法案公布征求意見的法治邏輯及實效提升

摘要：法案公布征求意見是指列入常務委員會會議議程的法律案，在常務委員會會議后將法案及其起草、修改的說明等向社會公布，在法定期限內征求意見，并將征求意見的情況應當向社會通報。法案公布征求意見實際效果不夠理想，主要表現為：議題不彰，“遭遇冷場”；沒有重點，“大水漫灌”；次數過多，“應接不暇”；過程失控，“放任自流”；時限僵硬，“強求一律”，等等。法案公布征求意見制度的核心目標是實現人民當家作主，又可細化為吸納民意、匯聚民智、尊重民權、保障民利。法案公布征求意見是一項很好的立法制度，它的落地生根、發揮實效，就需要進一步健全完善公眾有序參與立法的制度機制。

關鍵詞：法案公布征求意見；人民民主；民主立法；良法

基金項目：研究闡釋黨的二十大精神國家社會科學基金重大項目“中國式反腐敗國家立法研究”（23ZDA134）

中圖分類號：D929文獻標識碼：A文章編號：1003-854X（2023）11-0136-09

習近平總書記指出：“推進科學立法、民主立法，是提高立法質量的根本途徑。科學立法的核心在于尊重和體現客觀規律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。要完善科學立法、民主立法機制，創新公眾參與立法方式，廣泛聽取各方面意見和建議。”（1） 法案公布征求意見是人民當家作主制度體系的重要組成部分，是全過程人民民主的生動實踐，有助于人民群眾充分反映自己的意見和愿望，集思廣益，凝聚共識，提高立法質量。因而，對法案公布征求意見制度進行深入研究，并提出建設性方案，具有重要的實踐價值。

一、立足中國國情的制度設計

中華人民共和國成立后，法案公布征求意見工作大致經歷了三個發展階段：一是實踐探索階段。從1949年到十屆全國人大常委會任期結束，法案公布征求意見工作雖然有多次實踐并收到很好的效果，但還沒有形成完善的制度，只是一項立法慣例。首個向社會公布征求意見的法案是1954年憲法（草案）。1954年6月，中央人民政府委員會第30次會議通過關于公布憲法草案的決議，并于次日公布，進行全民討論，歷時兩個多月，共有1.5億人參加，開創了國家立法向廣大人民群眾公布法案征求意見的先河，并積累了有益的立法經驗。二是制度定型階段。2000年《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第35條規定：“列入常務委員會會議議程的重要的法律案，經委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見。各機關、組織和公民提出的意見送常務委員會工作機構。”2008年4月，十一屆全國人大常委會委員長會議第二次會議決定，為進一步推進科學立法、民主立法，今后全國人大常委會審議的法案，一般都予以公開，向社會廣泛征求意見。全國人大機關先后通過了《全國人大機關向社會公布法律草案工作程序》和《關于做好法律草案向社會公開征求意見工作的實施意見》，對法案網上公布征求意見的程序作了詳細規定。十二屆全國人大以來，對二審后的法案也公開征求意見，二審征求意見的時間一般為20日。三是發展完善階段。2015年3月，《立法法（修正案）》認真總結多年來全國人大及其常委會和地方人大及其常委會在推進科學立法、民主立法方面的實踐經驗，將一些好的做法通過修改立法法提煉、固定下來。該法第37條規定：“列入常務委員會會議議程的法律案，應當在常務委員會會議后將法律草案及其起草、修改的說明等向社會公布，征求意見，但是經委員長會議決定不公布的除外。向社會公布征求意見的時間一般不少于三十日。征求意見的情況應當向社會通報。”通過完善法案公布征求意見的制度和程序，使制定和修改的法律能夠更準確地體現黨的主張和人民意愿的統一，有效地解決實際問題。2023年 《立法法》第二次修改，對該條文內容沒做變動，而條文的序號調整為第40條。

根據《立法法》文本的規定，并結合立法實踐，可揭示出法案公布征求意見制度的基本含義。

第一，決定主體：委員長會議。關于法案公布征求意見的主體，這是在長期立法實踐中不斷總結經驗而逐步明確的。“組織全民討論憲法修改草案的工作，要由各級人大常委會主管。請你們回去向省、市、自治區黨委匯報，請黨委抓緊領導，因為工、農、商、學、兵、政、黨都要討論，沒有黨委的抓緊領導，這件事是辦不好的。現在黨委要管的事那么多，工作很緊張，讓黨委組織討論、搜集意見是忙不過來的。因此，要有個主管單位，這就是各級人大常委會。”（2） 1998年4月27日，李鵬在全國人大常委會委員長會議上討論土地管理法修訂草案時指出，這是一部比較重要的法律，涉及面比較廣，與人民群眾，特別是廣大農民的切身利益緊密相關，因此建議本次會議初步審議后，將法案全文公布，廣泛征求意見。該意見得到與會人員的同意。“但這個法律草案是由常委會還是委員長會議決定公布？有兩個問題請大家考慮：第一，委員長會議是否認為這個法律修訂草案應該公布。第二，這個草案的公布是不是就在常委會會議上報告一下，不單列一項議程，不再由常委會來做出正式的決定。”（3） 自此以后，形成立法慣例，某一法案是否向社會公布征求意見由委員長會議決定，《立法法》對此予以確認，上升為規范性要求。

