貫徹落實新修訂行政復議法推進行政審判與行政復議工作協同發展

于厚森（最高人民法院行政庭庭長）

2023年9月1日，十四屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議審議通過了新修訂的行政復議法，將于2024年1月1日起施行。人民法院行政審判工作要認真貫徹落實新修訂的行政復議法，堅持黨的領導，堅持以人民為中心，吃透新修訂的行政復議法精神，貫徹新修訂的行政復議法理念。要依法支持行政復議主渠道作用的發揮，依法審理包括行政復議在內的各類行政案件，依法做好行政訴訟與行政復議兩種行政爭議救濟渠道的銜接工作。要形成行政訴訟與行政復議共同推進行政爭議實質化解的合力，牢固樹立能動司法理念，圍繞“公正與效率”的工作主題，切實發揮行政訴訟司法最終裁決作用，促進訴源治理，提升國家治理水平，推進法治政府建設，厚植黨的執政根基。

一、始終堅持黨的領導，堅持以人民為中心

行政審判與行政復議工作都是為了解決“官民糾紛”，都要始終堅持黨的絕對領導，堅持以人民為中心，在處理矛盾爭議時都要最大限度地實現政治效果、社會效果和法律效果的統一。

新修訂的行政復議法將“行政復議工作堅持中國共產黨的領導”寫入了總則部分，人民法院行政審判工作要始終堅持在黨的領導下貫徹落實新修訂的行政復議法。在政策理念上，全面落實黨中央的決策部署，推進法治政府建設，相關司法文件、司法政策制定要充分貫徹黨中央的各項方針、政策，推動更多力量向矛盾糾紛的源頭和前端傾斜。在案件處理上，尤其是在化解行政爭議時要充分依靠各級黨委、政府。新修訂的行政復議法將調解原則規定在總則部分，體現了行政復議法實質性化解行政爭議的目標導向，在行政案件調解過程中，要充分依靠地方黨委、政府，整合各種有效資源，形成調解合力。在日常工作中，要主動向黨委匯報行政審判工作情況，加強與政府溝通，積極關注新修訂的行政復議法施行后行政復議案件進入人民法院的審理情況，及時分析、研判，提出對策建議，實現在黨的領導下行政審判、行政復議工作的良性發展。

新修訂的行政復議法緊緊圍繞“便民為民”的制度要求，彰顯了以人民為中心的理念。人民法院行政審判工作要始終堅持以人民為中心的理念，將“保護公民、法人和其他組織的合法權益”作為首要目的，堅持依法審判底線。要保護當事人的程序權，更要保護當事人的實體權益，樹立“如我在訴”的司法理念。新修訂的行政復議法借鑒了行政訴訟法的相關規定，完善了行政復議的審理程序，實現了案件審理的繁簡分流，確立了聽取當事人意見的原則，行政復議程序設置更加公開公正，更加注重提升行政復議的公信力和權威性，也更加貼近行政訴訟的審理程序。行政審判要更好地發揮訴訟公開、公正的制度優勢，依法開庭審理，更多地聽取當事人意見，依法引導當事人尋求解決行政爭議的最佳方案。依法做好釋明和指導工作，減少因為訴訟請求不明確、被告不適格、不屬于受訴人民法院管轄等情況下的徑行裁定駁回起訴。在行政復議法新舊法銜接階段，對于是否屬于行政復議前置法定情形以及是否屬于行政復議受案范圍等因行政復議法修訂發生變化的情況，人民法院要做好釋明工作，引導當事人依法申請行政復議、提起行政訴訟，減輕當事人訴累。

二、充分發揮行政復議主渠道作用

2020年2月，習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議，審議通過了《行政復議體制改革方案》。習近平總書記指出，要發揮行政復議公正高效、便民為民的制度優勢和化解行政爭議的主渠道作用。新修訂的行政復議法認真貫徹落實習近平總書記的重要指示精神，擴大了行政復議的受案范圍，增加了行政復議前置的法定情形，豐富了行政復議決定的方式，能夠更強地吸納行政爭議、更好地解決行政爭議。人民法院行政審判工作要依法支持行政復議主渠道作用的發揮。

新修訂的行政復議法將包括行政協議、行政賠償決定等在內的行政爭議納入了行政復議的受案范圍，大大擴展了行政復議的受案范圍。人民法院在行政案件的立案受理階段要做好釋明工作，引導當事人優先通過行政復議渠道尋求救濟。對于非法定行政復議前置類案件，應當告知當事人有選擇復議和訴訟的權利。新修訂行政復議法將變更決定放在了行政復議決定方式的首位，對于發現行政行為違法或者不當的，行政復議機關可以直接行使變更權，凸顯了行政復議內部監督、自我糾錯的優勢，而人民法院只針對幾類案件可以作出變更判決，更多的是判決撤銷或者撤銷并責令重新作出行政行為。對于尚未超過法定復議期限的案件，人民法院要引導當事人優先選擇行政復議途徑解決行政爭議。新修訂的行政復議法擴大了行政復議前置的范圍，增加了當場作出的行政處罰決定、未履行法定職責、政府信息不予公開這三類案件作為行政復議前置法定情形，對于這幾類行政爭議，人民法院應當告知當事人依法先申請行政復議，對于行政復議決定不服的，再依法向人民法院提起行政訴訟。

