民事檢察工作現代化的基層樣本分析

靳素蘭 謝禪 張民星

摘 要：加快推進民事檢察工作現代化是更好服務中國式現代化的必然要求，其工作重心應放在基層檢察院。通過對S省H市和B市兩地近5年來的民事檢察工作數據分析發現，樣本呈現出“有質量的數量”和“有數量的質量”相統一、同級監督逐步強化、依職權監督的主動性逐年提高，在數字檢察和多元化糾紛化解機制的助力下，基層民事檢察工作現代化走勢穩健，體現了檢察工作理念、體系、機制、能力的不斷進步。但受限于案件結構性矛盾、監督淺表性重復性問題多發、基層“三檢合一”體制易發的“不專”“不會”問題，基層檢察監督的動能未能充分釋放。建議強化一體化辦案機制、發力更深層次的監督、加大人才培養力度、加強對下業務指導、優化科學考核機制，加快推進基層民事檢察工作現代化進程。

關鍵詞：基層民事檢察工作現代化 一體化辦案 數字模型 類案監督

“現代化”是一個動態的概念，既反映事物隨著時間延續所體現的變化趨勢，也反映新時代背景下相比過去所體現的積極的、進步的特征。［1］最高檢黨組書記、檢察長應勇在為國家檢察官學院2023年秋季學期首批班次授課時強調，要加快推進檢察工作理念、體系、機制、能力現代化，譜寫習近平法治思想的檢察實踐新篇章，并指出民事檢察要積極回應人民群眾民事司法需求的不斷增長，主動適應司法工作的新變化。［2］對照最高檢的工作要求，下面以H市和B市兩地近5年來的相關數據為樣本，對民事檢察工作現代化的基層實踐予以分析。

一、基層民事檢察工作的數據呈現

H市和B市均為S省的地級市，其中H市常駐人口約873萬，2022年度GDP約為4200億元，城市規模相對較大且近年發展迅速；B市常駐人口約393萬，2022年度GDP約3000億元，體量相對較小但人均數值稍高。本次調研選取了兩市2018年至2022年間受理的全部民事檢察案件，旨在發現辦案數據中所體現的共性和趨勢。［3］

（一）辦案質效的提升體現了檢察工作理念的更新

一是通過履職辦案體現了“為法治擔當”的理念。從規模來看，兩市民事檢察案件辦理數量均呈明顯增長趨勢。兩市2022年的合計辦案量為2308件，相比2018年的450件增長了4.13倍，年均增長率高達103.22%。這體現了隨著經濟社會的發展，人民群眾民事司法需求在迅速增長，不僅通過訴訟維護權益的需求日益頻繁，對于訴訟程序中的公權力監督的要求日漸精細。從案件數量的變化中可以直觀地感受到新時代民事檢察的工作壓力和擔當作為。

二是辦案結果體現了“高質效辦好每一個案件”的檢察理念。兩市檢察系統共提出抗訴和提請抗訴252件，人民法院采納意見并改判201件，采納率79.76%；共提出再審檢察建議210件，共采納197件，采納率93.81%；共發出執行活動監督、審判程序違法行為監督及其他檢察建議2805件，共采納2792件，采納率99.54%；提起支持起訴1922件，人民法院已采納支持起訴意見1909件，采納率99.32%。以上數據顯示，檢察院的監督意見大多得到了采納，在案件數量增長的同時，基本實現了“有質量的數量”和“有數量的質量”相統一，體現了“高質效辦好每一個案件”的檢察理念。

（二）民事監督體系更加成熟

一是辦案結構更加均衡。從案件類型看，生效裁判結果監督、執行活動監督、審判程序違法行為監督和支持起訴案件所占的比例更加均衡，曾經“以抗訴為中心”的辦案結構已被多元化監督模式所取代，在保持抗訴監督剛性的同時，檢察機關如今更多適用檢察建議的方式實現監督目的，監督內容從結果監督延伸至訴訟全過程。

二是同級監督逐步強化。從案件辦理的層級來看，有5512件由基層檢察院受理，占75.03%，且基層檢察院辦理案件的比例從2018年的58.22%逐步提高到2022年的76.26%。其中生效裁判結果監督案件大部分由市級院辦理，市級檢察院辦案數量占該類案件的67.79%，這也是由民事訴訟法多年來堅持的兩審終審訴訟制度決定的。而執行活動監督、審判程序違法行為監督的案件有98.44%，由基層檢察院辦理。支持起訴案件則全部由基層檢察院辦理。特別是近年來兩市檢察長列席審委會次數已接近200次，有力地提高了再審檢察建議和抗訴意見的說服力，改進了同級監督的效果。

（三）工作機制的變革激發了基層活力

一是依職權監督的主動性愈發提高。依職權監督是檢察院依法能動履職，主動啟動監督程序的方式。據統計，H市和B市依職權監督案件總數為1765件，占受理案件總數的24.03%，其余75.97%的案件依當事人申請而受理。近5年來，檢察院依職權受理案件的比例逐年提高，從2018年的18.41%增長到2022年的35.70%。其中，在生效裁判結果監督案件中，94.66%的案件依當事人申請而受理，僅有5.34%的案件依職權受理， 這部分基本都是涉虛假訴訟的案件。在執行監督案件中，檢察院依職權受理案件占比為31.72%。而審判程序違法行為監督的案件極少有當事人來申請監督，幾乎全部是由檢察院依職權受理的，占79.24%。

