TOD開發模式在城市發展中的作用以及開發策略建議

楊宇航

(中交投資有限公司，北京 100101)

1 引言

在城市化進程的快速推進和城市人口數量的急劇增長背景下，城市中心區可利用土地資源的緊張程度逐漸加劇，同時，城市交通問題也逐步凸顯，于是出現了以公共交通為導向的發展模式(以下簡稱“TOD模式”)。TOD模式主要通過將軌道交通與土地利用有機結合，對公共交通沿線的空間規劃布局進行有效引導，同時擴大沿線地區的開發規模，并對相關的土地和交通資源進行有序配置。TOD模式不僅能有效緩解城市交通問題，提升城市居民的出行效率，同時也能推動城市土地的合理利用，進一步提升城市的生活品質。

綜合來看，TOD模式在解決當前城市發展面臨的一系列問題，如交通擁堵、環境污染、能源浪費等方面，具有顯著的實踐意義和廣闊的應用前景。

2 TOD模式的理論基礎和主要內容

2.1 TOD模式的定義和核心理念

TOD模式是以創造高效、便捷、可持續的城市空間為核心，以公共交通設施(如火車站、地鐵站、輕軌站等)為城市發展的中心，旨在將居民的出行、居住、工作與生活進行有效融合[1]。

2.2 TOD模式的特點與主要優勢

TOD模式的主要內容是將軌道交通與土地利用有機結合起來，以實現高效、便捷、可持續的城市發展[2]，其主要具有以下特點與優勢。

其一，提高交通效率。TOD模式通過提供高質量的公共交通服務，增加公共交通的運營頻率和可靠性，使人們能夠更加便捷地使用公共交通出行，從而提高城市的交通效率和運行效率。其二，提高土地利用效率。TOD模式通過高密度開發、多功能性開發、混合用途開發等形式，以及空間整合、地下空間利用等手段，實現土地利用效率的最大化。其三，降低碳排放和能源消耗。TOD模式鼓勵人們減少對私人汽車的依賴，促進步行和非機動車出行，并通過優化交通網絡、設計節能建筑、利用可再生能源等，有效地降低碳排放和能源消耗，有利于保護環境和減緩氣候變化，也有利于我國“2030碳達峰、2060碳中和”目標的實現。其四，提高城市的生活質量。TOD模式創造了便捷的出行方式、多功能的社區、便利的生活配套設施、安全與舒適的城市環境以及社交和互動機會，對于提升居民生活的幸福感和城市的可持續發展意義重大。其五，促進城市可持續發展。TOD模式通過交通減排、能源節約、土地利用效率的提高，促進城市的可持續發展，實現經濟、社會和環境的協調發展。

綜上所述，TOD模式不僅是簡單的公共交通站點周邊開發，還是一種綜合性的城市發展模式，涉及多方面的設計和規劃。

3 TOD項目的主要類型

3.1 區域型TOD

區域型 TOD 是指集建設交通樞紐和商業辦公為一體的開發項目[3]，通常以高鐵車站和城際鐵路車站為中心，其主要目的是提升城市的功能和地位，強調城市副中心或核心商務區功能。在這種類型的項目中，商業的體量通常較大，而住宅的比例一般不高，主要以實現城市的商業功能為主。

例如，上海虹橋天地和重慶龍湖光年項目就是典型的區域型TOD項目，其體量分別為100萬平方米和70萬平方米，集聚了商業、辦公和酒店等多種功能，投資規模和社會影響較大。

3.2 城市型TOD

城市型 TOD 項目的規劃范圍通常是以公交網絡主干線的換乘樞紐為中心向周邊輻射，包括地鐵、輕軌、公交等重要交通設施節點。城市型TOD項目的目標是通過提供便捷的公共交通服務，減少對私人汽車的依賴，促進可持續出行和城市發展。

在城市型TOD項目中，商業辦公用地通常位于交通樞紐周邊，以滿足人們的購物、辦公和商務需求。同時，一定比例的住宅用地也會被規劃在項目范圍內，以提供便利的居住條件。此外，城市型TOD項目還注重公共開放空間的規劃，如公園、廣場等，為居民和訪客提供休閑娛樂的場所。