第二，法案范圍：所有的法案。2000年《立法法》將征求意見的范圍限定于“重要的”法案。這樣規定的理由是，將所有的法案公布征求意見，會延長法律審議時間，可能使法律出臺時間延后；公布征求意見需要投入人力、物力，有些法律通過現有的專門委員會審議，經座談會、聽證會、論證會等形式和征求有關機關、組織和專家的意見已廣泛征求了各方面意見，可以不公布法律草案公開征求意見。（4） 2000年3月通過的《立法法》規定，“經委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見”，這是一種可以“酌情”的選擇性安排。2000年11月1日，李鵬在全國人大常委會召開的立法工作會議上指出：“對一些關系到廣大人民群眾切身利益的重要法律草案，要公布于眾，廣泛征集意見。”（5） 2015年《立法法》修改規定，“經委員長會議決定不公布的除外”，其他都應當公布征求意見。法案公布征求意見轉變為常規的機制，反映出這項工作影響的范圍不斷擴大，制度化水平持續提升。

第三，公布內容：“法律草案及其起草、修改的說明等”。征求意見的內容除法案的全部條文外，同時還公布立法背景、立法論證報告、修改的情況等相關材料。全國人大常委會可能在立法過程的許多環節都需要向社會征求意見，但法案公布征求意見的內容是有著特定要求的，只限于“法律草案及其起草、修改的說明等”，不包括其他方面、其他內容的征求意見。現在，立法機關向社會公布的材料，除法案外，還包括起草、要解決的主要問題、起草時的考慮等的“文件包”，幫助公眾更快地了解法案，提出高質量的意見。

第四，對象范圍：“向社會公布”。全國人大常委會可以通過調研、座談、論證、評估等方式，多層次、全方位、多渠道調查了解實際情況，廣泛聽取各有關方面的意見建議。立法實踐中，征求意見的范圍各不相同，一種是小范圍，即向特定地區和相關單位與個人征求意見。《立法法》第36條第4款規定：“常務委員會工作機構應當將法律草案發送相關領域的全國人民代表大會代表、地方人民代表大會常務委員會以及有關部門、組織和專家征求意見。”這是一種向中央和國家機關、社會組織、人大代表、專家學者等特定單位、個人征求意見的做法。相對地，法案“向社會公布”征求意見，不設定“圍墻”“門檻”，向不特定多數的社會成員公開征求意見，其民主化程度更高。

第五，時間管理：確定時間節點與時間界限。一部法案從立項到最終通過公布法律，要經過漫長的立法過程，在立法過程的哪個環節征求意見效果最好呢？2014年8月29日第十二屆全國人大常委會第十次會議分組審議立法法修正草案時，吳曉靈委員提出，針對草案“列入常務委員會會議議程的法律案，應當將法案文本及其說明等通過網絡等媒介向社會公布”的表述提出意見。按照草案的文字表述，只要是列入議程就要公布，那就是一審之前公布，這與現在一審之后公布的做法不相符，建議把時間規定得清楚明確。《立法法》修改后，明確法案公布征求意見的時間節點是“列入常務委員會會議議程的法律案，在常務委員會會議后”。

此外，現行《立法法》還明確了征求意見的時間界限。2000年《立法法》關于法案公布征求意見的規定，沒有具體的時間要求。2015年3月12日第十二屆全國人民代表大會第三次會議主席團第二次會議通過的《第十二屆全國人民代表大會法律委員會關于〈中華人民共和國立法法修正案（草案）〉審議結果的報告》提到：有些代表建議在立法法中增加立法公開的原則。有些代表提出，向社會公布法案，是充分聽取各方面意見的重要形式，建議將法案征求意見的時間一般不得少于二十日的規定作適當延長。法律委員會經研究認為，為增強立法的公開性，應適當延長法案征求意見的時間，建議對修正案草案作以下補充和修改：一是在立法法第五條中增加“堅持立法公開”的內容。二是將法案公布征求意見的時間由“二十日”修改為“三十日”。隨后，正式通過的立法法修正案將法案公布征求意見的時間規定為“一般不少于三十日”。

第六，意見反饋：雙向的觀點互動。2015年《立法法（修正案）》草案向社會公眾征求意見時，有人提出社會公眾的意見、意見的采納情況也應當向社會通報，對于通過的法案最終沒有采納社會主流意見的理由，也應當在表決前說明，并向社會通報。為此，2015年《立法法（修正案）》改變了原先單向的自上而下征求意見的做法，增加了“征求意見的情況應當向社會通報”的反饋機制。

綜上，所謂法案公布征求意見是指列入常務委員會會議議程的法律案，在常務委員會會議后將法案及其起草、修改的說明等向社會公布，在法定期限內征求意見，并將征求意見的情況向社會通報。

再者，關于《立法法》第40條規定的制度名稱，有“法律草案向社會公布征求意見”“立法公開征求意見”“法案公開征求意見”“法案公布征求意見”等多種叫法，也需要仔細推敲。經過比較，我們選用“法案公布征求意見”，其理由是：一是“法案公布征求意見”是“法律草案向社會公布征求意見”的簡稱。這里的“法案”即法律草案的縮略語，并非法律案。法律案是指具有提案權的機關和個人，向立法機關提出關于制定、修改或廢止某項法律的建議，它是否能被“列入常務委員會會議議程”尚未可知，無需征求意見。二是法案公布征求意見與“立法公開征求意見”明顯不同。立法是包括立項、起草、審議、論證、評估、表決、通過、公布、監督、修改、廢止等一系列活動的完整過程，其中每個具體環節，都可能向社會公開征求意見，都屬于立法公開征求意見的范疇。而法案公布征求意見僅限于“列入常務委員會會議議程的法律案，在常務委員會會議后”向社會公布征求意見，它只是“立法公開征求意見”的一個部分。三是“公布”與“公開”詞義接近，但不能劃等號。公開，即不隱蔽的狀態，通過“披露事實”，創造一種容許社會公眾了解事實的環境。公布的重心是希望社會公眾能夠知曉法案的內容，并參與到立法進程之中。

