我國目前行政倫理的困境及化解辦法

茍繼楠

(蘭州大學 管理學院,蘭州 730000)

改革開放以來,我國的社會主義經濟體制改革取得了重大成就,但政治體制改革進程相對緩慢。在行政管理中存在著兩條路徑追求,即以韋伯科層制、威爾遜政治—行政二分法及泰勒科學管理原則為基礎、充滿官僚主義特質的路徑,和以羅爾政體價值、庫伯負責的行政人員、李普曼公共利益及羅爾斯社會公平原則為基礎的民主精神氣質的路徑。我國的歷史傳統和社會現實要求必須采用科層制的組織原則,但我國的科層制除了韋伯所言的理性主義特質之外,尚有我黨從革命年代形成的動員式治理中的歷史因素。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善,此種歷史屬性在科層制中邏輯實證主義、公共選擇理論、工具理性等思潮的影響下被所要求的效率和經濟屬性所影響,導致了目前我國行政管理中的倫理性困境及倫理失范問題。

本文從我國目前行政決策和執行中所面臨的行政倫理問題出發,通過對國內外有關研究成果的背景回顧,提出我國目前以規范體系缺失為核心,以落實困難、公平公正受損及現實與公民期待差距較大三點為輔助的“一體三翼”行政倫理困境模型(如圖1),并嘗試提出具體的解決辦法。

一、“一體三翼”行政倫理困境的解釋

(一)行政倫理規范體系建設的缺失

一是行政倫理規范的理論研究不足。我國古代“儒表法里”的治國指導思想雖未演化出行政倫理這個專業名詞,卻在政治實踐中踐行著“德政”與“法治”的觀念,將社會公正、以民為本、節約民力、刑賞分明等行政倫理的精神貫徹到修身治國之中。西方沃爾多、馬芮尼、弗雷德里克森等人所倡導的新公共行政中對于公共精神和行政倫理的追求自二十世紀八十年代傳入我國,興起行政倫理研究的熱潮,形成現代行政倫理理念和中國傳統行政思想相結合、行政倫理學科導向的科學性和現有行政倫理實踐的問題性相結合、公務人員的基本道德要求和中國共產黨的執政理念與長遠目標相結合的特點,但對行政倫理規范體系建設的研究尚有不足。

圖1 “一體三翼”行政倫理困境模型圖

二是行政倫理規范的實踐標準不明。我們認可行政倫理這個概念本身和事實對此的客觀需求,同時也認可行政倫理所要求的公共精神和職業道德,在此形成了公共性、公正性、平等性、行政責任、利益考量等一系列在行政倫理話語下政治正確的專屬詞匯[1]。但我國目前行政倫理的具體標準和應用場域尚未有明確規定,造成公共選擇理論下所追求帕累托改進的數據考量在某種程度上讓“發展才是硬道理”異化為經濟數據增長才是硬道理,有可能違背了行政的公正性。對于政府部門和公務人員在工具理性下的考核中選擇了工具理性指導下的行為是否違背了行政倫理的本質?在什么樣的情況下需要追求最多數人的最大利益而該部分犧牲社會的公正性,或在何種情境下需要維護這種公正性而稍微放棄追求帕累托改進,或者直接追求社會經濟價值和行政倫理價值的統一?因此,迫切需要出臺行政倫理規范標準以便對行政行為進行指導。

(二)行政倫理有效落實的困境

1.行政倫理落實中思考取舍的困境。在具體行政決策中行政倫理思考分為四個層面:一是在既不提供事實證據和客觀描述的同時也無意引起他人回應或進行勸阻的純粹情感表達層面;二是從成長環境、教育背景、所持信仰和工作實踐等形成的全面評估解決問題的辦法和此種辦法所產生的行政后果的道德層面;三是將自身行政行為和行政行為的價值聯系起來加以系統反思,在各種價值的沖突中進行深入考量之后所做出決策的行政倫理層面;四是對自己所堅持的行政道德規范和行政倫理信條進行反思,培養、鞏固或者推翻之前所建立在哲學、信仰、職業道德基礎上的行政倫理的后倫理層面。思考是一個在紛繁復雜的環境中如何進行有效決策和復雜利益的博弈過程,進行了倫理層面的思考和取舍能真正將行政倫理的內在要求融入決策過程中,這在行政倫理意識層面對行政系統和行政人員構成了挑戰。具體的行政倫理決策流程如圖2[2]。

