整體性智治：中國式現代化城市治理的新范式

韋彬 陳永洲

摘要：中國式現代化成為中國城市治理的時代命題和未來方向。整體性智治是對中國本土城市治理經驗的概括凝練和理論提升，成為中國式城市治理現代化的一種新范式。整體性智治本質上是提振城市治理效率的工具，城市治理的逆碎片化轉型是其演進動力，數字技術嵌入構成其觸發要件，數智化遠景成為其路向導引。自整體性治理提出后，數字治理、智能治理、智慧治理等均以其為基底并不斷強化與之相配的技術特性，不同理論映射出學界對城市治理的不同期許和經驗積累，而整體性智治可以說是整體性治理的高階形態。目前，數智迷戀和統籌缺失導致城市智慧化治理呈現碎片化智治樣態，尤其體現在數據、平臺、標準和流程四大方面，這大大消解了城市的智治力。因此，中國式現代化城市治理需從理念、結構、機制、制度、技術等維度重新定位，構建整體性智治的全新范式，不斷從碎片化智治邁向整體性智治。

關鍵詞：整體性智治；城市治理；中國式現代化；碎片化智治；整體性治理

基金項目：國家社會科學基金一般項目“跨域重大突發公共衛生事件應急協同阻滯與整體性韌性治理研究”（22BGL245）；廣西大學應用經濟學學科交叉科研項目“中國式現代化城鄉融合共富的脆弱性風險超載與整體性韌性智治研究”（2023JJJXB12）

中圖分類號：D61；D63文獻標識碼：A文章編號：1003-854X（2023）11-0037-09

當今全球已有超過半數的人口生活在城市，到2050年預計將有68%的人口都置身于城市空間（1）。中國也正處于世界歷史上規模最大、速度最快的城市化進程之中。愛德華·格萊澤指出：“城市是誕生奇跡之所，是人類最偉大的發明與最美好的希望，城市讓生活更美好和綠色”（2）。但政府與市場的增長邏輯所導致的權力迷失、服務失衡、環境污染、食品安全等“城市之傷”正驅使城市成為理性化、標準化和去情感化的“傷痛之域”。守護好城市這一美好棲所與希望之地，避免走向英國詩人艾略特描繪的“城市荒涼”，在當下顯得尤為重要。因此，如何開展治理創新以應對城市中呈現的各種治理疲態成為管理學界經久不衰的熱點議題。對此，既有研究大致圍繞制度體系、治理結構和技術賦能三個維度展開。一是制度體系，主要關注科層制和市場制的變革及互動調適。科層制方向的探討主要集中于組織內部結構和權力關系的階段性調整，希望以此化解部門分立、條塊分割等問題，提高市政組織效率。如佩里·希克斯提出的整體性政府理論，強調政府內部應打破部門邊界和合作界限，構建整體政府（3）。市場制方向的探討主要是受新公共管理運動的影響，提倡建立競爭機制，主張引入服務外包、績效考核等市場化的管理手段，以提高城市治理的靈活性和敏捷性（4）。如通過政府購買服務引導社會組織參與城市治理，以有效提升城市基層治理水平（5）。二是治理結構，主要從組間關系切入，認為單一主體已無法應對城市問題，倡導城市復合主體的聯合治理（6）。此分析視域亦生發出協同治理、整體性治理、公私伙伴關系等眾多理論和概念，它們均被運用于城市治理以消解治理碎片化、激活集體行動、匯集政策資源、強化政策可持續性等。三是技術賦能，強調技術革命賦能城市進而提升了城市的治理水平，使“城市的勝利”成為可能（7）。尤其是新興數智技術的嵌入，數字治理、智慧治理、智慧城市等多種理論、概念和模式涌入城市治理，其共性在于依托數字技術重塑內部結構、業務流程和主體間網絡，以提升市政效率、強化城市韌性及增強回應的及時性和精確性。

綜合而言，當前城市治理研究在制度、結構、技術等方面取得了長足進展，標明了城市治理高效、共治、智慧、共享的基本方向。但現有研究大都是引介西方大型治理理論（協同治理、整體性治理、智慧治理等）對中國城市問題進行個別性解答和對城市治理框架進行局部性建構，并未將既有理論和中國經驗相結合，提煉本土化的城市治理理論和中國式現代化城市治理方案。為此，本文對當前備受青睞的整體智治政府及其相關研究進行系統性總結和提煉，嘗試從理論證成、演生脈絡、現實困境和建構路徑四個方面，描繪中國式現代化城市治理的全新范式——“整體性智治”。

一、城市整體性智治的理論證成

作為一種在城市興起的治理理念或治理模式，“整體性智治”尚存在模糊性，集中表現在理論基底仍不明晰，而這關乎其學理價值和長遠發展。其究竟是時髦的政府標語，僅存于政府公文和政治宣傳中，還是擁有理論潛力，提煉后可指引未來的城市治理？對此，政界和學界已給出部分答案。在政界，整體性智治模式已由浙江逐步向外擴散至福建、江蘇、重慶等地。在學界，許多研究討論了整體性智治的理論架構和應用場景，并傾向于將其定位為整體性治理的高級階段（8）。而考究整體性智治的理論基底有助于更好地證成其理論價值并接續擴展。

