財政分權、環境規制與生態效率
——基于中國省級數據的實證研究

包 健,郭寶棋

(1.首都經濟貿易大學 財政稅務學院,北京 100070;2.中國財政科學研究院,北京 100142)

一、引言

中國經濟在取得舉世矚目成績的同時,資源短缺、環境承載能力飽和等問題紛紛暴露出來[1]。黨的十八大以來,我國高度重視生態文明建設,作為“五位一體”布局的組成部分,生態文明建設在我國新時代發展中居于重要的戰略地位。習近平總書記多次強調,生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計,要正確處理好生態環境保護和發展的關系,既要綠水青山,也要金山銀山,綠水青山就是金山銀山。黨的二十大報告明確指出,中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化。必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念,站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展。在這一背景下,如何促進經濟增長和生態保護的協調發展,成為全面建成社會主義現代化強國的重要議題。

生態效率是以較少的資源消耗和環境污染生產競爭力的產品和服務[2],是衡量經濟與環境協調發展的重要指標,而環境規制是影響生態效率的重要因素。由于地方政府是環境規制政策的執行者,地方政府的行為直接影響政策效果。財政分權作為一種制度安排,通過調整中央與地方財政關系影響地方政府行為,進而影響環境規制政策的實施效果,這種影響在經濟分權與政治集權并重的中國式財政分權體制下更深遠。因此,有必要將財政分權、環境規制與生態效率納入統一分析框架,探討財政分權、環境規制和生態效率之間的關系及作用機制,為完善財政分權制度以及優化環境規制政策提出可行的建議。

二、文獻綜述與理論分析

(一)文獻綜述

隨著經濟社會的發展,環境污染問題日益凸顯,如何改善環境質量促進經濟發展成為學術界關注的重點議題。為此,學者從不同的角度展開研究,研究成果主要集中在財政分權與環境質量、環境規制對生態效率影響等方面。

傳統的財政分權理論認為地方政府更了解轄區居民偏好,在“用手投票”和“用腳投票”機制作用下,地方政府能夠提供更好的環境質量[3-5]。部分學者的實證結果也支持了這一理論[6-7]。不同于西方的財政分權,中國的財政分權是經濟分權和政治集權的混合體,其對中國經濟增長奇跡的重要貢獻已成學界共識[8-10]。但是,中國的財政分權制度是否有利于改善環境質量尚無統一定論。大部分學者認為中國的財政分權不利于改善生態環境質量,并且隨著分權度的提高,環境污染更加嚴重[11-14]。主要原因有三點：一是財政分權在激發地方政府發展積極性的同時,弱化了中央對地方行為的干預,為地方政府“環境保護讓步經濟發展”提供了政治空間[15];二是財政分權和GDP考核體系導致地方政府重基礎建設、輕環境保護等公共支出,從而導致了環境污染[16-19];三是在現有財政制度和政績考核體系下,地方政府為追求自身利益最大化而忽視環境治理,甚至犧牲以換取經濟的增長[20-23]。只有少數學者認為財政分權改善了環境質量[24-26]。

生態環境屬于準公共產品,無法依靠市場機制完全解決,環境規制是保護生態環境的重要手段。一方面,環境規制通過對經濟主體的生產行為限制,改變了生產要素的配置,影響經濟增長;另一方面,環境規制對經濟主體污染排放的限制,改善了環境質量,兩者的相互作用影響生態效率[27]。從現有研究看,多數學者認為環境規制能夠有效提升生態效率[28-29],徐成龍和莊貴陽[30]陳明華等[31]對環渤海地區和黃河流域的研究也認為環境規制提高了上述地區的生態效率。少數學者認為環境規制抑制了生態效率[32-33]或者影響不確定,兩者之間呈現倒U形關系[34]、呈U形關系[35-36],因規制類型、規制地區[37]和規制實施時間[38]不同存在差異。上述研究的結論雖具有多樣性,但都支持環境規制對生態效率產生影響。