圖2 行政倫理決策流程圖

如圖2所示,在行政決策的倫理考量中如果對倫理問題的認識出現偏差,就無法準確描述具體情形和定義倫理問題,錯誤的問題必然導致錯誤的價值取舍,從而浪費政策資源和對行政倫理的精神造成損害。在界分可供選擇的行政倫理決策方法時,既面臨著政治利益和經濟利益下效忠于行政體系的科層等級制度,還是為了公民利益和公眾福祉這個最終目標的取舍,也面臨著公共選擇和工具理性下的經濟利益更為重要還是維護國家政權的性質、政府的長遠目標及社會公正性的公民期待更為重要等一系列問題的考量。有時在行政行為的決策過程中將倫理問題進行了考慮并按照集體所認可的公共倫理進行政策執行,但行政決策還是不能達到預期的行政倫理目標,或者達到了預期的行政倫理目標但是相比執行該政策付出的政策資源得不償失,是否需要后續決策過程中引以為戒,從而對行政倫理的取向進行重新評估等都是決策過程中出現的行政倫理困境。

2.行政倫理落實中責任沖突的困境。在具體行政決策的過程中,面對行政倫理層面的不同責任導致行政人員面臨著責任沖突的困境,產生此種困境的根本原因在于行政角色只是行政人員諸多社會角色之中的一個和行政組織上級、政治官員和行政官僚要求之間的權力沖突。角色沖突在于公務人員行政系統內部的角色和行政系統外部的角色在指導角色行為時,有可能將其推向截然相反的境地并去承擔互為排斥的倫理責任。權力沖突在于不同權力主體出于各自的政治性綜合考慮所做出的不同甚至相互沖突行政命令,從而導致行政人員無法以現有制度規則和行政倫理的要求進行判斷,對不同行政責任的客觀估計下出現的責任沖突的倫理困境[3]。

(三)行政倫理中公平公正的困境

1.行政倫理中的當前公平公正的困境。公平是行政行為評判標準中除效率和經濟之外的第三個理論支柱,也是民主社會中分配公共產品和服務、影響組織成員行為以及理解政府部門行政倫理的重要影響因素。在弗雷德里克森的“社會公平復合理論”中將社會公平及應用總結如圖3[4]。

圖3 “社會公平復合理論”圖

如圖3所示,個人公平、分部公平、集團公平三者間具有較大的差別,我們需要回答在追求行政倫理理念中的公平時該去追求何種公平,況且公平的價值和領域因個人的理解而有較大差異,為了改善社會弱勢群體的現實處境所強加的“公平”是否損害了其他群體的公平,現階段看似直接公平的行政倫理觀念的落實是實現目前公平的手段還是將損害預期的機會公平。這些都是行政倫理中實現公平的困境。

2.行政倫理中代際公平公正的困境。根據盧梭社會契約論的精神,羅爾斯在《正義論》中將公平與正義原則認為是每個人擁有和其他個體一樣的最廣泛的平等權利和利益追求,同時還確認了一條“差別原則”,實現“差別原則”需要落實“正義儲存原則(just saving principal)”,即在每代人的生命中應當為下一代的生存和發展積累適量的資源[5]。由此可見,行政倫理既是現在處理具體行政事務的需要,也包括對未來人類發展需求的考慮,但以目前行政行為的發展來看,行政人員僅是處理目前的行政問題就難以完全滿足行政倫理的客觀要求,難以從本質上考慮未來人類的發展需要。例如醫保問題、政府債務、自然資源、環境保護等一系列問題必然伴隨現有社會的發展而出現,處理不當將損害后代成員的利益。但若稍微減緩現在社會的發展速度或對社會成員的福利進行削減又將被強烈的群體意見所阻礙,行政倫理在處理此項問題時處于兩難境地。

(四)行政倫理現狀與公民期待存有差距

1.公民和行政人員的價值分歧產生的行政倫理差距。公民希望具備公民精神的行政人員以更大的善或以公正公平的公共利益分配為行政的倫理皈依,而不是讓具有私益傾向并對于經濟利益更感興趣的人去擔任公職。同時認為行政人員是在價值領域進行工作,任何從事行政的人都是在進行價值研究和價值分配,所有的決策建立在道德的基礎上,不能把行政行為作為單純的技術性實踐和價值中立的政策執行,期待著具有公民精神的行政人員充分實行行政倫理中正義、平等、誠實、人類尊嚴、尊老愛幼等事實要求。但行政人員的職務晉升、安全、效率、績效甚至忠誠和其他所有職業的追求并無不同,部分行政人員依然信奉“有限道德”的原則,在立法機關的限制規定和有限的預算范圍內進行行政,以謀求自身利益的最大化和職業風險的最小化。當行政人員面臨公民期待的道德楷模和自身生存發展所需追求的利益之間的矛盾時就產生行政倫理差距。