（一）城市治理的工具與效率：整體性智治的概念基質

城市治理轉型從表象上看是城市公共部門改革的產物，但實質上是經濟和社會變遷的結果。早期的古城通過筑墻以庇護城民，承擔保衛功能。農業社會的城市以森嚴的等級制度進行區隔，管控著公親王侯、黎民百姓的活動范圍。在工業社會，城市的效率和流量大幅提升，基于科層制的市政管理體制成為改革主流。進入數字社會，地理區隔在數字空間中被無限消解，泛域性的協調和跨界性的合作成為可能且愈加頻繁。縱觀城市治理流變圖景，城市治理一直作為適應和服務經濟社會發展的物器，飽含工具價值。政府工具理論的代表人物薩拉蒙認為，“治理工具是一種可辨認的通過集體行動致力于解決公共問題的方法或途徑”（9）。在此意義上，對城市治理工具性和效率性的尋繹就不斷催生城市治理新模式。整體性智治也正源于對無縫分工、有機合作和人機物三元融合、智能互聯的社會場景的適應性變遷。

治理工具層面的整體性智治概念，存在范式疊加和理論迭新兩種生成路徑。范式疊加路徑觀察到當前治理面臨的碎片化困局和復雜性環境，并注意到新興數智技術擴展政府能力的可能，故希冀借助多種理論構建起能夠同時解決碎片化和復雜性問題的新治理模式，如“整體性治理+智能化治理+全周期治理”（10）和“整體性治理+智慧治理”（11）。理論迭新路徑認為，作為本就主張技術融入治理的大型理論（Grand Theory），整體性治理在第四次工業革命的新興技術推動下迎來了其高級階段——整體性智治（12）。無論基于哪種路徑，整體性智治本質上都是能提振城市效率的治理工具。由此可見，工具意義上的整體性智治是城市治理為適應數字社會而轉型的結果。具體而言，它是數字技術賦能政府的產物，主張運用“塊數據技術”（13）和數智技術，促進治理主體間的有效協調，以達成精準、高效的公共治理（14），是整體性與智慧性治理的有機結合，能有效化解“數據煙囪”（15）、鄉村公共服務碎片化（16）、基層社會治理低效（17）等諸多難題，最終實現“一網智治”“一碼全息”“一鍵監管”“一站服務”等。

（二）城市治理的逆碎片化轉型：整體性智治的演進動力

新公共管理改革的重要遺留問題即碎片化。基于權責劃分和部門本位的行政運行體制將導致組織間協調與合作困難，形成碎片化治理。其大體呈現為縱向、橫向和功能的碎片化（18）。為矯治碎片化問題，全球各大城市均開始逆碎片化改革，形成了整體性治理、數字治理、智慧治理等主流趨向。中國的城市治理也正在嘗試逆碎片化轉型，但碎片化現象還沒有得到根本性改善。從社會結構視角看，中國城市社會已由利益單一和相對封閉的街居社會嬗變至利益復雜和超流動性的多元社會，但“單位-街居”格局下的管控傾向在城市治理實踐中仍然凸顯。其實質是制度的路徑依賴，即迷戀于對過去路線的自我強化，進而導致制度鎖定，陷入停滯或緩慢前行狀態（19）。由此，城市治理鏈條不減反伸，由“市-區-街道-社區”四級擴展為“市-區-街道-社區-網格”五級，為縱向的治理碎片化埋下了誘根。部門機構間的職責日趨專業和細分，且各自把持屬地責任令牌不斷下拋事項，致使基層“拼湊應對”，從而加劇了協調難度，形成了橫向的碎片化治理。部門和屬地間的條塊分割，致使職能交錯和責任纏繞，又產生了治理功能的碎片化。在此情景下，實現逆碎片化轉型成為提升市政效率的關鍵，整體性智治恰由此而起，其實質也正在于消解碎片化，實現協同化、系統化和智慧化的公共治理。而科層制的專業分工和城市跨界治理間的固有張力決定了城市逆碎片化轉型的長期持續，也注定整體性智治將不斷演進。

（三）城市治理的數字技術嵌入：整體性智治的觸發要件

整體性治理由來已久，其理念早在中國政府的局部性改革中落地，但將其應用于大規模的城市治理轉型似乎在“整體智治”運動中才剛剛興起。一方面的原因在于依靠簡單信息技術并不能改變政府角色定位和部門間權力關系，不足以實現對科層制政府的協調與整合（20）。另一方面的原因是機構簡并困難，且部門權力擴張和社會需求變化也促使新部門、新職能不斷產生，機構簡并陷入了“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的循環怪圈（21）。從數字時代治理理論流變的視角看，整體性治理儼然成為數字治理、智慧治理等的奠基性理論，而其本身已不能完全指引數智時代的城市治理轉型。幸而，技術進步總能解決現有難題，并不斷改變人類既有認知與實踐。尤其是第四次工業革命帶來的數智技術勃興，既對組織結構、治理樣態造成“創造性破壞”，也為城市的逆碎片化治理轉型和整體性治理迭新提供了契機。首先，數智技術嵌入超大型城市的同時，也微妙地改變了城市治理的組織形式，涌現出“元組織”“介組織”“超組織”等組織形態以及“超連接”“超結構”等組織協作形式（22）。這些基于數智技術而派生的新組織及其聯結形式使科層組織擴展出走向整體協同的新功能。其次，數智技術的深嵌改變了政府的角色定位，其民意收集者角色、關系協調者角色與服務提供者角色得到形塑和強化（23）。再次，數智技術可以通過跨層級的信息機制把控治理鏈條，實現“市-區-街道-社區-網格”的一體聯動。最后，數智技術可經由平臺賦能和賦權牽動體制微調，實現部門間的多跨協同（24）。總而言之，信息通信技術的演化升級拓展了城市治理的結構與機制，使整體性治理理論的部分主張變為現實，同時也觸動其邁向整體性智治。

