場案中，創新采取“同偵同審”工作方式，商情檢察機關及時介入，檢察機關在對涉案單位是否具有概括性故意方面引導公安機關進行偵查，成功形成閉合證據鏈，順利偵破此案。全國范圍內，偵查監督與協作配合機制紅利逐漸顯現，取得了喜人的成果，但如何從“掛牌子”和“派進去”到真正實現“駐下來”和“用起來”，在實踐中還存在待解決的重點問題。

（一）偵查監督與協作配合理念落實不到位

在2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》出臺以前，檢察人員和偵查人員的執法司法活動更側重實體正義而容易忽視程序正義，凸顯的是懲罰犯罪目標。偵查監督與協作配合機制的重要意義和價值之一就是延伸監督觸角，實現監督與偵查同步，但從派駐檢察工作實踐來看，一些派駐檢察官往往樂于協作而怠于監督，因為協作活動雙方易形成共識，工作容易開展，但是對其進行監督，會影響公安機關的業績考核，從而影響檢警關系。相同的，公安機關的偵查人員對于檢察官的引導偵查等會商協作較為歡迎，但認為檢察官的同步監督會影響辦案效率，往往較為抵觸。這種情況在基層檢察機關和公安機關尤為凸顯，基層案件數量大、公安機關的偵查時限和檢察機關的審查起訴時間緊且涉及較多業績考核指標要求，檢警兩家需要配合的工作較多，更加重視互相配合，一定程度上回避監督制約。

（二）偵監協作辦公室職能未充分發揮

偵監協作辦公室在運行中多采用常駐與輪值的派駐模式，但在實踐中，仍然存在辦公室空轉和虛化的情況，主要原因有以下兩點：

1.職責定位不清。作為落實偵查監督與協作配合機制的平臺，按照《意見》部署，偵監協作辦公室具有組織協調、監督協作、督促落實、咨詢指導作用，是檢警溝通的“媒介”、合作的“橋梁”。雖然目前從規范層面看已經明確了該辦公室的職責定位，但在實踐中卻尚未能達到職責明確、規范運轉的理想預期。具體而言，一方面仍有一些檢察人員受傳統辦案方式掣肘，在思維上習慣于直接與公安機關辦案人員進行點對點溝通、在監督方式上也依賴于傳統的舉報等方式，導致偵監協作辦公室的“空置”。另一方面，又存在超越該辦公室所應具有的“協調、溝通”作用的情況，使該辦公室從一個綜合性的平臺變成了檢察機關直接參與偵查活動的機構，片面化的應用導致該辦公室的功能缺陷。

2.人員素能不足。偵監協作辦公室能否高效運轉，其核心要素在于“人”。雖然近年來檢察機關隊伍不斷擴大，整體素質不斷提高，但由于地區發展不平衡等因素，人員力量配備不足、能力素養不夠仍然成為制約辦公室效能發揮的“瓶頸”，其中人員素能不足是亟需解決的關鍵問題。主要體現為，派駐檢察官缺乏監督與協作的能動性、對于司法規范、政策理解把握不準、缺乏辦案實踐和應用大數據能力、對公安機關全流程工作模式的熟悉度不高等。這些短板和不足導致不能達到全面監督與精準監督相結合的要求，不能有效發揮理念傳導、高效協作的作用。

（三）偵查監督與協作配合存在信息壁壘

2014年以來，檢察機關和公安機關均建立了數字辦案平臺，完成了紙質化向電子化的過渡，初步實現了智慧檢務與智慧警務。但從普遍情況看，檢警兩家均未建立大規模的大數據平臺，離數字檢察與數字警務還存在一定差距，且因檢察機關、公安機關辦案系統具有獨立性，檢察人員目前尚不能通過檢察系統獲取偵查監督的基礎信息。偵監協作辦公室主要采取查閱卷宗、臺賬、參與案件討論、適時介入等傳統方式開展監督，僅少數地區派駐檢察官可以借用偵查人員的數字證書登錄公安機關辦案平臺進行案件查詢［4］ ，但因受制于信息權限，能夠獲取的信息不充分、數據基數不夠大。檢察機關、公安機關在信息數據交換、使用權限的開放程度、保密等問題上也未完全達成共識，相關機制還需進一步探索。

