理想與現實：行政復議主渠道目標實現的必由之路

曹 鎏（中國政法大學法治政府研究院教授）

2023年9月1日，十四屆全國人大常委會第五次會議表決通過了新修訂的行政復議法。行政復議法完成了全面系統大修，并將于2024年1月1日施行。本次修法以發揮行政復議化解行政爭議主渠道作用為目標導向，切實回應自1999年行政復議法實施以來遇到的癥結難題和制度壁壘，在夯實行政復議體制機制再造法律保障的基礎上，基于全面建設社會主義現代化國家新征程中行政復議承載的新使命、新任務，通過制度更新、優化與補強，行政復議法完成了升級迭代。主渠道目標承載了我國行政復議制度高質量發展的理想追求，尊重行政復議運行規律，回應時代需求，新修訂的行政復議法完成了立法理念和制度邏輯的嬗變，充分展現了行政復議制度得以良法善治的中國方案和中國智慧。

一、主渠道目標法定化的價值意蘊

將“主渠道”作用寫入新法第一條，這意味著主渠道目標有了法定依據，同時蘊含著新行政復議法的內涵式發展，必須全面服務于主渠道的基本追求。理論上，主渠道是對行政復議預防調處化解行政爭議數量和質量的雙重要求，強調行政復議既要能夠成為人民群眾維權的首要渠道，又能借助高水平辦案切實發揮化解行政爭議的“過濾器”功能，絕大部分行政爭議應進入行政復議程序并實現案結事了，行政爭議在行政復議程序中終結。行政復議具有治理行政爭議的顯著優勢，能夠在行政爭議解決機制中發揮主導、支撐作用。“大復議、中訴訟、小信訪”的行政爭議治理格局應成為理想模式。一方面，這三種解紛機制應有科學分工，要避免功能抵牾；另一方面，三種解紛機制應保持自身特有優勢，實現功能互補、銜接耦合，以盡可能提升解紛機制整體效能。新行政復議法以對行政爭議全周期治理為主線，形成了涉及申請、受理、審理、決定以及法律責任追究的全流程規制，并以公正高效、便民為民的制度保障為著力點。其中，“公正”是行政復議制度的生命力依托，新法注重以正當程序理念再造審理程序以促進看得見的正義，通過完善管轄制度、引入行政復議委員會等以增強審理主體的中立性、超脫性和權威性，強化合理性審查維度力促實體結果的公正性；“高效”則強調復議案件辦理要實現高效率，辦案結果追求高質量，例如，新法建立了簡易程序和普通程序并行的二元審理模式以實現“簡案快審、繁案精審”，明確聽取意見是普通程序的基本原則但并不限定聽取意見的方式，針對當場作出或者依據電子技術監控設備記錄的違法事實作出的處罰決定不服申請復議的，增設了原機關先行處理程序，以推動原機關自我糾正等；“便民為民”體現了對“以人民為中心”的價值立場的追求，新法通過固化相對集中復議體制改革成果以實現人民群眾維權“最多訪一地”，又通過總則中信息化建設條款賦予行政復議機關運用現代科學技術的法定職責，讓大數據便利惠及復議申請人，推動復議案件全過程網上辦理，夯實行政復議制度的科技保障。

主渠道目標的確立，亦是因應新時期行政復議新定位的必然結果。主渠道一方面要求行政復議的基礎性功能是化解行政爭議，另一方面要發揮化解爭議的天然優勢和比較優勢以成就其成為主渠道。這就意味著主渠道目標導向下的行政復議的屬性應是行政司法，其中“行政”是指行政監督面向，體現了行政復議是行政活動的本質屬性，監督行政機關依法行政本是行政復議的主導功能，但仍需發揮關鍵作用；而“司法”并非訴訟化，強調行政復議是行政爭議化解機制，其活動內容表現為對行政爭議的調處和裁決，故制度設計也要圍繞化解爭議機制的定位和特性，強化其公正性和中立性。新行政復議法以行政司法屬性為邏輯起點，注重促進行政屬性和司法屬性的一體融合，既尊重各類行政解紛機制共通的運行規律，借鑒了行政訴訟法的立法思路、立法技術和立法理念，又立足行政監督權所獨具的穿透式預防調處化解爭議的天然優勢，通過拓展監督功能積極回應維穩的現實需要，完成社會治理功能的擴容。例如，新法增設了調解原則，強化了復議機關調查取證義務，豐富了復議決定形式，完善了復議決定執行體制和責任追究機制，增加了復議建議書和意見書的使用等，充分體現了復議機關組織和調動行政資源的固有優勢，有助于全方位回應并解決人民群眾真實訴求，進而實現維權與救濟功能的同步推進。