（四）城市治理的數智化遠景：整體性智治的路向導引

契合時代之勢是理論或范式興盛的重要條件之一，也是理論或范式的生命源泉。國家“十四五”規劃提出了實現城市治理一體化、智慧化和精細化的遠景期盼。這與整體性智治的“整體化的治理實踐”、“政府數字化轉型”和“精準、高效的需求回應”三個關鍵元素高度契合（25）。首先，整體性智治的整體化治理要求與城市治理一體化的遠景目標相一致。整體化治理強調建構城市治理整體性制度，避免政府及其部門出現政策打架、部門分治、治理內卷等現象，促進城市群融合及城市平衡發展，滿足了城市一體化的需求。其次，整體性智治的“大智治理”和技術賦能的治理內核與城市治理智慧化的遠景目標相一致。整體性智治的智治之維強調深度運用數字通信技術并對其進行再定位，消除治理黑箱、數據壁壘、數字虛政等問題，回應了城市治理智慧化的需要。最后，整體性智治的精準、高效的需求回應與城市治理精細化的遠景目標相一致。“數智+制度”雙軌共生增能建構了一個消弭數字碎片與制度分割的架構，能化解“權威擺平”“拼湊應對”“即興決策”等粗放式管理困境，繪制了精細治理的城市畫像。概括而言，城市治理的遠景目標為整體性智治的理論成長提供了路向導引，而整體性智治又構成城市治理遠景目標實現的理論工具，彼此相輔相成。

二、城市治理數字化轉型的動態演進

整體性智治是城市治理理論發展的顯著趨向。伴隨著信息社會的崛起，數字化成為21世紀城市治理的嶄新論域。數智技術通過技術“賦權-賦能”耦合機制不斷催變城市治理的既有結構、協調秩序和治理手段，同時也牽動學界對于城市治理理論認知的修正與改進。大體來看，城市治理經歷了從整體性治理到數字治理、智能治理、智慧治理，再到整體性智治的理論迭新。整體性治理是新公共管理改革接近尾聲和信息社會來臨之際的第一代城市治理數字化轉型理論，而后數字治理、智能治理、智慧治理、整體性智治均以其為基底并不斷強化與之相配的技術特性。上述理論迭代本質上映射出技術與治理的互動過程，不同理論視角間互補增益，反映出學界對城市治理的不同期許和經驗積累。總體而言，整體性智治成為當前城市治理的新范式之一，為全面闡釋城市智慧化轉型以及城市文明多元主體動態互構提供了理論框架。下面對各理論從不同角度進行對比，刻畫城市治理數字化轉型的動態演變。

（一）整體性治理

整體性治理由佩里·希克斯首先提出，是第一代城市治理數字化轉型的理論集成，旨在解決新公共管理改革遺留的碎片化問題，進而構建一個整體性政府。它意圖依托制度、機制和結構實現整合，以此構建起允許外部公眾部分參與和階段性參與的治理結構，進而實現整體回應公民需求的終極價值。該理論在技術層面是以基礎信息技術、互聯網技術等為支撐，自動化和信息化構成其技術背景。總體來看，整體性治理給出了以協調和整合為核心內容的整體政府改革方案，其背后信息技術的滲透為跨越組織界限的治理提供了可能（26）。整體性治理是早期治理數字化（信息化）轉型的理論成果，其奠基性的協調和整合思想及整體運作觀在后續數字化轉型的系列理論中均可見出。改革開放后，城市管理體制機制需要適應公眾日益增長的多元需求，因此，基于整體性治理理論的城市治理改革開始呈現，尤其體現于業務流程整合和電子政務服務。但從改革結果來看，這一進程也僅是對城市科層治理的局部性調適，形成不徹底的整體性治理形象。

（二）數字治理

數字治理由帕卻克·鄧利維（Patrick Dunleavy）最先提出，是以整體性治理為基底的第二代城市治理數字化轉型理論。它主張利用數字技術重塑政府結構及流程，實現政府扁平化運作和服務簡化集成。它倡導依托技術嵌入和流程再造實現整合和簡化，以此構建起以公眾為中心和強化公眾參與的治理結構，進而實現整體、迅捷地回應公民需求的價值目標。該理論在技術層面主要以新興信息技術和互聯網技術為基礎，網絡化和數字化構成其技術背景。目前數字治理主要包含三大主題，即服務數字化、政府流程整合和對抗組織破碎（27）。在中國電子政務高速發展時期，該理論成為城市數字化轉型的主導理論，但囿于建設初期統籌缺失，加上部門壁壘和流程整合困難，線上政務服務難以實現簡化和集成，至今仍構成城市數智化轉型的痛點。

（三）智能治理

智能治理（Intelligent governance）源于機器智能與治理活動的耦合疊加。由技術發展史來看，它是技治主義在智能時代的映射。它是指在社會運行尤其是政治、經濟領域中，以提高社會運行效率為目標，系統運用智能技術的治理活動（28）。它試圖依托智能技術實現城市的“類生命”式運轉，以此構建起多元主體高度參與的治理結構，進而實現城市可持續發展的價值目標。該理論重視新興智能技術在城市治理中的運用，在技術層面以人工智能、物聯網、大數據等為核心，自動化和智能化構成其技術背景。該理論主要聚焦智能技術如何強化治理效率，若基于更廣義的視角，則其含義與智慧治理接近。尼古拉斯·伯格魯恩（Nicolas Berggruen）等就將智能治理理解為“政府應該是反官僚的，并綜合多種治理手段，使得政府更聰明和精簡——強大而有限”（29）。目前智能治理理論指導下的城市治理主要表現為運用智能系統提高城市的運行效率，但囿于成本高昂和技術適用性弱，僅在交通、天氣、環境監測等少數領域涉及。