二、直面立法實踐的效果檢視

立法機關通過立法調研、公開、座談、論證、聽證、咨詢、評估等多種形式，多層次、全方位、多渠道聽取各方面意見，將人民群眾的愿望要求吸納到立法中，既是匯集民意、凝聚共識的過程，也是普及弘揚法治、夯實施行基礎的過程，是人民當家作主的重要體現。經過不斷實踐探索，我國公眾參與立法的形式、途徑和機制持續完善，形成了吸納匯集民意民智的有機體系。同時，在互聯網時代，信息技術是法案公布征求意見的有效手段。中國互聯網絡信息中心發布的第51次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2022年12月，我國網民規模達10.67億，較2020年12月增長3549萬，互聯網普及率達75.6%。中國人大網是中國全國人大常委會的政務門戶網站。自2004年2月上線試運行，不斷發展完善，影響力穩步提升。目前法案在初次審議和再次審議后，原則上都要通過中國人大網向全社會公布，征求社會公眾意見。一些事關人民群眾切身利益的重要法案，如刑法修正案（十一）、個人所得稅法、未成年人保護法、退役軍人保障法、著作權法、婦女權益保障法等草案，引起社會廣泛關注，收到數以萬計的意見建議，充分體現了社會公眾有序參與立法的重要價值和作用。但是，也有些法案社會關注度不高，參與人數少，征求意見的效果不盡如人意。

我們利用Python對2008年8月29日到2022年11月29日期間的277次法案公布征求意見的相關數據，進行抓取與計算總結出相關的統計結果。

統計結果中的標準差數值較大，說明數據樣本離散程度較大，數據跨度較大。參與人數和意見條數的最大值分別出現在《中華人民共和國民法典婚姻家庭編（草案三次審議稿）征求意見》（參與人數213634，意見條數276948）和《中華人民共和國退役軍人保障法（草案）征求意見》（參與人數132845，意見條數820689），最小值分別出現在《中華人民共和國軍事設施保護法修正案（草案）》（參與人數15，意見條數25）和《中華人民共和國軍事設施保護法（修訂草案）征求意見》（參與人數18，意見條數22）。應當注意的是，參與人數與意見條數的中位數分別為327和969，均小于1000，說明樣本中的數據主要分布在數值較小的位置。

毋庸諱言，法案公布征求意見的實際效果與預期目標還有一定的距離，需要找準原因，以便改進完善。從民眾的角度看，可歸結為人們政治參與的積極性、主動性不強，主人翁意識薄弱，普遍存有“搭便車”心理。從立法機關的角度看，法案公布征求意見實際效果不夠理想的直接原因主要有：

第一，議題不彰，“遭遇冷場”。注意力機制來源于人類復雜的認知功能，主要模仿人視覺的注意力形式。由于人腦處理整個視野信息的能力有限，人通常不會處理接收到的外界所有信息，而是將注意力集中在特定區域，關注重要信息，過濾干擾信息，以提高信息處理效率。在信息爆炸時代，各種信息源之間存在著緊張的競爭關系。在各種信息的競爭中，法案公布征求意見并沒有引起公眾的足夠重視。盡管各法案之間差距較大，但總體而言公眾參與度不高。2012年8月5日截止的《勞動合同法修正案（草案）》征求意見參與人數131912，意見條數557243；2019年11月29日截止的《民法典婚姻家庭編（草案三次審議稿）》參與人數213634，意見條數276948。另一方面，2017年10月5日截止的《煙葉稅法（草案）》征求意見參與人數18，意見條數56；2021年1月29日截止的《軍事設施保護法（修訂草案）》參與人數18，意見條數22。由此可見，社會公眾的立法參與具有一定的規律性，人們關注的是住房改革、就業、社保、食品安全等與自身利益直接相關的立法，而對其他的立法則少有注意。例如，《立法法（修正草案）》征求意見時間是2022年10月31日到2022年11月29日，參與人數466人，意見條數978條。立法法是一部重要的法律，本應引起社會的廣泛關注，它的修改遭遇冷場，可能與法制宣傳不到位，普通民眾對其內容、意義缺乏了解有關。

第二，沒有重點，“大水漫灌”。法案公布征求意見沒有針對重點人群，有針對性地征求意見。“如果在征求意見過程中，每個被征求意見人收到的信件一模一樣，只是格式化的語言，我們發現被征求意見人反饋的意見極其簡短，通常征求意見過程淪為浪費納稅人錢的過程”。（6） 英國立法中出現的征求意見形式化、無效化問題，也應引起我們的警覺。在我國，有的法案公布征求意見“一公了之”，公眾參與的實際效果不理想。對于某些涉及特定領域的立法項目，“大水漫灌”，很難準確了解利益相關者的真實想法。（7）