新修訂的行政復議法保留了行政復議作為行政系統實現自我糾錯的內部監督功能定位，人民法院行政審判工作要立足行政訴訟與行政復議的功能定位，做好行政訴訟與行政復議的銜接，確保兩種救濟渠道暢通，更好地保障人民群眾的申請行政復議權和提起行政訴訟權。行政復議與行政訴訟在化解行政爭議，保障公民、法人和其他組織合法權益，監督行政機關依法行使職權三大功能上是一致的，但行政復議發揮的是“防止和糾正違法的或者不當的行政行為”的內部監督作用，而行政訴訟要做到“公正、及時審理行政案件”，發揮司法最終裁判作用。要立足行政復議與行政訴訟的功能定位，做好當事人制度、證據制度、裁判制度、執行制度等制度銜接，完善受理程序、審理程序、處理程序等程序銜接，構建行政復議與行政訴訟的良性互動機制，依法支持行政復議主渠道作用的充分發揮。

三、共同推進行政爭議實質化解

解決行政爭議是行政審判的目標之一。著力實現行政爭議實質化解，不斷提升人民群眾在行政訴訟中的獲得感，才能更好地統籌監督依法行政和維護人民群眾合法權益。行政審判與行政復議要共同推動行政爭議實質化解，一是通過個案的依法調解實現爭議實質化解，通過對個案依法作出行政復議決定、行政裁判實現定分止爭；二是在類案層面總結提升，通過統一依法行政、依法裁判的尺度，規范類案行政行為，從源頭減少糾紛；三是在制度層面奠定實質化解行政爭議的基礎，形成協同化解行政爭議機制，預防行政爭議。

新修訂的行政復議法在個案處理方式上呈現多元化，行政復議決定方式從傳統以維持、駁回、撤銷為主的方式修訂為以變更為引領，綜合確認違法、責令履行、確認無效等更直接體現行政復議糾錯功能的決定方式，并增加采取補救措施等附隨處理方式，行政復議決定更具有針對性和回應性。除了傳統的行政復議決定方式，還增加了行政調解的方式，發揮行政復議解紛功能。人民法院行政審判工作要適應新修訂行政復議法在處理方式上的多樣性和靈活性，積極支持和發揮行政復議機關在調解、和解方面的能力優勢，使得更多的行政爭議通過調解、和解途徑實質化解。要發揮行政訴訟守護公平正義最后一道防線、確立法律適用規則的作用，履行“監督行政機關依法行使職權”的職責，依法對復議機關不作為、違法行政復議等情況予以審理，督促復議機關依法履行復議職責，監督和支持行政復議機關依法復議，體現司法裁判的終局性和權威性。

新修訂的行政復議法增加了行政復議意見書制度，建立對行政機關違法或者不當行政行為的復議意見書制度，體現了行政復議合法性審查與合理性審查相結合的原則，能夠從源頭上助力法治政府建設，監督行政機關依法行政，減少行政爭議的發生。與之相對應，人民法院行政審判工作要充分發揮引領性裁判文書的示范效能，實現通過一個案件的裁判解決一類爭議；要完善司法建議制度，在傳統個案和類案司法建議的基礎上，建立綜合類司法建議制度，規范行政機關依法行政，從源頭上減少行政爭議。

新修訂的行政復議法發揮行政復議集中管轄優勢，設定提級管轄制度，建立行政復議委員會制度，共同推動提高行政復議質效，提升行政復議公信力。其在管轄體制方面的重大改革充分彰顯了行政復議在行政爭議實質化解方面的制度準備。人民法院行政審判工作要進一步優化行政訴訟各項制度，為推動行政爭議實質化解奠定制度基礎。行政審判工作要進一步研判管轄制度改革，優化行政訴訟的管轄制度，充分發揮行政訴訟提級管轄優勢，加強行政審判隊伍建設，切實解決行政案件上訴率高、申訴率高等問題。人民法院要與行政復議機關密切配合，就重點領域、重點類型行政爭議開展調研，形成行政訴訟與行政復議合力實質化解行政爭議的工作機制，提供行政爭議實質化解的制度保障。

人民法院行政審判工作要認真貫徹落實新修訂的行政復議法，并以行政復議法的修訂和實施為契機，不斷更新行政審判工作理念、優化行政審判體制機制，提升行政審判工作質效，推動行政訴訟工作與行政復議工作協同發展，積極推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設。