中央環保督察何以賦予地方政府環境治理的主動性
——基于環保督察在G 省H 市的實證研究

王鴻儒

（國家發展和改革委員會 價格成本調查中心，北京 100045）

一、背景與問題

黨的二十大報告明確提出，“深入推進中央生態環境保護督察”。開展中央生態環境保護督察制度（下文簡稱“環保督察”）是我國環境治理領域的一項重大制度安排和重大改革舉措。自2015 年環保督察建立實行至今，第一輪環保督察及督察“回頭看”、第二輪環保督察任務已圓滿完成，實現對全國31 個?。ㄗ灾螀^、直轄市）的全覆蓋，取得顯著成效，解決了一大批環保頑疾。近期生態環境部公開披露的信息表明，為響應環保督察，各地政府主動淘汰落后產能，重新規劃產業布局，實施企業重組和兼并，不僅有效改善轄區的企業經營狀況，更推動整個行業實現健康良好的發展。那么，環保督察如何產生上述影響，其背后的機制是什么？這是文章關注的重點。

關于環保督察機制的討論，既有研究普遍認為環保督察具有運動式治理的特征，其借助中央權威，通過動員、進駐、反饋、整改、問責等完整程序，實施自上而下的高強度控制，有效壓實環保責任，集中各級政府的力量和注意力，確保環境治理目標在規定期限內完成[1]。然而，對于具有運動式治理特征的治理模式而言，相關學者往往認為其效果是短期的，而且無法解決環境污染的根本問題，甚至對當地經濟、就業等方面造成巨大損失[2]。據此，文章認為運動式治理理論無法完全解釋環保督察的治理機制。為什么環保督察會激發地方政府在環境治理中的主動性，哪些因素使得地方政府借助環保督察主動倒逼轄區內企業轉型？對這些問題的回答非常重要，地方政府作為重要的環境治理主體，只有真正厘清地方政府環境治理的邏輯和激勵動機，才能采取對癥的政策措施。

據此，文章嘗試采用斷點回歸模型和過程追蹤的混合研究方法，實證檢驗環保督察的影響及作用機制。研究發現，環保督察在明確環境治理的重要性、打破央地信息不對稱、建立常態化工作機制的基礎上，有效降低了企業污染排放規模。營造了一個公平的治理環境，成功轉變了地方官員和企業家的環保理念，從而激發出地方政府在環境治理中的主動性。結論不僅豐富了我國央地縱向治理的理論體系，更為推進環境治理能力現代化提供新的思路與經驗借鑒。

二、文獻綜述與理論分析框架

（一）地方政府環境治理困境

自“十一五”規劃后，中央政府逐步建立起一套以“干部人事評估”為核心的環境監管體系，構建了包括水、氣、土等方面的環保硬性指標督促地方政府落實中央政府的環保目標。然而，地方政府在治理過程中出現了諸如操縱數據、象征性實施等一系列問題[3]。對于這一現象背后的原因，主要有三方面觀點[4]：一是“缺乏監管動機”。該論點強調，由于中央政府的各項政策存在模糊不清的情況，未能對地方政府形成有效的政治激勵，受“以經濟發展”為核心的干部考核的影響，地方政府對環境治理缺乏足夠的激勵，更重視經濟發展等更具優先性的指標。二是“信息不對稱”。該論點強調，由于中央政府難以掌握地方政府環保部門政策執行的完備信息，無法發揮出有效的監督作用，使得地方政府策略性地規避可能影響地方經濟發展的環境政策。三是“治理權威的碎片化”。該論點強調，環境治理受到上下級政府、上下級職能部門、同級職能部門之間的影響。由于環保部門的財政資金、人員配備等資源受同級地方政府掌握，導致環保部門在政策執行過程中受到地方政府的左右，導致治理難以獲得預期效果。