（四）智慧治理

智慧治理（Smart governance）源自全球范圍內興起的智慧城市建設，但目前尚無一個公認且清晰的界定。與智能治理相比，智慧治理聚焦的不僅是治理手段和方式的智能化，更是整個治理體系和運行機制的智慧化（30）。由此來看，它是智慧城市理論的填補與延伸，是一種將現代信息技術與政府主導的多元社會治理體系相結合的綜合思路（31）。它倡導依托智慧性技術促成高效協作，以此構建多元主體可全時全域參與的治理結構，進而實現城市可持續發展并實時、智能地回應公眾的多樣化訴求。在技術層面，該理論強調將新興數智技術融入治理，它以人工智能、物聯網、云計算、大數據、區塊鏈等為核心技術，數字化、智能化、網絡化和平臺化構成其技術背景。總體而言，智慧治理的核心內容大致包含三組要素（協作、公眾參與和基于數據的證據）、五個治理維度（智能生活、智能移動、智能人、智能經濟和智能環境）和一個根本目標（持續提高城市生活質量）（32）。智慧城市和智慧治理在中國城市中試點和推行已久，但目前仍面臨較為明顯的碎片化智治問題，還有待尋求新范式予以改進。

（五）整體性智治

就現實而言，城市整體性治理的實現仍有一定的距離。原因在于它還有賴于一種恰當的組織載體，尤其有賴于信息技術的發展（33）。而中國城市數智化迅猛崛起所形塑的“大型社會試驗場”（34），為整體性治理升維創造了條件。一場由浙江發端，且迅速席卷各地，并將繼續引領城市治理轉型的治理范式——整體性智治，正在創設一種新的政府形態。它是整體性治理的高級階段，也是一種以政府整體性整合為根本，數智技術深度嵌入為核心，通過不斷消解碎片化智治達成整體性治理與服務的政府形態。它試圖依托理念、制度、結構、機制、智慧技術實現系統性的高度整合，以此構建多元主體跨界協同和“有機團結”的治理結構，進而實現高質量發展和整體、精準、高效、智能地回應人民對美好生活的需求。該理論強調數智技術再定位，以大數據、云計算、物聯網、區塊鏈、人工智能等新興數智技術為核心構件，數字化、智能化、網絡化、平臺化和集成化構成其技術背景。目前，浙江已將“建成整體智治現代政府”列入該省“十四五”規劃。但當前整體性智治政府建設仍處于探索階段，且區域間差異甚大，亟待完善相應的理論研究，以更好地指導未來的城市數智化轉型。

三、碎片化智治：城市治理智慧化的現實困境

2020年3月31日，習近平在浙江考察時明確指出，“讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路，前景廣闊”。這表明實現中國式現代化的城市治理需要轉向智慧治理或智能治理，即智治。從統計數據來看，城市已然成為治理智慧化的前沿陣地和轉型中心。截至2022年底，在各行政級別的政府網站中，市級網站欄目數量最多，達14.3萬個，占比為46.3%（35）。然而各城市雖在數字治理、智能治理或智慧治理理論指引下強化智治力，但轉型結果仍在不同程度上表現出數智技術局部性運用，并造成智治力分散，進而難以實現預期目標的狀態，即“碎片化智治”。這主要體現在數據、平臺、標準和流程四個方面，且各個方面動態交互，造成了城市智治的碎片化。其實質是片面強調智慧化的有用性和技術性，從而陷入了智慧化悖論（36）。下面將結合課題組對H市“智慧政府”、N市“智慧人社”、N市“數字民政”、Y市“智慧監管”、G市“智慧警務”等的調研，根據實地收集的材料進行闡述。

（一）數據碎片化：數據煙囪與數據墳場

智治的核心就是將數據集成運用，而數據碎片化則消解了城市智治力。數據碎片化即數據散布在各個系統，難以集中調用，尤其表現為“數據煙囪”和“數據墳場”。“數據煙囪”是數據碎片化最直接的表現形式。由于組織分工，政府數據尤其是核心數據往往以部門為單位進行管控，形成數據割裂和難以互通的“條數據”，加之部門主義和避責傾向，數據共享秉持“無強制則不為”，從而形成了“數據煙囪”。例如，H市在智慧政府建設中，有些部門依托于區垂與國垂系統，數據僅向上匯聚，當其他部門需要索取數據時，便常以對上負責為由加以拒絕。在H市的新生兒落戶“一事聯辦”事項中，需要公安部門上傳人口信息供人社、醫保部門使用，但公安部門的信息上傳進展緩慢，甚至后來以信息敏感和工作繁忙為由加以推脫。

為緩解“數據煙囪”困境，許多城市開始借助數據中臺來實現數據共享。從技術層面看，數據中臺銜接了前臺（公眾端）和后臺（政府端），可為兩端提供各式數據，進而實現數據的高效和集中使用。數據中臺建設后，各部門遵循政策規定將各類數據打包丟入，似乎實現了數據集中，但實際上大量數據由于名稱、字段、格式等不統一，如不及時清洗將無法集中調用，形成了“集中的碎片”，僅實現了數字空間意義上的集中，導致數據中臺淪為“數據墳場”。譬如，H市各單位提交的數據普遍存在質量問題，某數據中臺有問題的數據達51萬余條，而整改數據量為9萬余條，整改率僅為18.32%，致使大量數據在此“死亡”。從全國來看，《2022年中國地方政府數據開放報告（城市指數）》顯示，截至2022年10月，只有55.49%的城市上線了政府數據開放平臺。數據開放平臺覆蓋面剛過半，表明數據碎片化在近半數城市中仍然明顯。而數據碎片化從根底上阻礙了城市智治整合，動搖了整體性智治基礎。