二是糾紛化解機制更加多元化。檢察院在堅持對人民法院審判權和執行權做公權力監督的同時，著力通過檢察和解、公開聽證、司法救助等方式，對私權利予以救濟。5年來，兩市共辦理檢察和解案件207件，公開聽證135次，司法救助17次，通過多元化、柔性化的方式加強矛盾化解工作，實現案結事了人和。其中有些案件，檢察院與人力資源和社會保障部門、市場監管部門、消費者權益保護部門開展了多重協作，共同化解了糾紛。

三是更加注重一體履職、綜合履職、能動履職。樣本中有37起案件線索系從刑事犯罪案件辦理中發現并移送而來，相應地，有9起案件系從民事檢察辦案過程中發現刑事犯罪線索并移送刑事檢察部門，實現了“民事反哺刑事”。涉民營企業的裁判結果監督案件和執行監督案件在持續增加，其中不乏大案、類案。涉虛假仲裁、公證等民事非訴執行活動的案件開始冒頭，其中B市檢察院辦理的一批虛假仲裁案被最高檢第六檢察廳評為全國虛假仲裁、公證執行檢察監督典型案例。［4］

（四）通過數字檢察帶動了監督能力的提升

應勇檢察長強調：“數字檢察戰略是法律監督手段的革命。”［5］數字檢察和大數據法律監督工具是檢察工作現代化的鮮明時代標簽，也是基層民事檢察工作補強短板、換道超車的重要機遇。在過去5年間，H市和B市均未大規模使用數字檢察模型協助辦案。2023年1月以來，兩市共自主研發民事檢察數字模型19個，學習引用外地成熟模型8個，共發現民事檢察案件線索537條，成案69件，已發出檢察建議59件，全部都已采納，取得了初步成效。H市檢察院利用自主研發的“民間借貸領域刑民一體法律監督模型”發現虛假訴訟案件線索6條，制發的再審檢察建議全部被法院采納。B市W縣檢察院利用其開發的一系列民事執行監督數字模型，一次性發現10條不當終結本次執行程序案件線索并成功辦理，顯著地提高了辦案效率。

二、基層民事檢察工作現代化的限制因素

（一）案件受理結構性矛盾限制基層檢察動能發揮

調研顯示，大多數民事生效裁判結果監督案件由市級檢察院或者省級檢察院辦理，基層民事檢察人員未能充分發揮監督動能，影響了工作潛力的調用。困擾多年的民事檢察案件“倒三角”結構性矛盾雖有所緩解，但仍持續存在。相對于法院開展的審級改革，檢察院特別是市級檢察院應當及時發揮前線指揮的作用，將案件辦結在基層，讓矛盾化解在基層，充分釋放基層同級監督的活力。如果基層檢察人員辦理的案件長期為類型化案件，會導致對虛假訴訟等生效裁判結果監督案件辦理的經驗缺乏，不利于民事檢察監督工作的進一步開展。

（二）監督淺表性、重復性問題較多，深層次問題較少

基層檢察院辦理的執行監督和審判程序違法行為監督案件數量較多，但許多屬于《人民檢察院民事訴訟監督規則》規定的“其他違法情形”，監督淺表性、重復性問題較多。針對的往往是人民法院送達違法、適用審判程序錯誤、違反法定審理期限、終結本次執行程序不當等情形，大多數系根據檢察院新發現的證據或者新查明的事實對原審判和執行程序進行修補，停留在“對事的監督”層面。對于人民法院在履行職責過程中的深層次問題，“對人的監督”觸及較少，對重復出現的問題和類案形成原因分析較少。

（三）“三檢合一”體制易引發“不專”“不會”的問題

近5年來，兩市檢察院都出現了內設機構改革和部門人員調整，基層民事檢察工作人員有近半數從事民事檢察工作在3年以內。兩市基層檢察院通常民事檢察部門采用民事、行政、公益訴訟“三大檢察”業務合一的模式，有的還兼顧未成年人檢察等其他職能。有條件的基層檢察院在部門內部根據業務類型劃分了辦案團隊，但大部分基層檢察院則不作區分。考慮到民事、行政和公益訴訟檢察業務的歷史淵源和工作方式上的部分相似性，這種“三檢合一”的體制可以應對較為簡單和重復的案件，但在辦理較為疑難復雜的案件，特別是諸多涉及深層次法律適用爭議的民事生效裁判結果監督案件中，三大檢察的差異性就會突顯。隨著民事檢察業務量的持續增大，“三檢合一”體制會對民事檢察工作現代化進程造成阻礙。