當前學者關注的是財政分權-環境治理、環境規制—環境治理兩兩的局部關系,對財政分權、環境規制和生態效率三者關系的研究較少。事實上環境規制的影響不能獨立于制度之外,需要考慮財政分權這一制度因素在其中發揮的重要作用。此外,由于環境規制政策類型的多樣性,決定了將其作為整體政策研究,容易忽略不同類型環境規制的差異從而導致政策效果的評估出現偏差?；谝延形墨I的不足,本文將對財政分權、環境規制對生態效率的影響及作用機制展開研究,希冀能為財政分權和環境治理提供經驗數據支撐。本文的邊際貢獻主要有三點：一是從省級層面探討財政分權、環境規制與生態效率的關系,實證檢驗財政分權對生態效率的影響以及環境規制的中介作用;二是在靜態面板模型和動態面板模型實證基礎上,分地區、分時期考察財政分權對生態效率的影響;三是將環境規制細分為命令強制和治理投入兩種類型,考察財政分權體制下不同類型環境規制對生態效率的影響,為環境規制的精準實施提供經驗數據和政策依據。

(二)理論分析

財政分權作為一種制度安排,界定了中央政府和地方政府財權和事權責任,通過影響地方政府環境規制進而對地區生態效率發揮作用(見圖1)。中華人民共和國成立后,中國財政體制歷經統收統支、財政包干制和分稅制改革,逐步形成了政治集權與經濟分權并存的獨特財政分權體制。在中國式財政分權體制下,經濟分權賦予了地方政府一定的財政自主權,使其成為獨立的經濟主體,從而促使地方政府通過經濟增長來擴大地方財政收入,由此產生了財政激勵;政治集權形成了自上而下的政績考核機制,激發了地方政府為考核開展政治晉升錦標賽,由此產生了政治激勵。在財政激勵和政治激勵的共同作用下,地方政府會依據自身利益最大化做出相應的行為選擇。鑒于我國的環境規制雖然由中央政府制定,但卻由地方政府負責實施的現實狀況,在財政分權體制下,地方政府會依據自身行為目標選擇性的實施環境規制政策,這最終影響地區的生態效率。

圖1 財政分權、環境規制與生態效率的邏輯關系

在財政分權與政治集權的體制框架下,中國的政績考核本質上具有引導地方政府行為選擇的風向標作用[39]。如果中央政府的政績考核目標只關注經濟指標,地方政府的財政激勵與政治激勵目標一致,在兩種激勵的協同作用下,必然采取經濟發展優先的策略。地方政府通過對土地、資源等生產要素優惠讓利以及放松環境規制的方式吸引投資,從而獲得財政和政績雙重收益。但是,經濟發展的同時形成資源過度消耗和環境污染,造成經濟與環境的沖突,不可避免地降低了地區生態效率。如果中央政府政績考核包含經濟、環境等多元化目標,地方政府會及時調整策略,適度糾偏寬松的環境規制政策,通過逐步放棄依靠傳統高耗能、高稅收產業拉動經濟增長的方式,有選擇性地吸引新興產業投資,同時加大環境保護支出,尋求經濟增長和環境保護的平衡,以便兼顧地方財政收入需求和中央政府的政策意圖,上述行為也逐步提高了地區的生態效率。

三、計量模型及變量選擇

(一)模型設定

基于以上理論分析,本文首先構建靜態面板回歸模型,同時控制個體效應和時間效應,考察財政分權和環境規制對生態效率的直接影響：

EEit=α0+α1FDit+α2Xit+εit

(1)

由于生態效率存在動態持續性,本文將生態效率的滯后一期引入模型,為防止內生性影響模型估計結果,建立動態面板模型：

EEit=β0+β1EEi,t-1+β2FDit+β3Xit+εit

(2)

其中,i代表所選省份,t代表年份。EEit表示生態效率水平,FDit表示財政分權程度,Xit表示控制變量集合,α、β分別為對應變量的待估系數,εit為隨機誤差項。