三、深化：偵查監督與協作配合機制的進路探索

按照2023年全國檢察長會議提出的以“實質化、規范化、體系化運行”提升偵查監督與協作配合的“質效”的目標，在繼續細化規范偵查監督與協作配合機制各項具體措施的基礎上，應著重探索如何實現偵查監督與協作配合機制“體系化”發展，使包括監督制約、協作配合、信息共享在內的各項措施都能充分發揮效能、形成緊密的整體，共同發揮該機制所具有的暢通高效的作用。

（一）“體系化”的核心——“檢察引導偵查”理念

在深化偵查監督與協作配合機制的過程中必然要堅持先進的司法理念，將“檢察引導偵查”的理念貫穿其中，以存在的認識不清晰、貫徹不徹底、傳導不到位3個方面問題為導向，從認識、執行、傳導3個維度著重解決理念有偏差這一核心問題，從而確保偵查監督與協作配合機制在理論認識層面的系統化。

在認識層面，“檢察引導偵查”雖然也含有為達到共同指控犯罪目標的配合之意，但更多的是指檢察權通過“引導”的方式監督制約偵查權。因為從職責定位來看，偵查權的目的較為單一，為快速偵破案件，但檢察權卻是兼具訴訟與監督雙重職責。在指控犯罪方面，二者天然具有目標的一致性，相對容易契合形成協作配合，但是檢察權對偵查權的監督制約職責則是單向的，易出現問題矛盾，這就需要在貫徹落實偵監協作配合機制的過程中準確理解和把握好這一主要矛盾，掌握好“監督-協作”的尺度，防止從“重監督、輕配合”的極端走向“重配合、輕監督”的極端，確保形成良性的監督制約關系。

在實踐層面，檢察引導偵查，重在“引導”，其與“指導”一字之差，不僅表明檢察機關的權限界限，更體現了“能動司法”的屬性，即檢察機關對于偵查機關并不是簡單指揮，而是按照“以審判為中心”的訴訟要求，促使偵查機關能夠自覺地按照正當程序要求規范行使偵查權。偵查監督與協作配合機制的深化，需要將檢察引導偵查的理念切實地貫徹于檢警合作中，主要體現在提前介入工作中，檢察機關要保持適度的克制，著重在證據收集、法律適用等專業性意見方面進行指導，而非直接參與偵查計劃制定，代為行使偵查權。

在傳導層面，要明確檢察機關與偵查機關是平等關系，統一于黨的領導之下，具有打擊犯罪、服務大局目標的一致性，基于“雙贏共贏多贏”的理念，應堅持“在監督中協作、在協作中監督”。檢察機關應將先進的司法理念、協作配合的觀念通過加強釋法說理工作、加強對糾正違法行為的總結反饋、向偵查機關傳遞以審判為中心背景下的證據要求等方式傳導給偵查機關，促使其自覺地提升偵查活動的規范性和有效性，從而在理念上形成共識，也有利于構建良性的檢警關系，保障偵查監督與配合機制各項措施能夠有效落實和長久運行。

（二）“體系化”的載體——偵監協作辦公室

偵監協作辦公室是加強檢察機關與公安機關溝通配合、消除分歧、提高監督質效的重要平臺。從制度層面，《意見》所規定的3個方面14項措施的落實，實際上都離不開偵監協作辦公室這個載體。該辦公室相當于提升整個機制效能的“引線”，充分發揮其基本職能，便能“盤活”整個機制。目前，要發揮其載體作用，防止空轉形成內耗，應按照“職責定位→人員配備→基礎保障”這個整體思路進行系統化完善。

1.明確職責定位。明確偵監協作辦公室的職責定位，使具體操作的檢察人員在思想上形成“同頻”。一方面，應當繼續加強對《意見》的學習領會。另一方面，則是強化使用的意識和動力，通過細化考核指標，將該辦公室的運用效果納入其中，并完善配套措施激勵常駐檢察官積極履職。