第三，次數過多，“應接不暇”。法案公布征求意見應當珍惜民力，征求意見的次數不是越多越好。2013年以來，全國人大常委會立法在初次審議稿公開征求意見的基礎上，又將二次審議稿向社會公開征求意見。全國人大常委會2014年立法工作計劃提出，繼續推動法案二次、三次審議稿網上公開征求意見工作常態化。第十三屆全國人民代表大會第三次會議于2020年5月28日通過《民法典》，先后十幾次向社會征求意見。（1）《民法總則（草案）》，2016年7月5日到2016年8月4日；（2）《民法總則（草案二次審議稿）》，2016年11月18日到2016年12月17日；（3）《民法總則（草案三次審議稿）》，2016年12月27日到2017年1月26日；（4）《民法典各分編（草案）》，2018年9月5日到2018年11月3日；（5）民法典合同編（草案二次審議稿），2019年1月4日到2019年2月3日；（6）民法典侵權責任編（草案二次審議稿），2019年1月4日到2019年2月3日；（7）民法典物權編（草案二次審議稿），2019年4月26日到2019年5月25日；（8）民法典人格權編（草案二次審議稿），2019年4月26日到2019年5月25日；（9）民法典婚姻家庭編（草案）（二次審議稿），2019年7月5日到2019年9月2日；（10）民法典繼承編（草案二次審議稿），2019年7月5日到2019年9月2日；（11）民法典侵權責任編（草案三次審議稿），2019年8月28日到2019年9月26日；（12）民法典人格權編（草案三次審議稿），2019年8月28日到2019年9月26日；（13）民法典婚姻家庭編（草案三次審議稿），2019年10月31日到2019年11月29日；（14）民法典（草案），2019年12月28日到2020年1月26日。有的法案，事先在國務院或其部委的層面上還要征求意見，再加上后續的全國人大及其常委會的征求意見，次數更多。對普通公民而言，不僅這些法案文本之間的關系難以辨別，更重要的是，征求意見數量過多，在繁忙的工作生活之余，無暇認真對待、細致研讀。

第四，過程失控，“放任自流”。法案公布征求意見過程中，應注意的是“水軍”問題。由于征求意見過程的失控，征求來的意見貌似“民意”，實是“私念”。有的利益群體或者意見領袖為達到自己的目的，往往有意識地放大自己的聲音，形成輿情泡沫，容易出現民意偏差甚至引發輿論的“滔天巨浪”，誤導民意，干擾、左右立法活動。（8） 如果人大及其常委會的主導作用沒有充分發揮，被某些勢力所左右，便很難獲得真正的民意。

第五，時限僵硬，“強求一律”。法案公布征求意見通常為30日，特別是近年來逐漸固定化。《立法法》規定的征求意見時間是“一般不少于三十日”，這意味著通常的情形是30日，特殊情況可以靈活處理。但是，在實際的立法過程中，有關機關僵硬地理解為一律都是30日。例如，對于學者們的研究性意見的提出，需要確定主題、收集資料、凝練觀點、撰寫表述等復雜工作，過程相對較長，“一刀切”式的時限規定與做法缺乏靈活性。

任何制度的形成都不是一蹴而就的易事，必須經過長期的探索試錯、積累經驗、逐步完善的演進過程。“重要的東西從來不是免費贈送給人類的，人需要自己去創造，去建設。才能得到它們。”（9） 新中國的法案公布征求意見工作也經歷了從無到有、從粗陋到完善的發展過程。法案公布征求意見制度克服了各種艱難曲折，取得了長足的進步，今天的成就得之不易，需要倍加珍惜；同時，通過對法案公布征求意見制度發展歷程的描述，揭示出社會主義政治民主發展的基本規律，使我們對未來發展充滿信心，愿意積極投身于這一制度的鞏固與發展之中。法案公布征求意見是體現社會主義國家性質、保障人民當家作主的好制度，但它的運行也存在著不可忽視的重要問題，使其實際功效受到減損。習近平總書記指出：“我們一直認為，我們的民主法治建設同擴大人民民主和經濟社會發展的要求還不完全適應，社會主義民主政治的體制、機制、程序、規范以及具體運行上還存在不完善的地方，在保障人民民主權利、發揮人民創造精神方面也還存在一些不足，必須繼續加以完善。”（10） 在全面推進依法治國的背景下，法案公布征求意見制度的完善需要遵循崇高的基本原則，選擇切實可行的具體措施，傾聽人民呼聲、回應人民期盼，充分發揮制度功效。