2.公民與行政人員“距離悖論”產生的行政倫理差距。行政倫理中公民與行政人員的“距離悖論”認為,公民傾向于對遠距離和抽象意義以及難以接觸層面上的政府機構和行政人員的行政倫理持有較為負面的看法,但對于近距離、具體的政府官員或者公共項目以及可以接觸層面的政府機構及行政人員持有較為正面的看法[6]。公民對于行政人員的這種“距離悖論”源自行政生活的本身,就存在于自相矛盾之中且公民難以掌握行政決策的所有信息,例如我們經常面臨既同意多數人確定的規則又要求少數人的利益,既反對財政支出赤字的擴大又希望與自身利益相關的公共事業得到更多的財政補貼,既信奉中央集權行政系統的穩定又追求地方分權下的自由和靈活。公民無法全面理解行政過程中進行抉擇的一系列行為,但與公民距離越近的行政人員的決策越能得到公民的理解,反之距離越遠的行政行為越難以得到公民的理解。這就對行政系統和行政人員造成了巨大的挑戰,需要與公民群體性的政策偏好進行博弈,也對于“以人民為中心”的政治倫理下的行政回應構成了挑戰,更造成了行政倫理要求與現實的差距。

二、目前行政倫理困境的化解辦法探討

(一)樹立公民精神、服務人民和愛國主義的行政倫理理念

行政人員來源于群眾、聯系于群眾、回應于群眾、服務于群眾。行政系統和行政人員的行政倫理考量,需要以國家公民精神與群眾期盼作為基礎。行政人員在行政實踐中需將自身作為普通性和特殊性相結合的公民,普通性在于將公民對于正義、民主、道德、平等、效率等行政倫理要求內化為自己的行政倫理追求。特殊性在于在行政管理崗位上需要具備超脫于公民精神的行政倫理道德的權衡水平。加強對于自身及所在組織機構的了解,在理論研究和行政實踐中將自身行為與公民精神和公民資格問題相互聯系起來,努力強化公共行政倫理中的革新性與創造性,積極以公民精神和自我行政倫理觀念對行政事務進行高效、經濟與公平的管理,在更大程度上服務于公民精神所追求的利益,真正做到為群眾負責。

習近平總書記指出:“我的執政理念,概括起來說就是:為人民服務,擔當起該擔當的責任。”[7]在行政過程中,需要改變以往計劃經濟時代全能型政黨追求的“替民做主”觀念,形成“由民做主”為民服務的新時代行政倫理觀念。行政人員的權力和力量來自作為國家主人的人民,積極為人民服務不是恩賜人民利益的過程,而是行政系統和行政人員踐行中國特色社會主義行政倫理的過程。人民群眾是服務型社會的建設主體,也是道德行政和倫理行政下的受益主體。行政人員需要樹立關心群眾生活、了解群眾需求的自覺觀念,尊重人民,深入群眾,在對人民群眾的優質服務、傾聽聲音、尊重情感、反映訴求、反饋信息中將服務人民的行政倫理要求貫徹到底[8]。在權利本位向人民回歸的過程中將服務人民作為自身的倫理自覺,這是行政人員的必備素質。除此之外,不該有其特殊的利益追求。

中華民族在長期的歷史發展中形成了以“愛國主義”為核心的民族精神,應將愛國主義作為行政倫理理念的核心。愛國主義的行政倫理出自一種天下為公的道德自覺或者一種行政倫理中特殊情感的自我道德選擇,也是處理各種行政事務中所需要堅持的“仁愛”和“正義”政治和倫理原則[9]。其中“仁愛”原則的踐行需要行政人員遵循對自己國家及人民的忠誠、仁義、信勇,在此項行政倫理要求的基礎上將奉獻主義的精神進行擴充。“正義”原則需要行政官員制定行政政策時追求社會共同體的共同利益并偏向弱勢群體的利益,在最大程度上維持和增強公民對政權和行政系統的信心。由此可見,以愛國主義為核心的行政倫理是對服務人民的堅守、對現有政治體制和國家穩定的維護和偏向最廣大同胞利益的一種特殊摯愛,這是行政人員必須堅持的行政倫理核心理念。