（二）平臺碎片化：平臺陷阱與子平臺脫鏈

“政府即平臺”，平臺是實現公共服務集中供給的要件。但城市智治正面臨平臺碎片化風險，集中表現為平臺陷阱和子系統脫鏈。在“為數字化而競爭”“為創新而競爭”且層層加碼的共同作用下，數字化和智慧化成為政府及其部門實現上級目標、創新和邀功的“一石三鳥”之策。在自主創新的合規性加持下，各層級政府競相爭取高額資金建設平臺，其結果是各種平臺不斷增加，但平臺間功能重復，甚至不契合民眾的實際需要，形成了平臺的碎片化建設。例如，G省已使用省級掌上平臺實現了業務齊全的掌上辦，而各地市的APP也仍在運行。其后果是智治的邊際效用甚微，反倒加重了基層負擔并引致基層抵觸。Y市市監局有三個監管系統平臺（本級1個、上級2個）同時使用，而且功能彼此相近。事實上使用其中一個就能完成任務，但按照要求需將數據同時上傳至三個平臺，若數據為空則會面臨上級的問責，這大大增加了工作人員的負擔。為提高效率，各部門也嘗試整合分散的平臺系統，但平臺建設的底層架構、算法邏輯、數據標準等不一致，整合起來非常困難。雖技術上可行，但成本不亞于開發一套新系統。這導致平臺建設落入了“錢穆制度陷阱”，即不斷推出新平臺解決舊平臺問題。

伴隨著平臺精簡的推進，全國各大城市已陸續接入國家一體化在線政務服務平臺，實現了海量跨部門事項的一網通辦，但仍存在子平臺間關聯度低的問題，部分子系統僅提供了進入端口甚至“空殼化”，造成子平臺脫鏈和形式上的一體化。例如，G省省級一體化政務服務平臺中存在較多無實質內容的模塊，如婚育、扶殘、企業員工錄入等，相應的服務事項并未實質性接入，仍需前往各部門的業務系統辦理。另外，由于部分子系統間不兼容，子系統間數據也未打通，導致申請不同事項的基本信息需要重復填寫。若將政務事項視為“菜”，系統視為“餐桌”，則目前仍存在“桌多菜少”和“特桌供特菜”問題，一項業務需要到特定“餐桌”才能辦結。一體化平臺看似提供了一張可以容納各項“菜品”的“大餐桌”，但“特桌供特菜”現象仍然存在，且部分“菜品”還未供應到“大餐桌”，導致“大餐桌”變為“大菜單”。這些平臺碎片化問題，造成了城市智治力的分散。

（三）標準碎片化：標準打架與無標準運轉

標準不統一已成為阻礙城市智治發展的重大問題，而其主要表現即為標準碎片化，即地區間和部門間標準各異，導致數字政務粗放發展和整合困難。標準碎片化突出表現為標準打架和無標準運轉。由于頂層標準體系不完整和統籌不足，使得政務系統間技術和事項的具體實施標準不一致，引發了標準相互沖突的現象。在技術標準方面，條線間系統底層架構、數據標準和類目存有差異，引發了系統整合和信息共享沖突。例如，在N市的大數據系統建設中，由于建系統時標準不統一，不同系統導出的數據在名稱、格式、字段上基本不同，要求工作人員共享的數據標準并不一致，需要手動清洗，但是由于數據包容量大，許多硬件設施不足以支撐工作人員完成清洗，加上涉密設備的數據也不能輕易拷貝于他處進行處理，使得數據共享很難順利實現。在事項標準方面，由于線上業務項目和數據共享條目的標準存在沖突，導致同一業務在各地流程差異甚大。譬如，在同一省份的低收入群體家庭經濟狀況動態監測項目中，N市民政廳打通了民政、人社、銀行、住建、交通等部門和機構的數據，可實現動態監測，而其他市區受制于數據授權標準問題，遲遲未能接入各部門數據，仍然采用人工集中入戶核查或對各部門數據進行人工比對。

無標準運轉表現為各城市數字化、智慧化發展缺少全國或者省級層面統一標準的指導，只能依靠行業標準、地區標準或歷史標準進行建設，結果是數據互通難和系統整合難。從政府網站建設的情況看，自2002年“兩網一站四庫十二金”項目啟動以來，電子政務開始在標準模糊的情形下野蠻生長。2015年第一次全國政府網站普查結果顯示，全國共有政府網站84094個，而問題嚴重的網站數量達16049個。同年，開始加速推進政府網站集約化發展。2017年國務院辦公廳印發《政府網站發展指引》，對政府網站建設進行了規范，并重點要求集約化發展。當年年底，政府網站數量降至24820個，降幅達46%（37）。到2022年底，全國政府網站數量降至13946個（38）。但《政府網站發展指引》主要是基本規范，技術層面涉及較少。因此，在規模性的網站遷移和整合中，由于技術標準問題，致使部分網頁信息資源遺失，損失了重要價值（甚至可說是智治的核心價值）。一個明顯的表現便是許多政府網站的數據信息僅可查詢至2017年前后，甚至時間跨度更短。直到2023年7月1日《政府網站網頁電子文件元數據規范》正式實施，政府網站數據信息的保存與歸檔才得到安全有效的管理。這是近年來城市智治無標準運轉的縮影，而在數字政府標準體系、政務數據信息、信息資源庫等方面，目前仍只有少數地方標準，這將不利于智治的集約性和整體性發展。綜上，標準碎片化必然造成數據和系統間的彼此區隔，加劇智治的碎片化。