三、實現人民民主的目標定位

我國是人民民主專政的社會主義國家，國家一切權力屬于人民，因而，法案公布征求意見制度最重要的價值目標是實現人民當家作主。

第一，吸納民意。從民主論的角度看，法律不是外在異己的力量強加的，而是人民意志的表達。“只有政治上自主的立法，才有可能使法的承受者也具有對整個法律秩序的正確理解。因為與合法之法相一致的，只能是一種不毀壞遵守法律之合理動機的法律強制模式。”（11） 社會成員自覺遵守法律的內在根據是，他們能夠參與立法的形成過程，將自己的意志表述為法律規范，服從法律也就是服從自己的意志。“立法之所以有權威，是因為它是經過協商產生出來的，而不是因為它得到了當事人頒發的證書。”（12） 在民主社會，法律的權威不是源于上帝的旨意、君主的命令，而是來自于社會成員相互對話交流，不斷調整自己的立場觀點而形成的共識、合意。法案公布征求意見是開門立法、民主立法的有效途徑，是集中民意、凝聚民智、問計于民的重要民主立法制度。1981年5月27日彭真在民法座談會上的講話指出：“進行調查研究要聽取干部、工人、農民、專家、知識分子等方面的意見。要征求意見，就會議論紛紛，有些意見是不同的，甚至是針鋒相對的，現在與過去的看法不同，城鄉、工農間的看法不同。事物是在矛盾中發展的。要歡迎不同意見，對不同意見要很好地聽取，認真地考慮。不同意見越多越好，有不同意見就可以比較，可以鑒別，民法就可以搞得更好些。不要自以為是，要實事求是，切不要以為自己的意見不管對錯，都不能改變，這不是馬克思主義的態度。不要思想僵化，就是要按實際情況辦事，堅持真理，隨時修正錯誤，使認識能比較符合實際。要打破思想僵化，必須集思廣益。法律是要十億人遵守的，制定法律時只有把各方面的矛盾、問題、意見擺出來，很好研究，吸收正確的，拋棄錯誤的，把正確的意見集中起來，才有可能使法律比較符合實際，能夠行得通。”（13） 習近平總書記指出：“國家各項工作都要貫徹黨的群眾路線，密切同人民群眾的聯系，傾聽人民呼聲，回應人民期待，不斷解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，凝聚起最廣大人民智慧和力量。”（14） 人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的。《立法法》第6條第2款規定：“立法應當體現人民的意志。發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”例如，《民法典》經全國人大常委會審議后，全國人大常委會辦公廳將草案印發十三屆全國人大代表、部署組織全國人大代表研讀討論民法典草案工作，征求代表意見。同時，法制工作委員會還將草案印發地方人大、基層立法聯系點、中央有關部門征求意見，并在中國人大網公布征求社會公眾意見。人大常委會法制工作委員會還在北京召開多個座談會，聽取有關部門、專家的意見。《民法典》是我國編纂的第一部法典，其有益的立法經驗就包括了廣泛征求社會公眾意見的做法。

第二，匯聚民智。從知識論的角度看，立法者并非全知全能的超人，與其他個人、團體一樣，都有各自的視野局限和認知短板。“立法機關在某些問題上也顯得相當無知”。（15） 立法者坦率地承認自己有所不知、有所不能的謙遜心理，是法案公布征求意見制度設置的必要前提。“每個人都能向另外一個人傳遞經驗和洞見，彌補或者限制他人已經持有的經驗和洞見；并且當這出現在整個共同體的密集互動中，它能夠使集體作為一個整體去獲得某種程度的才智和實踐知識，甚至超越最優秀那個人的才智和知識。”（16） 常言道：“三人行必有我師”、“三個臭皮匠賽過諸葛亮”、“眾人拾柴火焰高”。這些民間諺語都反映出，普通人具有豐富的社會經驗和高超的生活智慧，而且各種意見的交流會碰撞迸發出更優質的解題方案。

在改革開放之初，彭真就指出：“群眾路線是我們一切工作的根本路線。全國人大常委會開會，請各省、自治區、直轄市的同志來，共謀國家大事，這是個好辦法。少數人謀，是片面的。廣泛征求意見，各有各的看法，這很自然，因為各有各的經驗，看問題有不同角度，經過討論才能比較一致。制定新憲法，有這個經驗。怕有不同意見，是心虛的表現。真理總是越辯越明的嘛。所以，還是走群眾路線好。多謀不是少數人謀，而是大家謀。善斷也不是少數人謀，而是大家謀。”（17） 只有集思廣益、匯聚民智，才能提高立法質量，推進良法善治。習近平總書記指出：“推進科學立法、民主立法，是提高立法質量的根本途徑。科學立法的核心在于尊重和體現客觀規律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。要完善科學立法、民主立法機制，創新公眾參與立法方式，廣泛聽取各方面意見和建議。”（18） 法案公布征求意見制度采取有效的途徑和方式，征求廣大人民群眾的意見和建議，是落實科學立法原則的重要舉措，有助于科學合理地規范公民、法人和其他組織的權利和義務，科學合理地規范國家機關的職權和職責。

第三，尊重民權。從權利論的角度看，準確地理解法案公布征求意見制度，必須破除“精英決定論”。“精英決定論”認為，立法作為一種專業性活動，完全依賴政治與社會精英，法律制度的結構主義實際是對精英的智慧和專業知識的仰仗。立法機關通過的法律是由政府部門或者立法機關的立法工作人員起草的，沒有公眾參與的空間。（19） “無論哪個人，當別人不征詢他的意見，擅自掌握限制他的命運的無限權力的時候，他的地位就降低了，不管他知道不知道。”（20） 中國是人民當家作主的社會主義國家，人民是國家的主人，在社會生活各領域對平等原則有著更高的定位。“平等是社會主義法律的基本屬性，是社會主義法治的基本要求。堅持法律面前人人平等，必須體現在立法、執法、司法、守法各個方面。”（21） 在中國特色社會主義法治體系中，法律面前人人平等原則占據重要的地位。法律面前人人平等原則是一項滲透于立法、執法、司法、守法等法治運行全過程的貫穿性原則，它不僅要求中華人民共和國公民在執法、司法、守法方面的平等，也要求在立法方面也要人人平等。在法案公布征求意見過程中，每個公民不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有平等地表達觀點、受到尊重、參與立法的權利。法案公布征求意見制度，廣泛而無差別地向所有社會成員征求對法案的完善建議，所有社會成員的意見建議都同等地被聽取，并被寫入法律文本之中。