由于城市型TOD項目的規模較大，需要較高的投資和長周期的規劃和建設，目前在國內這類項目還相對較少，主要集中在一線城市。然而，隨著城市發展和交通網絡的完善，城市型TOD項目的探索和推廣將逐漸下沉到二線城市和其他地區。

3.3 社區型TOD

社區型 TOD 是指建設集辦公、商業、公共服務、住宅為一體的城市綜合體，通常以地鐵或輕軌為中心進行規劃建設。社區型 TOD住宅比例或政策性住房比例一般較高，通常可以達到80%甚至更高，而商業和公共服務比例一般只占到10%左右。目前，國內數量最多的TOD項目即為社區型TOD項目，此類項目的規模相對較小，且由于在項目規劃中住宅占比較高，故這類項目往往更加強調社區型功能。

4 TOD項目的主要開發模式

我國TOD項目目前還沒有形成統一的開發模式，現有的典型TOD項目可以從大類上劃分為三種，分別是土地單獨開發、土地開發+交通樞紐建設、土地開發+交通樞紐建設與運營開發模式[4]。

4.1 土地單獨開發

土地單獨開發不涉及交通樞紐的建設，一般是土地與交通樞紐距離較近，在進行土地開發時需要充分考慮兩者的相互影響。因此，通常是社會資本方單獨拿地建設，或是社會資本方聯合軌道交通公司共同拿地建設，這有利于雙方利用各自的專業優勢提升項目開發價值。

4.2 土地開發+交通樞紐建設

土地開發+交通樞紐建設開發模式下，除了社會資本方負責土地開發和建設外，還需要承擔交通樞紐的建設責任，通常包括股權交易合作開發、設立平臺公司整體開發兩種模式。

4.2.1 股權交易合作開發

軌道交通公司先行獲取TOD項目的開發權益，社會資本方可以通過股權合作獲得地塊的開發權益，實現投資回報。此種模式的優勢在于可以充分利用軌道交通公司和社會資本方的優勢，實現資源共享和風險共擔，同時可以提升交通樞紐的服務能力和吸引力。但是，這種模式也存在一些風險和挑戰，如雙方的利益分配、合作協議的制定和執行等方面需要著重關注。

4.2.2 設立平臺公司整體開發

社會資本方與軌道交通公司在集團層面達成戰略合作協議，共同出資成立平臺公司進行整體開發，平臺公司可以利用社會資本方的資金優勢和開發優勢，以及軌道交通公司的專業技術和運營經驗，實現資源整合和協同效應，提高項目的整體規劃和管理水平，實現項目的高效開發與運營。

4.3 土地開發+交通樞紐建設與運營開發

土地開發+交通樞紐建設與運營是一種綜合開發模式，其將土地開發、公共樞紐建設、公共交通運營三者進行捆綁。此前，在日本與中國香港等地運用得較多，一般有一二級聯動、PPP、土地作價入股等模式。

4.3.1 一二級聯動模式

社會資本方不但是TOD 項目的二級開發建設和軌道交通的運營主體，還需要作為一級土地開發主體，承擔前期規劃與土地整理工作。這種模式的優勢在于，社會資本方可以更直接地參與土地開發和規劃過程，從而更好地掌握項目的發展方向和控制權。其可以根據市場需求和項目特點，靈活調整土地開發策略，提高項目的競爭力和盈利能力。

4.3.2 PPP模式

目前，各地也在積極嘗試 PPP+TOD相結合的模式，通過將公共交通和站點周邊土地資源重新整合，實現房地產開發收益與輕軌建設、運營的有效聯動，在城軌 PPP 項目啟動之初就可以對沿線土地綜合開發進行研究，這是一種可持續發展的項目模式[5]。

4.3.3 土地作價入股模式

這種模式主要指政府以土地使用權作價入股，以其為TOD項目的資本金進行項目開發。這種模式的優勢在于，政府可以通過出讓土地使用權吸引社會資本的參與，降低自身的財政壓力。同時，社會資本方可以利用土地使用權作為資本金，提高項目的融資能力和競爭力。

5 案例研究

5.1 上海萬科天空之城TOD項目

上海萬科天空之城項目位于虹橋國際中央商務區，17號線徐盈路站旁，是由上海萬科與申通地鐵聯手投資，歷時 7 年打造的 TOD 城建新典范，涵蓋住宅、商業、辦公、軌交綜合等多元業態，實現了總建筑面積80萬平方米的“微縮城市”。