（四）流程碎片化：服務鏈條斷裂和碎片式供給

城市智慧化轉型本質上是政府流程重塑，而城市智治的流程面臨服務鏈條斷裂和碎片式供給的難題。分工邏輯下各部門獨立掌握服務權限，若涉及綜合事項則需獲得各部門平臺的一攬子批條，由此會導致綜合性服務鏈條斷裂，降低服務效率。例如，過去N市人事管理事項的相關數據涉及4個部門，各部門都有自己的管理系統，彼此間不能聯通，導致人事服務被分散成多個子項，需要企業和民眾多頭辦理，效率偏低。N市人社局為實現人事管理事項的“全鏈式服務”，需將4個核心部門的數據進行整合，這就涉及整體業務流程重塑，但囿于部門壁壘和制度鎖定，僅靠同級部門牽頭收效甚微，該項目直至獲得高層領導重視后才得以落地。僅一個小規模流程整合項目便如此困難，若缺少上級整體謀劃，整個服務鏈條斷裂的碎片化智治問題必然會長久持續。

另一方面，流程碎片化還體現為服務的碎片式供給，即政策福惠僅使部分群體受益，而并未實現服務的整體性供給，這有違公共服務公平可及原則。例如，N市人社局負責落實一項高校靈活就業畢業生社保補貼政策，符合條件者繳納社保可報銷70%，但政策實施了兩年多僅5人享受。原因是，在“訴求-回應”邏輯下，政策文件繁多且個人獲取信息的渠道有限，導致可受益群體不可能全體知曉，結果必然是不同程度的碎片式供給。而化解碎片式供給、走向整體性供給的關鍵在于超越“訴求-回應”邏輯，走向“隱訴預辦”的賦能服務邏輯。N市人社局為解決上述政策少有人知曉和享受的問題，開始實施“免申即享”，即通過大數據比對篩選，鎖定符合條件的人員和企業，免申請并主動發放補貼，而后十幾億的政策資金精準高效地完成了撥付。但總體來看，免申即享類整體性供給服務在全國各城市尚剛剛起步，數量占比低且推進難度大，碎片式供給仍是城市智治的常態。

四、城市整體性智治的建構路徑

城市化是過去200年來全球最持久、最顯著的趨勢之一。預計在2035年我國城市化率將達到72.4%（39）。因此，城市治理現代化必然是推進中國式現代化的重要內容，而城市治理中的碎片化智治阻礙了這一進程。本文認為，需基于整體性智治的“理念-結構-機制-制度-技術”五維理論模型，系統打造城市整體性智治范式，并在五個維度上持續深耕，不斷推進中國式治理現代化。

（一）治理理念重塑：跨越被動式回應，走向賦能型服務

整體性智治強調賦能型服務理念，其實質是城市政府將人民置于更高地位，更加積極地、超前地為群眾提供無縫隙、全周期和精細化的公共服務，主動滿足群眾多樣化、個性化的公共服務需求，進而實現對個人全面發展的持續賦能。從回應性角度看，賦能型服務是未來城市打造高質量回應體系的主攻方向。城市治理經歷了“應訴慢辦”“接訴即辦”的被動式回應以及“未訴先辦”的主動式回應，并逐漸演化出超越“二元回應”的更高階的賦能式回應（40）。賦能型服務理念正是架構于高階回應形式之上，追求實現“不訴自辦”“隱訴預辦”，以此為市民全面發展提供高質量服務。從人民性角度看，賦能型服務理念更加注重“人民城市為人民”，追求質量而非數量，有助于遏制增長邏輯所致的粗放擴張、城際失衡等問題，并將注意力轉向民生福祉和發展質量，從而增強城市活力，促進城市有序成長。可以說，賦能型服務理念是對“二元回應”和增長邏輯在某些意義上的超越，也是整體智治政府建設中生長的新的治理理念。而實現城市賦能型服務的核心鏈條在于放權、增能、創制、促聚、融智和塑形。具體而言，“放權”即將部分行政事項實權下放至基層，為更近民情的基層創造權力空間，解除其行動枷鎖，為賦能型服務提供合法性。“增能”即通過人員、資源下沉和數智技術運用，增強城市基層回應龐雜需求的能力，為賦能型服務創造可能性。“創制”即制定配套的人事制度、放權制度、協調制度、資源調配制度、信息共享制度等，使賦能型服務更具穩定性。“促聚”即促進各部門互動協同并重新整合服務流程，構建跨部門聚合網絡，以便于鏈接資源和提供無縫隙服務，強化賦能型服務的跨界性。“融智”即將新興數智技術與城市政務深度融合，以實現對全體市民需求趨向的精準把握，在“數字孿生城市”中推演政策方案和觀測城市未來，增進賦能型服務的智慧性。“塑形”即塑造城市政府主動為民“解難題、辦實事、供服務”的有為形象，促進民生訴求的及時反饋和政府口碑的廣泛傳播，增強賦能型服務的擴散性。這六個方面是當前城市治理增強積極主動性和超前回應性的關鍵策略，需整體性謀劃與推進，以促進理念鞏固和服務提質。