(二)構建德法雙重保障的行政倫理規范體系

行政人員個人的道德觀念和行政系統整體的道德文化氛圍對于行政倫理制度體系的形成和運行具有十分重要的意義。我國自古以來有著“以吏為師”的道德政治傳統,行政人員必須既是行政事務的管理者同時還要是整個社會的道德楷模,并且社會整體上相信道德意識對于行政人員踐行行政倫理過程的約束力。行政系統和行政人員需要從歷史傳統、政治現實、社會要求和思想構建四個層面出發,強化對自身的政治倫理思想品德教育,不僅政治倫理的價值要以自身的道德作為前提,而且行政倫理的實踐過程要以自身的道德作為擔保,將其內化為自身的精神信仰和外在行政倫理執行標準。

不同于西方商業文明下基本擺脫血緣關系的束縛以個體存在的“生人社會”,中國政治社會環境是以血緣家族為紐帶擁有錯綜復雜人際關系網的“熟人社會”。此外行政管理實際所面對的價值理性和工具理性與公共價值和公共精神的行政倫理價值分歧,都決定了在我國的行政倫理規范標準中不能僅僅就規則本身而談規則,更應該就道德倫理而談規則。因此建立以德為先的政治倫理制度體系,在復雜的利益與關系考量中一定要做到持心以公,將弱勢群體的權益保護作為道德政治的首要標準。

在任何一個社會行政倫理制度體系價值共同體的構成因素中,其中一種為如同泰勒所研究確認的“背景性價值”因素框架構成,另一種為如同羅爾斯所言的“背景性制度”因素框架構成[10]。背景性價值因素為社會共同體在社會長期發展過程中所形成的倫理價值也就是共同認可和遵守的道德準則。但是道德準則因個人因素而有較大的差異,而且沒有一種強制力的保證實施。因此,我們需要背景性制度中所包含的法律規章在行政事務中強制性實行行政倫理。因此,面對我國行政倫理規范缺失困境,需要從立法的角度入手,制定一部具備實際可操作意義上的真正的行政倫理規范標準的法規,使得行政系統和行政人員在面臨復雜的情況考量和不同行政主體、行政人員和人民群眾的不同要求時,行政行為選擇具有行政倫理上的可參考標準。

(三)加強行政過程中倫理層面的監控

行政決策前的倫理思考層面的情感表達、道德意識、行政倫理意識和后倫理意識的困境之所以會存在,是因為行政倫理觀念不清和事先風險評估不夠徹底。行政倫理決策風險評估的過程,也就是行政倫理在邏輯上權衡利弊、真正認識問題的本質和對決策可能產生的社會后果進行深入認識的過程。在事先綜合評估中,要認識到自己作為決策主體的行政倫理職責要求,把握有關的行政倫理理念,同時需要做好各種復雜的利益主體的識別工作,在公正參與和專家指導下詳細分析各個利益主體的核心利益點所在,哪些應該堅決照顧,哪些應該適當忽略,在信息公開時收集各方對此的反饋意見,全面深入地進行潛在的風險感知,再按照行政倫理決策法規中的相關指標判斷在決策中存在哪些風險。將行政倫理決策中評估前的現實風險和評估后的潛在風險以及因為可能變化的實際情況所導致的可能風險加以綜合考慮,從而做出真正符合行政倫理要求的正確決策[11]。

強化行政過程中倫理層面的事中監督需要從內外兩部分著手。一是在內部首先要加強行政人員行政過程中個人行為的道德監督,行政人員的職業道德和其他從業人員的職業道德并不完全相同,他們擁有的道德觀念會形成自己獨特的價值判斷和價值選擇,所以必須對其道德行為進行監督,使其符合行政倫理的基本要求。其次需要強化組織機構和利益相關人員的道德行為,防止利益相關體間接對行政倫理原則的損害,確保行政行為真正合乎行政倫理。二是在外部監督中首先需要進行行政體制改革,使得執行監督的部門獲得較為充分的權力,實現機構權力、人事權力和財務權力的獨立,由結果獎懲性監督部門變為全程監督性部門。其次需要完善行政倫理決策監督的法制建設,避免監督過程的盲目性和隨意性,使得具有人工考量的隨意監督變為法律要求的剛性監督,提供科學準確的行政過程中倫理層面的監督依據[12]。