（二）運動式治理與地方政府環境治理

為有效解決環境治理困境，督促地方政府嚴格落實中央政府環境治理目標。黨的十八大之后，以打破常規、資源動員和專項行動為特征的運動式治理成為地方政府環保工作的常態[5]。理論上，運動式治理強調“突破已有的組織結構”，其目的在于提高地方政府對中央政策的遵從程度與效果[6]?，F階段，既有文獻已經確定了運動式治理三個共有的特征：一是擁有政治支持。運動式治理的發起往往具有中央決策層的政治支持，可以打破原有的條塊關系工作模式，統籌協調部門間的合作[7]。二是具有明確的目標。運動式治理通過制定可衡量的量化指標，將治理目標與地方主政官員的政治生涯相捆綁[8]。三是具有高度的緊迫性。運動式治理通過制定詳細的工作計劃，規定地方政府必須在有限時間內完成整改[9]。

現階段，既有文獻已針對運動式治理的內在機制展開豐富的理論構建，具體有兩條理論路徑：第一，權力再分配機制。這一機制強調運動式治理是通過將行政管理問題上升為政治問題來迫使地方政府遵守中央的目標，即委托人的權威越高，代理人遵從的可能性就越大[10]。第二，資源整合機制。這一機制強調運動式治理可以打破部門間和組織間的障礙，提高監管部門的能力[11]。然而，對于運動式治理的影響，相關文獻則普遍認為運動式治理效果具有“高強度”“間歇反復”的特征，無法永久性解決問題。如，一些學者指出當運動式治理結束后，許多污染企業將完全沒有改變地重新開業[12]，甚至損壞法治基礎[13]。據此，文章認為用運動式治理理論難以解釋地方政府在環保督察中的主動性，其存在一定的拓展空間。

（三）委托代理理論分析框架：基于中央－地方－企業三層互動視角

針對既有研究的不足，文章將借鑒委托代理理論，具體分析環保督察背景下中央政府、地方政府、企業的互動關系及具體機制。委托代理理論強調，在目標沖突和信息不對稱的雙重作用下，代理人出于自利動機出現了違背委托方目標的代理問題[14]。以下具體到文章的研究問題。

首先，中央政府被視為委托方，其高度重視環境保護，但僅在宏觀上設定總體目標，并承擔監督職能。其次，地方政府被視為監管者，承擔了環境監管的具體執行，但由于地方政府擁有的注意力和資源是有限的，在信息不對稱、多重任務目標、政治晉升等因素的影響下，地方政府出于自身利益考慮選擇性執行中央政府的指令，那些與晉升或連任前景緊密相關的中央政策目標更容易得到地方政府的關注[15]。第三，企業被視為代理人，其污染排放行為對環境造成直接影響，由于環保治理投資、污染物處理設施日常運轉費等治污成本極大地提高企業的生產成本，為提高自身的利潤空間，企業通過違法偷排來增加利潤的“僥幸”心理[16]。

2015 年7 月，中央全面深化改革領導小組審議通過了《環境保護督察方案（試行）》，提出建立環保督察制度。從實踐情況來看，環保督察建立了一個常態化的問題發現機制，成為中央政府實現自上而下的信息收集、向下級政府傳遞明確信號的重要手段和機制[17]。一方面，中央政府（委托方）以派遣督察組的形式，旨在發現地方政府（監管者）和企業（代理人）存在的環境問題，并要求地方和企業在規定時間內完成對有關問題的整改。另一方面，作為中央政府首次將“反腐巡視組”應用于環境保護領域的創新，環保督察具有明確的信號機制，傳遞了中央政府對環境保護的堅定承諾[18]。假說：環保督察有效地抑制企業排污規模。