(二)變量選擇

1.被解釋變量。生態效率水平(EEit)反映各省生態環境投入與產出的相互關系,本文將投入劃分為資源、資本、勞動力三類,其中,資源投入采用能源消耗總量、工業用水量、建設用地量三項指標,資本投入采用固定資本存量,勞動力投入以就業人數表示。產出劃分為期望、非期望兩類,期望產出以地區GDP總量表示,非期望產出采用工業廢水排放量、工業廢氣排放量、工業固體廢棄物產生量,并通過超效率SBM模型測算出各省生態效率值。

2.解釋變量。財政分權(FDit)的測度指標具有多樣性,但由于分稅制改革遺留了地方財權事權的不匹配問題[40],為全面地反映財政分權對環境規制效果和生態效率的影響,本文從財政收入(FDre)與支出(FDex)兩個角度衡量財政分權程度,財政收入分權用于靜態和動態面板模型檢驗,財政支出分權用于穩健性檢驗。

3.中介變量。環境規制直接體現政府改善生態環境的決心,本文將其劃分為命令強制型環境規制(ERco)和治理投入型環境規制(ERgo),參考任海軍和姚銀環[41]、郭進[42]的研究,以各省環境行政處罰案件數量表示命令強制型環境規制變量,以環境污染治理投資額的自然對數表示治理投入型環境規制變量。

控制變量。選取經濟發展水平(lnpgdp)、技術水平(tec)、對外開放程度(open)、城市化水平(urb)、固定資產投資水平(inv)作為控制變量,分別以人均GDP的自然對數、研究與試驗發展(R&D)經費支出的自然對數、地區進出口總額占比、城鎮人口占比、固定資產投資額的自然對數表示。

本文選取2003—2021年30個省份(不包括西藏和港澳臺地區)數據進行分析。各變量數據主要來源于《中國統計年鑒》《中國環境年鑒》《中國環境統計年鑒》《中國能源統計年鑒》,以及國家統計局和生態環境部官方網站、北京大學法寶數據庫,少數缺失數據以省份統計年鑒、國民經濟和社會發展統計公報和生態環境狀況公報進行插補處理。各變量數據特征如表1所示。

表1 各變量描述性統計結果

四、實證分析

(一)生態效率測算結果分析

本文利用DEA-solver5軟件,計算了我國2003—2021年各省份生態效率(見圖2)。從全國層面看,我國生態效率均值為0.93,整體呈現先降后增趨勢。從區域層面看,東中西部地區生態效率整體走勢與全國基本一致,其中,東部地區生態效率均值為1.09,遠遠超過全國平均水平,中西部地區生態效率均值分別為0.82和0.86,低于全國平均水平,地區間生態效率呈現東部>西部>中部的格局。

(二)基準回歸結果分析

表2列示了財政分權與生態效率的基準回歸結果,其中模型(1)為靜態面板雙向固定效應模型回歸結果,模型(2)為動態面板模型回歸結果。

表2 基準回歸結果

1.靜態面板回歸結果

通過平穩性檢驗等驗證了變量間存在長期線性相關關系且適合雙向固定效應回歸模型。模型(1)中,財政分權(FDre)系數在5%水平顯著為負,可見財政分權明顯抑制了區域生態效率提升。主要原因在于GDP依然是地方政府績效考核的重要指標,地方財政自主權越大,在財政激勵和政治激勵的雙重作用下,各省發展經濟的意愿強烈,因而無法平衡經濟發展和環境保護之間的關系,以致在追求經濟增長的同時忽略了生態環境。

2.動態面板回歸結果

引入生態效率滯后一期建立動態面板模型,并通過系統廣義矩估計(System GMM)方法進行有效估計,回歸結果如模型(2)所示。AR(1)、AR(2)及Sargan結果均顯示不存在二階隨機誤差項自相關和過度識別問題,說明模型設定合理,財政分權變量有效。滯后一期的生態效率(L.EE)回歸系數為正,表明當期生態效率明顯受上期生態效率影響,存在“時間慣性”。模型(2)中,財政分權的回歸系數在1%水平顯著為負,表明財政分權度提高,生態效率反而下降,財政分權抑制了區域生態效率提升。