落實行政過程中倫理層面的事后追責是提高行政倫理決策質量、法治化和公正性的重要推動力,行政倫理事后追責制度的理論淵源在于權責一致、法制和正義。首先在全國范圍內確定行政倫理層面事后追責的統一標準,以之反推行政人員在行政過程中的行政行為是否符合行政倫理的要求和是否需要進行行政追責。其次需要明確追責的合理范圍,不能僅僅只對行政當事人進行追責,而應同時對于不符合行政理論標準的相關決策者、行政機構進行全面追責[13]。最后應建立對于未能堅持正確的行政倫理造成損失的行政人員進行終身追責的機制。

(四)以公民參與和可控行政自由裁量權促進公平正義

公民參與行政的過程是治理理論和協商民主體制發展的必然結果,也是發展民主制度和促進政權合法性的重要途徑,更可以通過公民積極有序地參與將公民精神與各自的利益訴求帶入行政系統決策過程的行政倫理考量中,通過民主協商和自由表達的行政程序讓公民獲得認同感并彌補直接民主的缺失,提高行政決策倫理正確性和被人民群眾接受的程度[14]。主要需做到以下三點[15]。

首先應該培養我國公民在行政倫理和公民精神指導下的參與意識。我國公民長期受到傳統儒家文化極權主義政治體制及思想的影響,“官本位”思想濃厚而民主參與意識淡漠。要通過教育、宣傳、引導和鼓勵等方式培養公民的民主參與意識并塑造良好的民主參與文化氛圍。增強公民的使命感,強化“天下興亡,匹夫有責”的傳統憂患意識和對于國家的責任意識與參與觀念。

其次應健全公民參與行政決策的法律法規和制度保障。相比較行政人員的行政主體地位,公民的行政相對人地位使其在決策過程中成為次要地位的受眾,但公民作為政策的實際接收者比行政人員更能感受到政策的實際效用和阻力。因此,應以法律法規和制度保障來合法合規地落實公民參與行政決策的程序,保證和落實公民的參與權。

最后行政部門進行行政決策時,在不違反相關法律法規和國家保密要求的前提下,盡可能積極主動地公開相關決策信息,為公民參與行政決策提供必要的信息支持,讓公民能夠了解相關決策信息,增強公民參與力度。行政部門應完善參與程序,鼓勵和引導群眾走進決策場域,積極發表對于行政行為的意見和建議。

行政人員在現階段面臨著比以往更加復雜的社會現實和利益沖突,在行政事務中占據支配地位的柏拉圖主義者們所堅持的政治中立、效率至上和經濟效用的觀點已經不足以更好地處理行政事務。行政人員需重新拿起亞里士多德、德沃金和羅爾斯等人的理論觀點,即復雜的數據化和技術化管理不可能使得政府行政人員對人民群眾的訴求真正具備回應性,并能夠設身處地站在社會弱勢群體的立場上做出有關公正性的決策。所以在行政過程中,行政人員必須擁有站在行政倫理立場上可控的行政自由裁量權。

但是行政自由裁量權如果過大或者超過了行政過程中倫理層面的實際需要,則將會極有可能造成損害社會公正和尋租腐敗等為私人謀取非法利益的行為。所以對于行政人員來說,自身公正的道德限制和善意的法律規定就顯得尤其重要,以道德為限制的自由裁量權則可以成為維護社會公平正義的工具,讓行政行為在行政倫理層面存在底線思維,以善法為規定的行政自由裁量權又可以有效控制行政裁量權自身的擴張屬性并抑制違法犯罪行為[16],使得行政裁量權在行政過程中真正做到把人民的當前利益和代際利益、局部利益和整體利益、效益追求和公平追求結合起來,實現社會對于行政倫理的客觀要求,維護社會的公平公正。

三、結語

行政行為追求的本質是什么或者說政府存在的意義和對人民而言的根本作用是什么?對這個問題或許會永遠存在著“效率追求”和“公共價值”之爭。作為人類社會必然的組織形式,政府不會避免對于更大利益和效率的追求,但公正、平等、民主、自由、道德、善良等這些人類對于行政倫理最本質的渴望也將永遠存在。本文回顧了中外行政倫理方面的相關文獻,結合我國目前行政倫理方面的實際情況,構建了“一體三翼”的行政倫理困境模型,并提出樹立公民精神、服務人民和愛國主義的行政倫理理念,構建德法雙重保障的行政倫理規范標準,加強行政過程中倫理層面的監控與以公民參與和可控行政自由裁量權促進公平正義的行政倫理困境化解辦法。我們既希望踐行“以不忍人之心行不忍人之政”的行政倫理理念,真正維護弱勢群體等底層人民的利益;又需要強化法治的力量,以善法有效推進行政倫理的踐行,實現理想中天下為公的大同盛世。