三、研究方法

文章采用定量與定性相結合的混合式研究方法。一方面，考慮到2016 年5 月第一批環保督察組對包括G 省在內的10 個省開展檢查，對G 省H 市而言，環保督察是一個外生沖擊。據此，文章在定量研究上選擇了斷點回歸研究方法（RD）。數據來源于2011－2018 年G 省H 市工業企業環境統計年鑒，該數據庫收錄了全市工業企業廢水、廢氣、工業污染物排放強度等數據。經處理，共得到有效樣本1277 個。另一方面，采取過程跟蹤（Process Tracing）的案例分析方法進一步討論環保督察的作用機制。過程追蹤法聚焦于一個單案例內部的重要特征和事實，而不是可以被抽象成具有普遍代表性的變量，通過展現各個關鍵要素之間的相互作用和運行機制，提煉出案例內部的因果機制，具有高度的情境性，更側重于案例內部本身的因果過程[19]。

（一）斷點回歸

考慮到環保督察開展后，對G 省H 市內所有樣本企業的影響均表現為從0 到1 的突變關系。據此，采用精確斷點（Sharp RD）方法，我們使用年份作為運行變量，以環保督察開展時間2016 年作為斷點。在分界點的左側（年份＜2016 年），沒有一家企業受到環保督察的干預；右邊（年份＞2016 年），所有企業均受到環保督察的干預。參考既有文獻的通常做法[20]我們構建了相應的回歸模型：

首先，考慮到在以往的實證研究中，化學需氧量被廣泛用作主要的測量指標[21]。同時，企業污染物排放水平則反映了政府監管限制污染增長方面的有效性[22]。文章選取污染企業的化學需氧量（CODE）排放量作為因變量。

其次，CEPIt 是本研究的核心解釋變量，反映環保督察的政策影響。該變量是一個虛擬變量，自2016 年環保督察開展后，設置為1，而在此之前設置為0。在邊界線的左邊，即2011 年至2015 年的樣本期內，沒有任何一家企業受到環保督察的干預。在邊界線的右邊，即2016 年至2018 年的樣本期內，所有企業都受到環保督察的影響。斷點處因變量的跳躍反映了政策的效果，這種影響的大小是文章主要關心的，由系數β 表示。

最后，Zit是一組控制變量。參考既有文獻，文章控制了企業特征變量。包括取水量、工業總產值、用電量、廢水處理設施、廢水處理能力。yeart是一階形式的配置變量。εit是誤差項。

（二）過程追蹤分析法

文章以環保督察在G 省H 市的具體實施作為典型案例進行分析：G 省H 市地處山區，自然資源豐富，是我國著名的有色金屬之鄉、水電之鄉。長期以來，有色金屬、水泥等重污染傳統工業在H 市經濟發展中扮演了重要角色，特別是有色金屬行業，一直以來是全市第一大支柱產業，也是全國重要的有色金屬產業基地。然而，受制于H 市不合理的產業結構和布局，高耗能粗放型的工業經營模式，H 市環境保護與經濟發展之間的矛盾愈發突出，面臨著產業效益低、污染重、治理難度大的多重困境，局部地區的環境承載力已達到上限。

在環保督察之前，H 市有色金屬產業產值連年走低，由2011 年的177 億元連續下降至2016 年的99 億元（見圖1）。然而，自2016 年環保督察后，H 市借助環保督察的東風，下定決心淘汰落后產能，以龍頭企業為導向，有效地整合了當地有色金屬產業，實現經濟環保雙贏。一方面，2017 年全市有色金屬產業產值達141 億元，為3 年來首次出現正增長，并有力釋放產業增長新活力，2021 年全市有色金屬產業產值達244 億元，較2011 年增長37.8%。另一方面，H 市環境質量持續改善，取得顯著成效。截至2021 年，環境空氣質量綜合指數由2015 年全省第8 名提升至全省第3 名；地表水考核斷面水環境質量名列全國第5 名、全省第3 名。通過典型案例的呈現，將充分挖掘環保督察對地方政府行為的影響機制，令研究結論更富有啟示性。