第四，保障民利。從利益論的角度看，立法必須保護廣大人民的根本利益，防止出現立法地方保護主義、立法部門保護主義，特別是要杜絕立法腐敗現象的產生。“我們有關法律干預的典型化模型假定立法者會仁慈地行動，而沒有考慮到政治失敗的影響以及立法者、法院和法律主體的自私行為。”（22） 美國法學家針對西方社會的上述批判，對我國也有重要的警示意義。在《中華人民共和國食品安全法》的起草過程中，就涉及到是否應當規定“電子監管碼”條款的問題。電子監管碼制度由國家質檢總局于2005年4月開始推行的，要求在所有產品包裝上粘貼或打印一個由條碼和數字編碼組成的電子監管碼。該制度有利于實現產品的動態跟蹤，驗證真偽。但調研發現，食品種類成千上萬，數量龐大。如果法律要求在每個產品上粘貼電子監管碼，不僅費用高昂，會給消費者帶來不必要的成本負擔，而且缺乏可操作性，最終通過的《中華人民共和國食品安全法》刪除了電子監管碼條款。（23） 中國的許多法案都是由部門起草提交人大審議，這雖有利用專業知識之益，但其弊端也非常明顯：助長政府部門不當擴權，形成部門利益的法律化，輕視公民權利的保障，影響市場經濟的健康發展，損害社會主義法制統一，等等。“政府濫用法律的危害之大遠遠比不上立法者的腐化”。（24） 立法是維護社會正義的第一道防線，全面推進依法治國，必須從開端上正本清源，保證立法的公平正義，切實保護廣大人民群眾的利益。立法保障民利，就要擺脫部門利益化傾向，強化人大立法的主導權，超越部門利益的狹隘界限。法案公布征求意見，有利于社會成員參與立法活動，發現和剔除法案中各種不公正因素，使法律更充分地體現廣大人民群眾的利益。新時代，社會的主要矛盾體現為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。要充分利用法案公布征求意見制度，抓住人民最關心最直接最現實的利益，破解民生領域難題，切實增強人民群眾的獲得感。

黨的二十大報告指出：“我們要健全人民當家作主制度體系，擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主監督，發揮人民群眾積極性、主動性、創造性。鞏固和發展生動活潑、安定團結的政治局面。”在我國，法案公布征求意見制度的目標是實現人民當家作主，在這個核心追求之下，又具體細化為吸納民意、匯聚民智、尊重民權、保障民利。

四、提高立法質量的方案改進

在一切權力屬于人民的社會主義中國，法律就是人民意志的體現。判斷立法質量高下的最重要標準，就是法律是否完整準確地反映廣大人民的意志，能否有效地保護廣大人民的根本利益。以此為標準，就可以識別出哪些法律是惡法、劣法，哪些法律就是良法、優法。習近平總書記指出：“要完善立法工作機制和程序，擴大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，使法律準確反映經濟社會發展要求，更好協調利益關系，發揮立法的引領和推動作用。”（25）法案公布征求意見是一項很好的立法制度機制，它的落地生根、發揮實效，就需要進一步健全完善公眾有序參與立法的制度機制。

第一，合理設置立法議題。立法機關應當進行立法議題設定，激發民眾參與立法的積極性。“從民主理論角度來看，公共領域還必須把問題壓力放大，也就是說不僅僅覺察和辨認出問題，而且令人信服地、富有影響地使問題成為討論議題，提供解決問題的建議，并且造成一定聲勢，使得議會組織接過這些問題并加以處理。”（26） 立法機關對法案的背景和重點問題作適當說明，積極引導人民群眾對立法涉及的重大問題的理解、關切、參與，對各項立法積極建言獻策。在關系群眾切身利益的教育、醫療、就業、住房、社保、收入分配、食品安全、生態環境等領域，要激發廣大人民群眾的參與熱情，積極地對法案提出意見，使法律充分滿足人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

充分發揮法案公布征求意見的功效，就必須理解并契合公眾的思維方式。“適應，從本質上講，就是理解受眾思維方式以及受眾對信息如何反應（換言之，其參照系），然后調整信息的傳遞方式來貼合受眾的參照系。”（27）人們對自己不感興趣的事物，是不會關心的。只有知曉人民群眾的重要關切和思維特征，才能有效引導他們把注意力放到重要事物。“一個人并不對所有不同的事物感興趣；有些是他想要的，有些則是他要躲避的。他也常常無動于衷，盡管行為指向的對象已存在；他常常從眼前的數個事物中挑選一個，而舍棄其他的”。（28） 法案公布征求意見應當說明特定法案與公眾利益的密切相關性，采用公眾熟悉的、喜聞樂見的形式，進行制度安排與具體實施。立法機關應說清楚某一項立法的社會背景、欲達成的目的、主要內容，設計出符合公眾認知能力、認知興趣、認知習慣的具體方案。立法機關應完善民意表達平臺和載體，通過調研、座談、論證、咨詢、聽證、公開征求意見、立法聯系點和基層聯系點等方式，最大限度地吸納民意、匯集民智、凝聚民力，把各方面社情民意統一于最廣大人民根本利益之中。同時，法案公布征求意見并非越多越頻越好，要防止社會公眾陷入“疲勞”“麻木”狀態。（29） 在注意力稀缺時代，法案公布征求意見制度的完善，應拓寬公民有序參與立法途徑，健全法案公布征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識。