二、以能動復議為突破口，努力實現人民滿意的制度最優

我國憲法明確規定，縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當決定。依據憲法，行政復議機關的行政監督權具有監督行政活動全過程、無縫隙的靈活性和穿透力，其在探尋人民群眾維權訴求并有效回應訴求方面，能夠通過形式法治與實質法治監督的一體推進，實現對行政爭議的全周期治理，這一能動化解行政爭議的特性如何被激活，成為新法助力主渠道作用得以發揮的重要突破口，具體涵蓋以下三個方面：

一是擴大受案范圍，在行政復議入口環節“應收盡收”。為打好組合拳盡可能吸納爭議，新法完善了受案范圍的立法技術，采用正面概括和列舉與負面列舉相結合的方式，這一接近負面清單的立法模式實現了法定擴容，這也意味著只要不在排除范圍內的行政行為，均應屬于行政復議范圍；同時將實踐中專業性較強、行政復議機關審理更有優勢的特定案件納入復議前置范圍，并明確行政機關對前置類案件申請復議的明示義務以實現強制分流，但并不影響當事人對非終局類復議決定訴權的行使。

二是辦案全過程“應調盡調”。為強化行政復議合意式化解爭議的靈活性，新法將復議調解作為基本原則，既突破了只有裁量權行為才能適用調解的束縛，又通過兩個不得（不得損害國家利益、社會公共利益和其他合法權益，不得違反法律、法規的強制規定）明確了法治紅線，同時賦予復議調解書剛性約束力，由行政復議機關依法強制執行或者申請人民法院強制執行。

三是決定和執行環節“應改盡改”“應賠盡賠”。為了盡可能避免程序空轉、提升實質性化解爭議的質效，新法決定體系將原法以行政行為合法性作為審理構造調整為以重構行政法律關系為基點，以便一步到位回應人民群眾真實訴求，即通過變更決定條款的優先適用以及事實認定、法律適用和決定結果三維度的拓展推動變更決定擴容，進而完成以變更決定為支撐的作為類行政復議決定體系的重塑。

同時，為高效完成對人民群眾損失的彌補，新法強化了賠償決定規則的適用，復議機關在個案中可以依法主動作出賠償決定。此外，根據不同的決定類型，新法構建了以復議機關為主、原機關為輔的復議決定執行體制，并通過強化責任追究機制確保生效復議決定的履行。

三、以高質量行政復議推進法治政府建設全面突破

新修訂行政復議法將原法第一條“保障和監督行政機關依法行使職權”修改為“監督和保障行政機關依法行使職權”，并增加“推進法治政府建設”的立法宗旨，這既是對現行行政復議法監督依法行政功能優先于保障行政權有效運行的強化，更是對與全面建設社會主義現代化國家新征程相適應的法治政府建設的有力回應。黨的二十大報告提出“扎實推進依法行政”，并強調法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程。新時期法治政府建設以打造高質量現代化法治政府為目標導向，更多地區實現法治政府建設率先突破。這就要求法治政府建設要充分融入經濟社會發展的大局，要發揮對國家治理體系和治理能力現代化的支撐作用，既要解決好形式法治與實質法治的一體推進，讓政府活動各方面在法治軌道上運行，更好發揮政府作用，確保政府更有為，又要解決好個案中實體合法與程序合法、合法行政與良好行政的有機結合，不斷提升政府行政效率和公信力，真正讓法治政府建設成效惠及于民。為踐行新時期法治政府建設要求，進一步凸顯行政復議所具有的依法行政晴雨表和法治政府建設助推器功能，新法進一步強化了對具體行政決定的審查強度，構建了合法性與合理性雙重審查標準體系，并通過變更決定在復議決定體系中的優先地位以倒逼復議機關加大合理性審查力度，增加變更決定的使用率，同時，基于行政復議對規范性文件附帶審查是抽象判斷權的固有優勢，新法專門設置一節以健全完善行政規范性文件實體合法性審查適用規則，并通過賦予行政復議機關約談、通報等個案監督權，以及建立與紀檢監察機關的銜接以形塑行政復議在黨和國家監督體系中的定位。此外，有必要進一步挖掘行政復議“治未病”的功能，實踐中，通過對行政復議的個案分析可以探尋依法行政的薄弱環節和領域，特別是借助對行政復議糾錯案例的大數據分析等，有助于提升行政復議監督效能，以達到“糾錯一件、規范一片”的效果。

立足于新的定位，新修訂行政復議法完成了新時期行政復議體制機制的全方位頂層設計，這意味著我國行政復議制度已經進入以主渠道為目標導向的新發展階段。以行政復議法為基石的中國特色行政復議制度體系需要同步予以完善。國家層面有必要加快修訂相關實施條例，盡快出臺包括規章、規范性文件在內的配套制度體系，地方亦需及時啟動相關制度的立改廢釋工作，以夯實行政復議高質量發展的基礎制度保障。切實發揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用是從應然到實然的自洽轉化、法定目標到目標落地的實踐追求，仍然需要理論界與實務界繼續合力攻堅。