（四）對下指導不及時，跟進監督和復查效果不明顯

《人民檢察院民事訴訟監督規則》明確了復查制度，當事人對下級檢察院不支持監督申請的決定有權向上一級檢察院申請復查一次。故2021年以來，復查案件逐漸增多，當事人不服原生效裁判結果往往會持續尋求救濟。但從辦理的復查案件看，未發現撤銷檢察院原決定的情形。由于近5年基層檢察院提出的檢察建議大多得到人民法院的及時采納，故兩市尚未出現跟進監督案件。個別案件中，雖然人民法院發現錯誤但未及時糾正，但在地方監察部門的督導下，問題已得到妥善解決，無需跟進監督。近年來，基層檢察院提出再審檢察建議的案件均向市級檢察院備案，部分案件還向市級檢察院院匯報請示，以確保再審檢察建議的質量。然而，市檢察院由于人員和工作精力有限，只能提供個案指導，未能及時指導基層檢察院解決困難，對于個別相對落后的基層檢察院支持不夠。

三、持續推進基層檢察現代化水平的路徑

（一）強化一體化辦案機制，串聯上下級合力

為強化資源整合，形成監督合力，B市檢察院制定了民事訴訟監督一體化工作機制，緩解民事裁判結果監督案件“倒三角”結構造成的辦案壓力，統籌全市民事檢察工作，取得了初步成效。今年9月，最高檢印發《關于上級人民檢察院統一調用轄區的檢察人員辦理案件若干問題的規定》，為上下級檢察院之間人員的交流提供了更明確的指引。建議市級檢察院進一步推進一體化辦案機制，強化案件辦理一體化、團隊建設一體化、線索管理一體化、支持保障一體化，有機整合檢察資源，為基層民事檢察高質量發展掃除障礙，提高整體監督效能。同時要注意加強與刑檢部門的配合，建立民事審判程序違法、虛假訴訟監督等案件線索和結果的雙向移送、反饋機制，增強訴訟監督與司法人員職務犯罪預防工作合力，做到對事監督與對人監督相結合。

（二）發力更深層次的類案監督

民事訴訟精準監督在工作方法上是個案監督，但其目的是通過高質量監督產生對類案的指導效果。要自覺把精準監督理念貫穿到監督的全流程，著力發揮檢察監督在民事法律適用和司法理念方面的糾偏、引領價值。一是要精準辦理類案中的個案。要抓好類案中首案的發現和論證，直擊“痛點”“難點”。基層檢察院可以從認真學習借鑒各類指導性案例和典型案例入手，吸收其中的觀點和方法，應用于本地實踐。二是市級檢察院要做好轄區內類案的引導調度工作。及時推廣成熟經驗，帶動后發地區的監督工作。三是制發類案監督的檢察建議，統一法律適用的標準尺度，促進自由裁量權的規范行使，積極參與社會治理。四是重在解決實際問題。減少類案監督中湊數案、重復發送相似建議和協商式監督的無效監督情況。

（三）培育具有時代特色的民事檢察隊伍

在基層檢察院現有的“三檢合一”框架體制下，如何適應民事檢察工作現代化的客觀規律，發揮各檢察業務融合貫通的優勢，發揮基層的活力和首創精神，提升民事檢察工作人員的監督能力，是對隊伍管理能力的考驗。當前的民事檢察工作在政治性、法律性和科技含量方面與過去5年有顯著變化。筆者建議采用適度超前的標準，加強民事檢察人才培養。一是以典型案例培育為抓手，加快監督理念更新。對于工作經驗不足的人員，可從協助總結撰寫典型案例入手，加深對司法理念和精神的理解，以提高業務技能。二是運用數字模型和大數據平臺，深入理解和應用數字檢察，邊建邊用邊完善，尊重規律并以小切口推動大作為。三是用好“外腦”，加強交流。利用近年來檢察院相繼聘請的民事檢察咨詢專家、兼職教師和兼職檢察官助理等外部資源，強化與基層檢察人員協作，通過課題合作研究、實踐研討、業務咨詢等方式深入協作，促進高層次檢察人才的培養。

（四）處理好初次監督與二次監督，優化考核指標

隨著人民法院四級審判職能定位改革的推進，市、縣檢察院的民事檢察任務將不斷增加。作為地區檢察工作的重要樞紐，市級檢察院需要適時調整，處理好初次監督和二次監督之間的關系，加強對下級機關的業務指導，優化考核指標。一是提升初次監督的有效性，發揮司法救濟的作用，積極主動履行職責，通過調查核實、公開聽證、檢察和解和司法救助等方式，努力實現矛盾的一次性終結。二是完善與法院的聯席會議制度，通過檢察長列席同級審委會、同堂培訓、聯合調研、會簽文件等方式，加深對法律適用的共識，及時跟進和落實監督意見。三是市級檢察院要做好案件復查和跟進監督工作，加強對法院拒不改判案件和拒不采納再審檢察建議案件的監督，對當事人對基層檢察院裁判結果監督案件不服的決定進行及時復查。四是需要進一步優化考核指標，符合基層民事檢察工作的實際情況，減輕工作人員的壓力，減少對簡單案件的考核權重，并更加注重案件數量、質量和效果的整體統一。