控制變量中,經濟發展水平(lnpgdp)、技術水平(tec)、城市化水平(urb)系數均為正,表明隨著經濟社會發展、研發創新能力提高和城市化進程加快,三高企業節能減排步伐穩健,有利于生態效率的提升。對外開放程度(open)、固定資產投資水平(inv)系數多為負值,說明進出口貿易往來頻繁、固定資產投資規模過大容易導致生產過程排放污染物量增多,難以及時改善生態環境。

(三)穩健性檢驗

為驗證研究結論的可靠性,如表3所示,本文采用替換變量、改變樣本容量、替換模型三種方法進行穩健性檢驗。模型(1)將收入分權變量替換為支出分權變量(FDex),從表3可以看出,財政分權的估計系數依然為負且在1%水平顯著,可見支出分權也抑制了生態效率提升。模型(2)是對生態效率進行了1%雙邊縮尾處理后的回歸結果,模型(3)是經Hausman檢驗后采用固定效應模型的回歸結果,財政分權(FDre)系數均顯著為負,這一結論與前述實證結果一致,增強了實證結論的說服力。

表3 穩健性檢驗結果

五、拓展性分析

(一)中介效應模型設定

根據前文的理論分析,財政分權通過影響地方的環境規制政策進而對地區生態效率產生影響。為檢驗環境規制的中介作用,本文參照董香書等[43]的逐步回歸研究方法,在基準回歸模型(1)基礎上構建中介效應模型。第一步用基準回歸模型(1)的反映財政分權對生態效率的總效應;第二步通過模型(3)檢驗財政分權對環境規制的影響;第三步將財政分權、環境規制均納入模型,用模型(4)檢驗環境規制是否具有中介效應。具體模型設定如下：

ERit=δ0+δ1FDit+δ2Xit+εit

(3)

EEit=η0+η1FDit+η2ERit+η3Xit+εit

(4)

其中,中介變量ERit表示環境規制強度,其余變量定義與基準回歸模型相同。通過系數的估計結果檢驗環境規制的中介效應是否存在。如果財政分權通過環境規制影響生態效率的路徑存在,即中介效應顯著,那么模型(1)中的系數α1、模型(3)中的系數δ1以及模型(4)中的系數η2顯著不為0。此時,中介效應為δ1×η2?；貧w結果見表4。

表4 不同類型環境規制影響生態效率的中介效應結果

1.命令強制型環境規制的中介效應檢驗

表4列(1)和式(2)中財政分權和命令強制型環境規制的估計系數均在5%水平顯著,驗證了中介效應的存在。其中,列(1)回歸結果顯示,命令強制型環境規制受財政分權的影響系數為-0.0061,財政分權對命令強制型環境規制強度產生負向影響,列(2)回歸結果顯示,命令強制型環境規制對區域生態效率的影響系數為0.0438,命令強制型環境規制對生態效率具有正向影響,表明財政分權通過降低命令強制型環境規制強度來抑制區域生態效率提升,命令強制型環境規制的中介效應(δ1×η2)為0.00027。

2.治理投入型環境規制的中介效應檢驗

表4列(3)和列(4)中財政分權和治理投入型環境規制的估計系數均通過顯著性檢驗,驗證了中介效應的存在。其中,列(3)回歸結果顯示,財政分權治理投入型環境規制受財政分權的影響系數為-0.0006,列表(4)回歸結果顯示,治理投入型環境規制對區域生態效率的影響系數為0.4180,再次說明財政分權通過降低治理投入型環境規制強度來抑制區域生態效率提升,治理投入型環境規制的中介效應(δ1×η2)為0.00025,由此可見,治理投入型環境規制的中介作用效果強于命令強制型環境規制。

(二)異質性分析

1.地區異質性分析

不同地區資源稟賦、經濟發展水平等存在較大差異,在中國式財政分權體制下,地方政府行為方式會有所不同,因此本文將全國分為東中西部三個區域進行實證回歸,結果見表5。從分區結果看,三個地區的財政分權(FDre)的回歸系數均為負,表明財政分權抑制了地區生態效率提升,但財政分權對東部地區的抑制作用最顯著,中部地區次之,對西部地區抑制作用最弱。在財政分權體制下,各地區環境規制的中介效應也存在差異,命令強制型環境規制對東部地區生態效率的提升效果顯著,治理投入型環境規制對中部地區生態效率的提升效果顯著,兩種環境規制都能顯著提升西部地區的生態效率。