該項目是萬科通過收購項目公司(申通地鐵下)50%的股權，從而參與該地塊的合作開發，是典型的股權合作模式。在54萬平方米計容面積中，住宅約35萬平方米，辦公約9萬平方米，商業約10萬平方米，占比分別為65%、17%和18%，項目整體以銷售為主，僅商業自持。項目住宅部分，每期開盤當日去化率基本都在90%以上，去化速度十分迅速；商業部分，自2022年開業以來，月均客流在百萬以上。

上海萬科天空之城成功的主要原因有：一是規劃先行，以城市級的規劃站位打造項目，并緊跟城市規劃選址，優化城市布局和空間秩序，將潛在資源優勢蛻變為切實可見的城市紅利；二是專業賦能，強強聯手，萬科不僅通過市場運作獲得了土地開發權，在實際投建營過程中，既充分考慮了合作方的利益訴求，又發揮了各自的專業能力；三是設計創造價值，打造多個亮點項目，通過交通設施無縫換乘提高時間的質量，營造城市共享客廳提供多重豐富空間；四是技術支撐，采用先進隔震降噪措施，保障項目的使用品質，對“減震降噪”進行技術創新，有效消除了與高架道路和輕軌為鄰的車輛段上蓋開發可能產生的“震動和噪聲”。

5.2 日本二子玉川站項目

東京鐵路開發密集，新的鐵路線開發成本高，而鐵路沿線交通聚集大量人流和活動，通過房地產開發及物業配套可創造地塊價值。二子玉川站為東京田園都市線沿線主要車站之一，是通往市中心的主要干線。東急電鐵株式會社是東京最大的私營鐵路公司，東急基于“從都市到自然”理念，以地鐵交通樞紐為核心，貫徹“花園城市”理念，打造高端地產產品，并提供商業配套、辦公中心、活動中心等。

項目有較為明確的定位，定位于創新行業和創新工作者，與東京中心區常規白領企業樓所不同，并且提供針對年輕人的新型購物設施，利用優質綜合方法吸引目標群體。項目的功能配比為以二子玉川站為中心，周邊功能板塊依次為商業、辦公、居住、公園，設計容積率以商業最高向公園逐漸降低。建筑體量方面，片區整體以辦公、商業為主導，辦公占比達片區37%，其中站前區域以辦公、商業功能為主。

項目采取長續經營、滾動開發策略，在項目前期選址、規劃階段需要充分考慮項目5年、10年乃至15年之后的變化，前期做足功課，開發期通過多種方式減輕開發壓力，謀取利益最大化。

6 TOD項目發展困境及開發難點分析

6.1 TOD項目發展困境

第一，TOD項目收益與城市軌道建設資金需求的時間錯配。通常情況下，站點綜合開發雖然可實現與軌道交通項目同步甚至先行進行規劃設計、土地整合，但物業銷售、商業運營主要在軌道線路開通后逐步展開，所產生的“價值”是隨著時間的推移逐漸實現的。

第二，土地收益反哺軌道建設缺少合規便捷通道。因為土地與軌道交通實際開發相互獨立，且土地收益反哺軌道建設的流程較為煩瑣，需要經過多個部門和程序的審批。這導致了土地收益反哺的時間周期較長，影響了軌道建設的進展。

第三，土地價值支撐乏力。鑒于“二級開發”環節收益不受時間和路徑限制，在研究土地出讓收益與軌道投融資匹配問題時，政府不得不考慮土地一級開發與軌道開發的聯動問題。但是相關政策規定，地方財政對本地軌道建設的當期投入占比須達到40%，在強調科學有序開展土地出讓的大背景下，一級土地的出讓收益較難覆蓋軌道建設資金的需求[6]。

第四，市場承載能力易被忽視。深入進行市場調研和分析，來確定合適的業態組織，是TOD項目實現高價值的關鍵。特別是目前“房住不炒”背景下，以住宅銷售為主要利潤點的TOD項目的風險較大，而在數字經濟的高速發展下，實體商業的運營也存在較大的風險敞口。