（二）治理結構重建：打破政府中心格局，走向多元主體有機團結

風險時代的城市治理日益呈現出復雜性、非線性與不確定性特征。例如，在應對重大突發公共衛生事件中，“縱至底、橫到邊”的合作網絡構成有效遏制風險擴散的基礎。事實表明，僅憑單一主體或“機械團結”，已難以有效應對復雜度日漸攀升的跨界性城市問題。因此，需要整合政府、企業、市民和社會組織等多方力量，集結各方的獨特勢能，并聚成城市治理共同體，以應對城市治理難題。而集結各方力量的關鍵在于超越政府中心格局，引導各類城市治理主體走向“有機團結”，建立高度協作性、互補性、協商性的新型合作關系。“大智治制、中智治人、小智治事”，要將治制、治人、治事三者有機結合，并推動多元主體建構功能性互補、整體性整合和系統性協同的合作網絡，以促進多元主體有序、協調、高效地參與城市治理實踐。要引導多元主體進行非零和博弈、實現互利共贏，促進多元主體良性合作、實現功能耦合，消除多元主體的溝通壁壘、實現信息互通，以此構建多元主體協同智治模式，進而加快推進網絡化、智慧化的城市多元主體整體性智治格局。

（三）治理機制重組：突破碎片化困境，走向系統性優化

構建整體性治理機制需對協調機制、整合機制、責任機制和信任機制進行整體性優化與系統性重整。第一，實現跨區域、跨領域、跨部門和跨層級協調機制的長效運轉和有機整合，構建城市治理整體性協調機制。要重構城市間的競爭秩序，由競賽走向競合，建立共棲關系，構建超大城市群內的跨域協調機制；建立跨領域、跨部門的指揮機制和協商議事機制，明晰各部門的權責界限，重整部門關系，消弭部門至上、權威分散和“塊塊”區隔，以凝聚“塊塊”力量；暢通“市-區-街道-社區-網格”的信息傳遞，縮減中間層級和資源傳遞鏈條，以實現信息的雙向互動，降低運行成本，提升跨層級協調效率。第二，實現治理功能、治理層級、公私伙伴關系的整合，構建城市治理整體性整合機制。要有效解決城市治理中長期存在的職能交疊、權責重合和服務裂解問題，促進目標與手段相互增進，實現功能整合；壓縮治理層級，減少“中層黑箱”，實現扁平化運作；善于借助私人部門的力量促進城市公共服務設施建設，將資金、技術引入惠民領域，構建良性合作契約，規范服務外包，以加強政校、政企、政銀等合作，構建城市整體性公私伙伴關系。第三，構建城市治理整體性責任機制。壓實責任是城市整體性智治的動力保障，因而需祛除城市治理中常見的責任沖突、責任甩鍋和責任轉嫁等現象，從制度、政策、法規、管理等多個維度優化責任制定程序、調整責任內容、明晰責任界限、壓縮自由裁量空間、增強責任的可溯源性和可考核性，從而打造一體緊實的責任機制。第四，構建城市整體性信任機制。信任是合作的基礎，也是整體性智治實現機制整合和結構整合的必要條件。需提升城市政府公信力、培育社會資本、加強治理主體對話，以消除政府信任的層級差序，避免政企猜忌，破解“陌生人社會”困境，防止社區低度互信，進而打造深度互信的城市整體信任格局。

（四）治理制度重構：超越零散式補救，實現統籌型供給

大智治制，制度是整體性智治的關鍵維度。當前城市治理存在不同類型、不同層級的制度打架和新舊制度并存現象，而零散式的制度補救手段不僅容易落入制度陷阱且加劇了制度碎片化。要實現城市整體性智治就必須突破碎片式制度困境，從制度理念、制度設計、制度整合、制度環境等方面同時施策，以實現城市治理制度的統籌型供給。在制度理念上，要構建整體性制度觀，扭轉分割性制度觀，使制度服務于城市整體政府，而非分割政府，以免造成科室林立及其相互對抗。在制度設計上，要強化城市頂層整體性制度設計，精簡制度類目，增強循證決策能力，提升制度質量，從源頭上避免制度打架與制度陷阱。在制度整合上，要對現有制度進行全面梳理和重新研判，將領域、內容相近的制度劃歸為大類，形成綜合性的制度簇群，發揮制度的整體性效應。在制度環境上，需促進流程、職能、權責、結構的適度調整，使之朝著適應復雜治理情景的方向行進，進而營造高效協同的城市整體性制度環境。總之，要構建起城市的整體性制度，調動多元主體參與城市治理的積極性，以實現“大智”賦能。

（五）治理技術重整：擺脫數字負能，走向數智賦能

將技術融入城市治理而產生的智慧治理、數字治理等，似乎并未即刻實現理想的藍圖。“技術誤用”使技術不僅未能有效激活，反倒成為禁錮城市治理增效的枷鎖。要扭轉亂局，實現數智賦能，就必須在城市治理中一體推進數據側、主體側、服務側、評價側和智能側的調整與優化。在數據側，要構建超大數據中樞平臺，制定統一的數據標準，進而高效歸集各部門數據并保證各類數據需求得到及時滿足。同時，要引導和鼓勵政府、企業、個人等治理主體的數據共享互通，以提質破壁。在主體側，要構建多元主體協同聯動的“數字孿生”網狀結構，實現“市-區-街道-社區-網格”與“政府-企業-社會-個人”的跨層級、跨主體協同，開展“云決策”“云指揮”“云作戰”，以拓展城市決策參與的廣度和深度、提升指揮的覆蓋度和及時性、增強行動的響應度和實效性，進而高效化解復雜問題與突發風險。在服務側，要以滿足群眾需求為導向，從便民、強府、促產、固基等方向系統推進城市數字普惠設施建設，以優化城市數字治理生態倒逼政府數字化轉型。此外，要揚棄“技治主義”并落實人文關懷，注重線上線下協同以兼顧數字弱勢群體的服務需求。在評價側，要以實效為重點，建立以數字項目落地程度和公眾滿意度為核心的評價體系，懲處形式主義、“痕跡主義”，達到以評促建。在智能側，要不斷加強算力、優化算法、深度學習，以提升城市智能中樞“智力”，開發獨具特色、符合市情的城市大腦，實現城市“一腦智治”。

注釋：

（1） United Nations， World Urbanization Prospects： The 2018 Revision.