第二，征求意見函的個性化設計。在民主法治國家，法案公布征求意見工作不是立法機關高高在上、頤指氣使地強征各種意見。它必須建立在對公眾充分尊重的基礎上，展開真誠的對話交流，以謙卑的心態求教于民。“一發了之”的無差別征求意見方式，會讓許多人感受不到被尊重。可以考慮在廣泛征求意見的基礎上，再增加有針對性地向特定人員專門征求意見的做法。“讓被征求意見人感覺是專門刻意向其征求意見可以較泛泛地向很多人寄送附有意在征求意見的通用格式化語言的工作文件可以取得更好的效果”。（30）在我國，行政機關立法就針對某些特殊的社會主體，采取有針對性的征求意見方式，許多好的經驗可以推廣。例如，國務院行政法規《優化營商環境條例》第62條規定：“制定與市場主體生產經營活動密切相關的行政法規、規章、行政規范性文件，應當按照國務院的規定，充分聽取市場主體、行業協會商會的意見。除依法需要保密外，制定與市場主體生產經營活動密切相關的行政法規、規章、行政規范性文件，應當通過報紙、網絡等向社會公開征求意見，并建立健全意見采納情況反饋機制。向社會公開征求意見的期限一般不少于30日。”在此處，就特別規定“充分聽取市場主體、行業協會商會的意見”，不至于將其淹沒于泛泛的公眾之中。這種好的做法可以廣泛復制推廣，成為普遍適用的一般法律制度。

第三，完善反饋機制。立法機關應當認真梳理分析社會公眾提出的意見建議，吸收合理意見完善法案，及時回應社會關切。要加大反饋力度，通過發言人發布會、專題采訪、書面通報等各種形式，向社會通報征求意見及吸收采納情況。2022年12月，全國人大常委會法工委發言人在對外通報社會公眾對法案的意見時，首次以“具名”的方式對吸收采納意見的情況作出反饋，包括誰提了意見、提了什么意見、如何研究的、吸收采納情況如何，將尊重民意貫穿到通報的全過程。例如，發言人提到，在本次野生動物保護法修訂草案公開征求意見過程中，來自廣東的毛紅波、內蒙古的王春紅、浙江的王世杰等社會公眾通過中國人大網公布征求意見系統建議加強對利用野生動物進行公眾展示展演活動的規范管理；基層立法聯系點廣東省江門市江海區人大常委會和一些社會公眾建議增加野生動物保護管理信息公開、鼓勵社會參與的內容；基層立法聯系點上海市長寧區虹橋街道辦事處和一些社會公眾建議進一步規范野生動物放生活動。經綜合研究，這些意見建議在野生動物保護法修訂草案三次審議稿中都得到了吸收采納。更加重視與公眾的互動交流，更加及時反饋吸收采納情況，體現了立法對民意的重視，對全過程人民民主的積極踐行。（31）這些好的做法，應當及時進行總結、推廣。在立法實踐中，應不斷提高反饋的時效、擴大反饋的范圍、豐富反饋的方式，并及時予以制度化、法律化，

為了動員、激發公眾參與法案公布征求意見，建議嘗試政府購買服務或有償獎勵辦法。“酬勞這一方法會激發人尋求回報的欲望和動機，即需求機制。一旦我們需要什么東西，我們就會把注意力放在上面，直到獲得我們所渴望的酬勞為止，這就進入了喜愛機制。”（32）處理征求意見的過程是費時的，是有各種成本的，因而建立相應的酬勞機制，可以提高公眾的參與積極性。可以考慮建立政府購買公共服務或者有償獎勵機制，以適當的方式標準對提出意見特別是提出高質量意見的單位或個人，給予一定的物質回報。

第四，完善時間管理。在漫長的立法過程中，法案公布征求意見應當選擇合適的時間節點。中國人在理解事業成功的要素時，將“天時”與“地利”“人和”并稱，因而某個行為相對于預期結果而言，因為時間點的選擇不同，可能是“切合時宜”的，也可能是“不合時宜”的。在一個特定的時間點，該干什么、不該干什么，是有其時間要求的。同樣一個事實、行為，發生在不同的時間點，其社會效果、法律意義差別很大。盡管《立法法》規定了法案公布征求意見的時間節點是“列入常務委員會會議議程的法律案，在常務委員會會議后”，但這個規定仍然比較寬泛、籠統，需要選擇一個更合理的時間段，以提高征求意見的實效。

法案公布征求意見應當根據法案的內容、不同人群的關注點及行為特征等因素，有針對性地設定征求意見的時間。學者的研究性建議，須經過“深度思考”，往往要花費較長的時間，才能形成高質量的意見建議。可考慮設置幾類不同的征求意見通道，適當延長研究性建議的最后時限，甚至在法案正式通過前都應當開放這個通道。