6.2 TOD項目開發難點

第一，資金體量較大。因為TOD項目主要處于城市的核心區位，土地價值高，同時由于TOD項目通常涵蓋的地塊較多，規模較大，因此地塊的價格整體較高。此外，由于市場競爭激烈，土地產生較高的溢價，故對于開發商而言，由于拿地成本高，則對資金的需求非常大。從近幾年的發展情況看，TOD地塊的成交總價普遍都很高，有的甚至超過百億。

第二，投資回報較慢。相較于地產開發項目，TOD項目的功能性較多，并非簡單的軌道建設疊加物業建設，而是需要促進軌道與物業的協調融合發展。因此，TOD項目開發建設的周期會更長，往往達4～5年，項目的投資回報較慢。

第三，技術要求專業。TOD項目關鍵在于土地與軌道的有效銜接，對于開發企業的設計規劃、施工管理等能力有較高的要求，TOD項目的設計規劃需要考慮到軌道交通的運營需求和城市發展的要求。此外，施工管理能力也是TOD項目的關鍵能力之一，項目的建設需要考慮到軌道交通的運營安全和城市交通的暢通，同時還需要考慮到周邊居民的生活和環境保護等問題。

第四，業態內容多元。TOD項目涵蓋的業態內容較多，其核心是將軌道交通與城市綜合體有機結合，打造出一個集多種功能于一體的城市空間。這就需要開發企業將多元業態進行融合、協同發展，對開發企業的運營能力提出了較高的要求。

第五，利益協調復雜。TOD項目的基本構成要素包括土地、軌道、經營性物業等，但這些要素的歸屬各有不同，有些項目中軌道交通站點周邊土地還存在著權屬不清晰的情況。這就需要各方之間進行合作和協商，確保項目能夠協同發展，形成一個具有多元業態的城市綜合體。

7 TOD項目開發策略建議

7.1 明確站點定位

TOD的站點往往落在不同的功能區域內，軌道交通樞紐站點定位不同直接影響未來實現TOD市場化運作的持續性，通常主要表現在城市功能與客流關系的匹配以及客流特征與周邊用地性質的匹配等。因此，明確站點定位，避免同質化競爭，實現TOD綜合開發差異化、特色化發展非常重要。

7.2 做好頂層設計

按照“軌道+土地”實施理念，對片區進行統籌規劃，整合軌道交通站點周邊的土地資源，實現城市綜合體的有機發展。在進行統籌片區策劃時，首先需要明確重點場站的位置和范圍，重點場站是指軌道交通站點周邊具有重要發展潛力的區域，通常是人流、交通流和商業需求較為集中的區域，明確重點場站后，可以對其周邊的片區進行規劃和研究。規劃時，對土地利用、交通組織、建筑布局、公共空間等方面進行綜合考慮，還需要考慮片區內不同功能區域的布局和相互關系，確保整個城市綜合體的功能完備、便利和舒適。

7.3 加強策劃引領

充分發揮開發企業在概念策劃、空間設計等方面視野更廣、理念更新等優勢，爭取提前參與到規劃環節。通過專業策劃，實現項目各業態的精準定位，從而增強項目的吸引力和競爭力，為項目的長遠運營打下堅實的基礎。

7.4 爭取政府支持

加強與政府的溝通，積極爭取項目的有利條件。一是加強軌道規劃與城市規劃在軌道線網規劃階段的橫向銜接和連續銜接，同步開展用地一體化規劃研究，確保場站周邊集中調配建設用地和建設指標；二是爭取各級政策、財政方面的支持，規避項目障礙。

7.5 做好資源整合

TOD項目落地需要多條產業鏈全過程整合，涉及策劃、規劃、設計、建設、監管、運營管理各個環節。要充分整合多方資源，以規劃為引領，提前控制、儲備和規劃站點周邊土地資源，促進建設、運營、商業開發環節協同，高效整合產業鏈控制，實現優化資源配置、降低環節協調成本、提高產業鏈運作效率的效果，達成整鏈價值最大化。

7.6 強化運營能力

通過與外部機構合作或自身孵化等方式，加強城市綜合開發運營能力建設，包括國際合作能力、區域運營統籌能力、產業對外輸出能力以及區域內市場化競爭能力等。將長期可持續經營作為目標，充分利用TOD流量經濟特點，發揮規模優勢，形成品牌化和連鎖化經營。同時要突出產業定位作用，“站城產”融合發展，TOD開發與產業融合，針對區域特色形成新產業成長空間，才能獲得長期可持續收益。