圖1 G省H市2013年－2021年有色金屬產業產值情況

四、斷點回歸：環保督察的效應

（一）描述性統計

表1 報告了主要變量的描述性統計結果。化學需氧量排放量（CODE）均值為50.26，標準差為112.982，表明樣本企業污染排放水平浮動區間較大。環保督察（CEPI）均值為0.198，說明選定期間內有19.8%的樣本經歷了環保督察，有253 個樣本觀測值。從控制變量來看，樣本公司生產能力差異化程度比較明顯，說明在回歸中有必要進行控制。

表1 描述性統計

（二）實證分析

在描述性分析的基礎上，運用斷點回歸模型進行實證檢驗。首先，展示了回歸結果的斷點圖。圖2 匯報了樣本期內企業平均化學需氧量排放量的變化趨勢。從圖2 可以發現，自2016 年環保督察開展后，化學需氧量排放量在斷點處出現了明顯的負向跳躍，企業化學需氧量排放量顯著降低，同時這種企業環境行為的改善在2017 年和2018 年仍得以保持，這種跳躍表明環保督察在減少化學需氧量排放方面是有效的。

圖2 企業數量變化圖

為進一步獲得穩健的回歸結果，用模型1 進行回歸。表2 匯報了環保督察對企業化學需氧量排放量的回歸結果。由第（1）列可知，在未加入控制變量的情況下，環保督察的系數為－40.56、p＜0.05，表明環保督察對企業化學需氧量的排放產生了顯著的負面影響，平均每家企業減少約40 噸化學需氧量排放量。與表1 中化學需氧量的樣本均值50 噸相比，環保督察的開展降低H 市工業企業約80%化學需氧量排放量。由列（2）至列（4）可知，在考慮不同帶寬、控制變量和聚類標準誤等因素后，環保督察的系數仍顯著為負，表明文章的核心結果是穩健的，環保督察對企業化學需氧量的排放產生了顯著負面影響。

表2 環保督察對企業化學需氧量排放量（CODE）的影響

在斷點回歸中，一個可靠的因果關系要求可能影響企業污染物排放的控制變量不能在斷點處發生跳躍。因此，基于模型（1）探討了環保督察對控制變量的影響。表3 匯報了回歸結果，如第（1）列至第（4）列所示，將取水量、工業總產值、用電量、污水處理設施設為因變量，可以發現，環保督察的系數均不顯著，該結論表明在斷點處的控制變量均沒有顯著變化，企業化學需氧量排放量在斷點處的跳躍完全來自環保督察。綜上可知，回歸結果是穩健的，假說H1 成立。

表3 控制變量的檢驗

五、過程追蹤：環保督察的運行邏輯

上文的定量結果表明，環保督察有效降低了企業污染排放規模。那環保督察的作用機制是什么呢？本小節運用過程追蹤的案例分析方法，深入考察環保督察在G 省H 市的具體實施，回答環保督察降低企業排污規模的具體路徑。更重要的是，回答環保督察是如何賦予地方政府在環境治理中的主動性。

（一）明確環境保護重要性，提升地方政府環境治理能力

在環保督察剛開展初期，H 市許多官員對環保督察持觀望的態度，認為環保督察可能與過去環境保護運動類似，完成相關的指標就足夠了。但在督察組大面積問責下，H 市各級政府官員對環境保護的態度開始有所改觀，變為高度重視。H 市委、市政府立即成立工作小組，由市委主要領導擔任組長，著手部署和制定污染防治工作計劃，充分調動各職能部門合作，嚴格落實環保督察的各項工作。在訪談中一名縣（區）的主要負責人談道：“中央環保督察的問責不設上限，在此之前從來沒有過的，明確警鐘，對環境問題零容忍。”（訪談記錄：20210105，N 縣）①訪談記錄材料來源于2020 年12 月至2021 年12 月筆者在G 省H 市的實地調研。下文同。可以發現，環保督察通過強化環境治理的權威性，將環境保護從“部門工作”轉化為“政治任務”，有效提高了環境保護在地方政府議程的地位。同時，有效打破了部門間和組織間的障礙，使得地方政府可以更容易整合調動行政資源，顯著提高其環境治理能力。