（2） ［美］愛德華·格萊澤：《城市的勝利》，劉潤泉譯，上海社會科學院出版社2012年版，第1—3頁。

（3） Perri 6， Holistic Government， Demos： 9 Bridewell Place， 1997， pp.1-24.

（4） David Harvey， From Managerialism to Entrepreneurialism： The Transformation in Urban Governance in Late Capitalism， Geografiska Annaler： Series B， Human Geography， 1989， 71（1）， pp.3-17.

（5） 尹廣文：《項目制運作：社會組織參與城市基層社區治理的路徑選擇》，《云南行政學院學報》2017年第3期。

（6） 張兆曙：《城市議題與社會復合主體的聯合治理——對杭州3種城市治理實踐的組織分析》，《管理世界》2010年第2期。

（7）（39） 國務院發展研究中心市場經濟研究所課題組等：《新一輪技術革命與中國城市化2020～2050——影響、前景與戰略》，《管理世界》2022年第11期。

（8）（12）（36） 曾凡軍、梁霞、黎雅婷：《整體性智治的現實困境與實現路徑》，《中國行政管理》2021年第12期。

（9） Lester M. Salamon and Odus V. Elliot， Tools of Government： A Guide to the New Governance， Oxford University Press， 2002， p.19.

（10） 蔣俊杰：《整體智治：我國超大城市治理的目標選擇和體系構建》，《理論與改革》2022年第3期。

（11） 周毅、張雪：《網絡信息內容生態安全風險整體智治的理論框架與實現策略研究》，《圖書情報工作》2022年第5期。

（13） 余敏江：《整體智治：塊數據驅動的新型社會治理模式》，《行政論壇》2020年第4期。

（14）（25） 郁建興、黃飚：《“整體智治”：公共治理創新與信息技術革命互動融合》，《人民周刊》2020年第12期。

（15） 周俊：《以整體智治消除基層“數據煙囪”》，《國家治理》2020年第30期。

（16） 王鷺、劉開君：《數字鄉村背景下破解公共服務碎片化的“整體智治”邏輯——基于浙江“浙里興村共富”場景案例分析》，《中共寧波市委黨校學報》2022年第2期。

（17） 張國芳、季瑾：《整體智治導向的基層社會治理創新——基于嘉興市“微嘉園”平臺建設的考察》，《公共治理研究》2021年第6期。

（18） R. C. Feiock， J. T. Scholz， eds.， Self-Organizing Federalism： Collaborative Mechanisms to Mitigate Institutional Collective Action Dilemmas， Cambridge： Cambridge University Press， 2009， pp.33-50.

（19） ［美］道格拉斯·C·諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，劉守英譯，上海三聯書店1994年版，第132—134頁。

（20） 史云貴、周荃：《整體性治理：梳理、反思與趨勢》，《天津行政學院學報》2014年第5期。

（21） 周志忍：《機構改革的回顧與展望》，《公共管理與政策評論》2018年第5期。

（22） 楊曉光、高自友、盛昭瀚等：《復雜系統管理是中國特色管理學體系的重要組成部分》，《管理世界》2022年第1期。

（23） 喻少如、許柯：《整體智治：公共法律服務數字化轉型的內在機理與創新路徑——以杭州市濱江區“一碼解糾紛”為例》，《電子政務》2023年第5期。

（24） 鄧念國：《整體智治：城市基層數字治理的理論邏輯與運行機制——基于杭州市S鎮的考察》，《理論與改革》2021年第4期。

（26） 曾凡軍、韋彬：《后公共治理理論：作為一種新趨向的整體性治理》，《天津行政學院學報》2010年第2期。

（27） M. M. Young， Implementation of Digital-Era Governance： The Case of Open Data in U.S. Cities， Public Administration Review， 2020， 2， pp.305-315.

（28） 劉永謀：《智能治理的哲學反思》，《中國人民大學學報》2022年第3期。

（29） Nicolas Berggruen， Nathan Gardels， Intelligent Governance for the 21st Century： A Middle Way Between West and East， London： Polity Press， 2013， pp.103-120.

（30） 顏佳華、王張華：《數字治理、數據治理、智能治理與智慧治理概念及其關系辨析》，《湘潭大學學報》（哲學社會科學版）2019年第5期。

（31） 李云新、韓伊靜：《國外智慧治理研究述評》，《電子政務》2017年第7期。

（32） G. V. Pereira， P. Parycek， E. Falco， et al.， Smart Governance in the Context of Smart Cities： A Literature Review， Information Polity， 2018， 23（2）， pp.143-162.

（33） 竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國行政管理》2008年第10期。

（34） 米加寧、章昌平、李大宇等：《“數字空間”政府及其研究綱領——第四次工業革命引致的政府形態變革》，《公共管理學報》2020年第1期。

（35）（38） 中國互聯網絡信息中心：《第51次中國互聯網絡發展狀況統計報告》，2023年3月2日。

（37） 國務院應急管理辦公室：《2017年第四季度全國政府網站抽查情況通報》，2018年2月7日。

（40） 楊守濤：《訴辦關系變遷與基層治理樣態演化——被動式回應與主動式回應的兩分及其超越》，《中國行政管理》2022年第1期。

作者簡介：韋彬，廣西大學公共管理學院副研究員，廣西南寧，530004；陳永洲，通訊作者，廣西大學公共管理學院博士研究生，廣西南寧，530004。

（責任編輯 劉龍伏）