2.加強人員配備。一方面通過探索更為多樣的工作模式來補足人手短缺的問題，可以改變單人模式，以“檢察官+檢察官助理+書記員”辦案組的方式進行常駐，分別處理專業性工作和事務性工作。人員不足的地區則可以在辦案組的基礎上進行輪值或者采用巡回的方式。另一方面更要從“素能”方面解決監督能力不足的關鍵問題，應強化監督意識，加強對行政法的學習理解、掌握現代化技術，提升線索發現能力。

3.強化基礎保障。應重視發揮辦公室的“傳導”作用，可建立傳導機制，即對于一些監督線索通過常駐或輪值的檢察官辦案團隊向“后方”進行分流，對于監督后的處理結果也應在匯集后通過辦公室進行及時分析反饋，形成雙向暢通的溝通渠道。同時，在考核激勵措施方面，為解決常駐或輪值檢察官缺乏監督主動性從而導致沒有真正發揮偵監協作辦公室作用的問題，可以將常駐或輪值工作進行量化納入檢察官考核指標中，并采用評比等激勵措施，提升常駐或輪值檢察官的積極性，形成內發性動力，提升監督的質效。

（三）“體系化”的支撐——數字檢察建設

偵查監督與協作配合機制的深化發展，不僅需要先進的刑事司法理念作為支撐保持方向不偏，亦需要借助科學技術手段作為路徑突破發展桎梏。隨著信息技術的高速發展，“數字化”已經逐漸成為時代特征，順應中國式現代化發展，檢察機關必然要將“數字檢察”建設作為提高法律監督能力的重要依托。以大數據賦能檢察監督，即在設定的數據模型上，通過數據的自動碰撞改變單純依靠個人登錄公安系統或者共享平臺挖掘線索信息的做法，從而達到提高監督效率、拓展線索獲取渠道的目的。大數據的歸納分析功能還可以實現從個案監督到類案監督的延伸。此外，數據的客觀性也有助于緩解常駐檢察官模式下可能存在權力尋租的困擾。

基于數字檢察的優勢，在深化偵查監督與協作配合機制的過程中需要進一步探索以數字檢察為驅動、以制度化的方式凝聚科技力量，形成優化監督配合機制的路徑：

1.數據基礎建設機制。數字化下的監督與協作配合機制，核心是“數據共享”，但前提是雙方具有完善的數據基礎建設，因此檢察機關要從“智慧檢務”階段跨越到“數字檢察”，不能只是單純地將科技融入到檢察工作中，更應當形成和完善數據建設的機制，圍繞數據搭建、數據運用、數據安全等方面形成一套行之有效的工作細則、規范，以及形成數據模型探索運用方面的考核激勵機制，為以“數據共享”為依托的偵查監督與協作配合機制提供制度上的保障。

2.數據協同共享機制。大數據賦能法律監督，核心在于打破各政府部門之間的信息壁壘，建立數據共享機制。《意見》中也提出“運用大數據、區塊鏈等技術推進政法機關跨部門大數據協同辦案”。這種協作共享機制不是點對點單一有限的協同共享，而應是集合協作，即“搭建數據共享的‘高速公路。將零散的‘數據調取方式調整為整體的‘數據流通方式，建立政法數據大平臺”［5］ 。對于數據的共享，還要協調好數據運用與數據安全的關系。建立政法條線的大數據共享平臺必須考慮各自信息保密等級的不一致問題，需要從政策要求和技術規范上進行相應的設定。

3.數據推動支撐機制。數字檢察本身就具有系統復雜性，以數字檢察為基礎的新時代下的偵查監督與協作配合機制，需要進行跨部門、跨層級、甚至是跨地域的協作，這就需要凝聚各方力量，需要多部門高度配合。從檢察機關自身來說，就要將其作為“一把手”工程進行推進。從檢警配合的角度，又需要政法委等部門進行統籌協調。在具體推進方面，檢察機關應利用數據的客觀、高效特性，不斷探索開發數據模型突破以往因受制于精力、時間而難以開展監督工作的“盲區”，比如可以通過數據模型的建立，將監督延伸至刑事案件的前端，對“另案處理”、長期“掛案”、以罰代刑等進行監督，以此為“數字監督”提供源源不斷的動力。