（二）以發現環保頑疾為目標，破解央地信息不對稱

與過去環境保護運動不同，環保督察組并沒有僅僅停留在省級層面，自督察組進駐G 省后，便立即下沉至市一級。在下沉H 市期間，一方面，采取“明察＋暗訪”形式，通過暗查暗訪和蹲點調查等方式開展工作，確保問題抓得準抓得實。另一方面，通過設立熱線等方式，極大地調動了公眾向督察組反映當地環境問題的積極性。并且在督察組的要求下，地方各級政府對于公眾反饋的任何環境問題，必須立刻趕赴現場，并就存在問題做出回應。在訪談中，B 縣一位地方干部就這么說道：“環保督察是中央給全體老百姓反映問題的渠道和解決問題的一套體系，告了之后你就必須得處理，限期反饋?！保ㄔL談記錄：20210109，B 縣）可以發現，環保督察以突出問題為導向，其首要任務是全面排查地方存在的環境問題，而非通過常態的量化指標進行考核。這一措施不僅拓寬了中央政府信息收集能力，同時也加強了中央政府對地方環境治理的監督能力，從而有效破解了環境治理過程中存在的央地信息不對稱問題。

（三）建立常態化的工作制度，確保環保成果的有效性

隨著環保督察效果的顯現，中央政府開始著手推動環保督察工作的常態化、制度化，力圖在全國范圍形成可持續性的常態化治理格局。換言之，環保督察并不會因督察組的離開而結束。在實踐中，環保督察組會要求地方政府制定工作計劃，嚴格落實提出的整改要求，并定期向社會公眾公開整改進度。2022 年1 月，《中央生態環境保護督察工作規定》的出臺進一步夯實了環保督察常態化開展的制度基礎，明確規定環保督察每5 年開展一次，其間適時開展“回頭看”行動，有力地延續了督察成果的有效性。一名官員就談道：“以前的理念是自己干（環保），東一塊西一塊，現在是上面蓋個帽子，大家都得一起干?！保ㄔL談記錄：20210305，H 市環保局）可以發現，環保督察堅決不搞一刀切、一陣風，是以制度的剛性確保工作的落實。在制度化推進的過程中，環保工作已成為地方政府與企業的一個重要考核標準。

（四）塑造主動性的關鍵：區域范圍內監管標準的統一

在上文討論的基礎上發現，環保督察在明確環境治理的重要性、打破央地信息不對稱、建立常態化工作機制的基礎上，成功在區域范圍內建立了一個統一的環境監管標準，成為激發地方政府環境治理主動性的關鍵。無論是地方各級政府或不同行業、類型的企業，環保督察的開展使得各級政府和企業必須要確保其行為的環保合規性，這成功地塑造了一個官場和市場公平的競爭環境，使得嚴格執行環保標準的地方政府和企業不會在與其他地方政府和企業的競爭中受損，從而有效轉變了地方政府和企業的環保理念，激發了地方政府和企業尋求產業轉型的主動性，造就了地方政府借助環保督察推動產業轉型的現象。

在地方政府層面，由于過去不同政府間并沒有一個統一的環境標準，一旦轄區內的企業預見到轄區政府將采取更嚴格的環境監管措施，為了避免可能的損失，企業往往轉移到其他監管不嚴格的地區，而企業的流失對轄區的經濟政績的影響不可估量。因此，受制于區域間環保壓力的差異，地方政府并沒有足夠的動力去真正解決污染問題，往往只是被動采取關停等臨時性、見效快的方式解決環境問題，這一現象特別是在經濟發展越落后的地方越明顯。“一旦我嚴格監管，企業就可能流失。”（訪談記錄：20210109，B 縣官員）而環保督察則成功引起了各級政府對環境保護的重視，有效解決了政府間的“逐底競爭”，確保地方政府不會因嚴格開展環境治理而導致企業的流失。