第五，豐富征求意見形式。法案公布征求意見應不斷健全制度、豐富形式、拓寬渠道，更好滿足人民群眾日益增長的民主需要。設立基層立法聯系點是克服征求意見“大水漫灌”問題的有效對策。基層立法聯系點是一種全新的民主立法實踐，是基層人民群眾參與國家立法的“直通車”。國家立法機關與人民群眾互動溝通越來越便捷，人民群眾依法有序參與立法工作的積極性主動性日益提高，推動立法更加充分反映民意、質量不斷提高。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“建立基層立法聯系點制度”。2015年7月，全國人大常委會法工委首批遴選東、中、西部4個省市的單位設立基層立法聯系點，由此拉開全國基層立法聯系點建設的序幕。2019年11月，習近平總書記到上海虹橋街道基層立法聯系點考察，對基層立法聯系點工作給予充分肯定，并深刻指出，人民民主是一種全過程的民主，極大地推動了基層立法聯系點的建設。目前，全國人大層面建立了法案公布征求意見平臺、備案審查工作建議平臺、基層立法聯系點、基層聯系點、人大信訪工作平臺等，把人大工作建立在堅實的民意基礎之上。32個全國人大常委會法工委基層立法聯系點覆蓋全國31個省（區、市），輻射帶動全國各地設立509個省級基層立法聯系點和近5000個設區的市級基層立法聯系點。2023年3月，《立法法》修改增加規定：常委會工作機構根據實際需要設立基層立法聯系點，廣泛征求基層群眾和各方面人士對有關法案的意見。有關方面應當采取得力措施，貫徹實施新《立法法》，切實發揮基層立法聯系點作為民意、民情、民智表達載體的作用，發展全過程人民民主、提升國家治理效能。在互聯網時代，應當充分利用信息技術動員廣大網民，積極參與法案公布征求意見活動，加強網站的鏈接功能，為公眾廣泛參與法案公布征求意見創造更加便利的條件。

五、結語

法案公布征求意見是全過程人民民主的生動實踐，是人民群眾將自己的意見和愿望載入法律的重要途徑。習近平總書記指出：“設計和發展國家政治制度，必須注重歷史和現實、理論與實踐、形式與內容有機統一。要堅持從國情出發、從實際出發，既要把握長期形成的歷史傳承，又要把握走過的發展道路、積累的政治經驗、形成的政治原則，還要把握現實要求、著眼解決現實問題，不能割斷歷史，不能想象突然就搬來一座政治制度上的‘飛來峰。”（33）法案公布征求意見是一項具有鮮明中國特色的立法制度，我們自己的實踐探索、歷史經驗具有不可替代的重要價值，彌足珍貴。對法案公布征求意見制度存在的各種問題，不諱醫忌醫，正視問題的存在及產生原因，找準未來發展的價值目標，并設計切實可行的具體方案。法案公布征求意見制度涉及的問題層次較深，牽連的理論較多，覆蓋的領域較寬，將來學術研究的空間很大，需要法學、政治學、社會學、心理學等諸多學科相互合作、取長補短，以增強理論服務實踐的能力。

注釋：

（1）（18）（25） 習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第95、95、50頁。

（2）（13）（17） 彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第119、97—98、249頁。

（3） 李鵬：《立法與監督：李鵬人大日記》（上），新華出版社、中國民主法制出版社2006年版，第107頁。

（4） 參見曹康泰主編：《中華人民共和國立法法釋義》，中國法制出版社2000年版，第77—78頁。

（5） 李鵬：《立法與監督：李鵬人大日記》（下），新華出版社2006年版，第331頁。

（6） ［英］邁克爾·贊德：《英國法》，江暉譯，中國法制出版社2014年版，第795頁。

（7）（8） 參見張曉、岳盈盈：《打通立法與民意之間最后一公里》，《中國行政管理》2017年第2期。

（9） ［西］何塞·奧爾特加·伊·加塞特：《大眾的反叛》，李偉劼譯，商務印書館2021年版，第248頁。

（10）（14）（21）（33） 習近平：《論堅持人民當家作主》，中央文獻出版社2021年版，第84、75、113、80頁。

（11）（26） ［德］哈貝馬斯：《在事實與規范之間：關于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，生活·讀書·新知三聯書店2014年版，第147、444頁。

（12） ［美］杰里米·沃爾德倫：《立法的尊嚴》，徐向東譯，華東師范大學出版社2019年版，第164—165頁。

（15） ［美］杰克·戴維斯：《立法法律與程序》，姜廷惠譯，商務印書館2022年版，第208頁。

（16） ［美］杰里米·沃爾德倫：《法律與分歧》，王柱國譯，法律出版社2009年版，第176頁。

（19） 參見陳端洪：《立法的民主合法性與立法至上》，《中外法學》1998年第6期。

（20） ［英］J. S. 密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，商務印書館1982年版，第128頁。

（22） ［美］弗朗西斯科·帕雷西、［美］文希·馮主編：《立法的經濟學》，趙一單譯，商務印書館2022年版，第37頁。

（23） 參見王利明：《人民的福祉是最高的法律》，北京大學出版社2013年版，第195頁。

（24） ［法］盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務印書館1980年版，第88頁。

（27）（32） ［美］本·帕爾：《搶占注意力：獲取用戶的七大行為設計策略》，周昕譯，中信出版社2018年版，第76、123頁。

（28） ［德］賽繆爾·普芬道夫：《人和公民的自然法義務》，鞠成偉譯，商務印書館2010年版，第61頁。

（29） 參見汪全勝：《行政立法公開征求意見程序適用的范圍探討》，《東方法學》2014年第4期。

（30） ［英］邁克爾·贊德：《英國法》，江暉譯，中國法制出版社2014年版，第794頁。

（31） 參見朱寧寧：《全國人大常委會法工委首次“指名道姓”感謝參與立法公民》，《法治日報》2023年1月17日。

作者簡介：劉風景，華東政法大學政府管理學院教授、博士生導師，上海，201600。

（責任編輯 李 濤）