表5 地區異質性回歸結果

2.時期異質性分析

黨的十八大以來,中央日益關注生態環境,2013年中組部頒布《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》,明確提出不再將地區生產總值及增長率作為考核評價政績的主要指標,同時強化環境保護等考核指標。隨著多元化的政績考核體系建立,本文將樣本數據分為2003—2013年與2014—2021年兩個時間段進行分析。

表6結果顯示,2003—2013年間,財政分權回歸系數均顯著為負,驗證了在財政激勵和以GDP政績考核為主的政治激勵下,地方政府注重經濟增長、地方政府放松環境規制,導致生態效率下降。2014—2021年間,財政分權的回歸系數顯著為正,主要原因是隨著中央政績考核體系的調整,地方政府調整了放松環境規制行為,以尋求經濟和環境的平衡,客觀上促進了生態效率。財政分權體制下,治理投入型環境規制對生態效率的提升效果顯著,主要原因是相比行政性限制措施,地方政府更愿意采取“邊污染邊治理”方式以保證地區經濟增長。

表6 分時間段回歸結果

六、結論與政策啟示

(一)結論

財政分權是創造中國經濟奇跡的重要制度要素,也是影響地方政府環境治理行為的關鍵因素。本文以財政分權為邏輯起點,在理論分析基礎上,選擇2003—2021年我國30個省級面板數據,通過構建靜態、動態面板模型,實證檢驗財政分權、環境規制對生態效率的影響,得出如下結論：(1)從總體情況看,財政分權對地方生態效率存在負向影響,財政分權度的提高降低了區域生態效率。(2)環境規制在財政分權和生態效率中發揮中介效應,其中治理投入型環境規制的作用效果優于命令強制型環境規制。(3)財政分權對區域生態效率的影響具有明顯地區與時期異質性。在地區異質性方面,財政分權對東部地區和中部地區生態效率的提升抑制作用顯著,對西部地區的抑制作用最弱。在時期異質性方面,2013年政績考核體系調整之前,財政分權顯著抑制了地區生態效率提升,隨著中央調整地方績效考核機制,財政分權對地區生態效率提升逐步轉向正向影響。

(二)政策啟示

第一,綜合考慮地方財政壓力,繼續完善財政分權制度。1994年分稅制是以政府間稅收分配為核心財政收入改革,此后雖經多次改革,但都是圍繞財政收入分配展開,政府間事權改革一直滯后,地方財權事權不匹配問題長期存在,加劇了地方經濟增長和環境保護的沖突。因此,需要綜合考慮地方財政壓力,加大政府間事權改革力度,同時結合稅制改革適度調整收入分權,構建財權事權匹配的分權制度。

第二,發揮地方政府作用,強化環境保護的內在激勵。中國環境規制的制定者是中央政府,而實施者則是各個地方政府(張華,2016[44]),充分發揮地方政府環境治理主體作用至關重要。當前在我國政績考核目標多元化的情況下,強化環境保護的內在激勵,需要合理設置生態環境考核指標的權重,既要改變過去“唯GDP”考核目標,也要防止“唯環境”考核目標。政績考核指標在提升環境考核權重的同時,要確保環境考核指標方便測量和控制,從而有效地發揮績效考核對地方政府的引導作用。此外,除了加強中央的政績考核機制外還要強化地區民眾的監督機制,形成上下聯動約束地方政府環境規制行為,促進地方經濟發展與生態環境的協調統一。

第三,強化環境規制,注重政策配合使用。環境規制政策的多樣性決定了任何一種政策工具無法完全有效,需要各種環境規制配合使用才能發揮政策合力,從而有效提升地區生態效率。此外,由于我國地域廣闊,各地區經濟發展狀況和資源環境差異較大,不能對所有地區實行一刀切的環境規制,需要依據地區經濟發展和產業結構有重點實施環境規制。