在企業層面，受制于環境監管不到位，企業也同樣處于一個不公平的市場環境中。即使有企業家愿意主動去做環保，但高昂的環保投入極大提高了企業的生產成本，出于提高市場競爭優勢、增加利潤等目的，企業只能選擇粗放型的生產模式。一名企業家被訪談時就這么說道：“假如我發自內心干（環保），我是要付出代價的，旁邊那些亂廠子賺錢。所以，沒辦法，我要不這么干，那就是越干越虧本。”（訪談記錄：20210209，企業Y）而環保督察通過塑造一個區域范圍內統一的監管標準，使得所有污染企業必須要在生產上滿足環保合規性，有效保護了守法企業的利益，解決了“誰做環保誰吃虧”的矛盾。

更重要的是，公平的市場環境也激發了企業綠色轉型的主動性。在環保督察的壓力下，H 市有色金屬產業中問題最為嚴重的小微企業，為了獲得合法的生產經營環境，主動尋求與當地的龍頭企業合作，為推動當地產業轉型起到了巨大作用。那些率先在污染防治上達標的企業甚至可以獲得先發優勢，更快地去搶占散、亂、污染企業因環保問題而空出的市場空間。一位企業家就這么說道：“現在是誰做好的環保，誰就有先發優勢，你就安心了。”（訪談記錄：20210209，企業Y）

六、結論與討論

環保督察是我國環境治理領域中的一項重大制度創新，對此，學術界已展開諸多理論構建，并強調環保督察運行邏輯是將常規的環境保護轉化為政治問題，將部門行動上升為國家行動，構造了自上而下的權威。然而，對于這一論點，一個既有研究的基本共識是：當面臨的中央檢查越嚴格，地方政府普遍是缺乏主動性的，更傾向于采取見效快的方式以應付檢查。若據此邏輯，當面臨環保督察時，地方政府也應采取見效快的方式予以回應。因此，既有理論難以解釋環保督察后地方政府主動推動產業轉型的現象。

文章采取斷點回歸模型和過程追蹤的混合研究方法，實證檢驗了環保督察對企業排污的影響，揭示了“地方政府積極借助環保督察推動產業轉型”的影響機制，從而為已有理論做出邊際貢獻。主要發現如下：第一，基于對G 省H 市1277 家企業的觀察，發現環保督察與企業污染排放的實質性變化有關，環保督察平均降低了H市工業企業約80%的化學需氧量排放規模。第二，環保督察在明確環境治理的重要性、降低央地信息不對稱和建立常態化工作制度的基礎上，通過在區域范圍內統一監管標準，塑造了一個公平的官場環境和市場環境，即各級政府、企業都要在污染問題上滿足合規性，使得嚴格治理污染排放的地方政府和企業不會在與其他地方政府和企業的競爭中受損，從而有效轉變了地方政府和企業的環保理念。也正因如此，在政企雙方的合力下，環保督察賦予了地方政府在環境治理中的主動性，造就了地方政府借助環保督察主動助推產業轉型的現象。

文章為重新審視地方政府角色以及國家治理能力與體系現代化提供了新的思路。結論強調地方政府在環境治理中是具有主動性，只是受制于區域間無序競爭，使其無法發揮主觀能動性。據此，政策啟示是：第一，在推動公共事務治理的同時，要重視區域間的一致性，建立全國統一的治理標準，打消地方政府與企業的投機心理。第二，中央權威對地方的嵌入需要考慮與地方自主性的銜接，只有充分調動地方政府的積極性，才能真正實現長效治理。第三，短期內，環保督察通過對環境違法行為進行嚴格監管和懲處，取締了一大批不符合環保要求的企業，未來政府應進一步健全完善綠色技術創新政策支持體系，引導企業通過技術創新實現綠色轉型和升級。