新亞歐大陸橋經濟走廊園區合作發展的方向與路徑*

冉淑青 曹林

2015年，國家發展和改革委員會、外交部、商務部聯合發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，明確提出新亞歐大陸橋經濟走廊的概念，其中國內段橫跨山東、江蘇、安徽、河南、陜西、甘肅、青海、新疆等八個省（區）。“一帶一路”倡議提出十年以來，新亞歐大陸路橋經濟走廊國內段八省區的高鐵、高速公路等基礎設施逐漸完善，以新亞歐大陸橋為紐帶的陸路國際貿易迅速發展，高新區、經開區、自貿區、城市新區等各類園區成為該區域先進生產力的重要載體。當前，我國正在加快推進雙循環新發展格局以及全國統一大市場建設，黨的二十大也明確提出促進區域協調發展、優化重大生產力布局的偉大號召。在此背景下，園區合作成為暢通跨省、跨流域、跨經濟區等更大范圍經濟循環，提高區域資源整合能力和競爭力的核心支撐，在落實國家重大區域發展戰略中發揮著重要引領作用。由于新亞歐大陸橋沿線各類園區的發展和要素流動受行政藩籬制約，各類園區之間的合作力量較為薄弱。強化新亞歐大陸橋經濟走廊園區合作，推動沿線省份突破行政區劃制約，加速各類要素跨區流動，成為推動新亞歐大陸橋經濟走廊高質量發展，進一步落實“一帶一路”倡議的有效之舉。

一、研究綜述

園區合作指兩個相互獨立的園區平臺，突破行政區劃限制，通過協商達成多種形式的合作協議，以此實現優勢互補、互利共贏，并促進區域經濟協調發展的合作方式。近年來，我國高新區、經開區、自貿區、城市新區等在區域經濟發展中的增長極作用持續增強。隨著經濟全球化、發展一體化、區域分工的迅速發展，地方政府逐步意識到，以園區為重點開展跨地合作成為加快經濟發展方式轉變和經濟社會高質量發展的重要助推器。基于此，我國從多個層面開展了園區合作探索，積累了豐富的實踐經驗。2017 年國家發展和改革委員會等部門聯合發布《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》，鼓勵各地創新跨區域合作模式，在各類對口支援、幫扶、協作中開展多種形式的園區合作。“一帶一路”倡議、京津冀協同發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設等國家重點區域發展戰略均將園區合作作為重要發展任務，并得到各級政府的持續關注與大力支持。為了解決部分地區經濟發展滯后、省域經濟空間不平衡問題，浙江、江蘇自2001 年起分別推進“南北合作”工程、“山海協作”工程，并將推進省內園區跨地市合作作為兩項工程的首要任務。經過20 多年持續建設，園區合作成為推動浙江、江蘇省內區域協調發展的重要支撐力量。新亞歐大陸橋經濟走廊橫貫我國東西，連接東部沿海發達地區、中部崛起地區以及西部欠發達地區，推動該走廊園區跨地合作，對于加快要素跨省區流動、縮小東中西部地區發展差距、推動我國區域協調發展具有重要現實意義。

理論研究方面，園區合作受到經濟學、地理學、規劃學、管理學等多個領域學者的關注。羅小龍（2016）分析了江蘇政府主導的南北共建園區的形成機制及合作治理模式；方創琳（2017）以中關村科技園為例討論了京津冀城市群高科技園區協同發展的合作共建；張保倉（2017）從要素價值對流與重組視角論證產業園區合作的動因及模式；張鵬（2020）基于合作園區理論總結了合作園區類型以及園區合作動力；陳雯（2021）總結了長三角跨區域園區合作類型、成效及合作項目落實對策；張京祥（2022）基于長三角創新合作提出“創新型反向飛地”園區合作模式；曾剛（2022）總結了長三角一體化背景下創新飛地合作特征及實踐路徑。綜合來看，當前研究多以某一類園區為研究對象探討園區合作問題，然而隨著我國園區類別的增加，多種園區之間存在較強的互補性，合作發展空間較大。從已有研究來看，以多類園區合作視角出發的相關研究尚未涉及。此外，當前研究多以長三角、珠三角、京津冀等地區園區合作為研究對象，新亞歐大陸路橋經濟走廊國內段視角相關研究尚為空白。本文從園區合作一般性動力機制出發，結合當前新亞歐大陸橋經濟走廊園區合作發展現狀，提出未來園區合作的若干重點方向與實踐路徑，對于進一步推進新亞歐大陸橋經濟走廊區域協調發展具有重要意義。

二、園區合作的一般性動力機制

合作動力是促成園區合作與發展的源泉。隨著我國園區合作實踐的發展，園區合作的動力也正在經歷著從政府主導向多元主體共同參與的持續演進。

1.政策推動激發園區合作初始動力

城市的主要任務是增長，地方政府發展經濟的強烈愿望對于城市發展方向起著主導作用。當地政府對本地區土地要素等資源配置有著絕對影響，同時，國家和地方政府出臺的各項規劃以及鼓勵扶持政策對促成園區跨區合作具有重要影響。根據跨界區域理論（朱惠斌，2022），隨著區域之間發展不平衡性的增加，地方資源數量和質量的差異持續擴大，基于充分發揮資源最大效益的共同認識，地方政府通過調動各自優勢資源達成合作共識，并對目標責任與利益分配達成明確一致，進而共同推動雙方經濟發展。由于我國當前財稅增收在政績考核中發揮重要作用，地方政府表現出強烈的“企業化”傾向，由政府牽頭帶動市場主體爭奪市場資源已經成為地方政府推動本地經濟發展的共同選擇，政府出臺的各項規劃以及鼓勵扶持政策也直接影響著市場主體跨行政區合作的意愿（張銜春等，2023）。例如在京津冀一體化推進過程中，2017 年京津冀聯合印發《關于加強京津冀產業轉移承接重點平臺建設的意見》，自此京津冀歷年均出臺相關行動計劃及工作要點，切實推動京津冀園區合作發展走深走實（朱秀文，2019）。2023年7月，北京、天津、河北聯合組建京津冀協同發展聯合工作辦公室，為進一步推動三個省（市）園區建立更加緊密的合作關系、促進政策疊加效應的充分釋放提供了政策保障。

2.市場力量驅動園區合作互利共贏

競合關系理論（鎖利銘，2023）認為，企業在市場交易成本和企業管理成本之間博弈的結果是合作，合作是市場交易主體之間配置經濟資源的有效手段，各方成本節約的加總能夠給社會帶來帕累托改進。企業為追求更低的成本、獲取更高的利潤，突破原有空間界限，擴大外部網絡空間，在實現自身規模擴張的同時，產生了區域經濟與生產空間的重構。而區域發展階段的不同、本底特征差異為區域要素流動、產業互補共生提供了必要的市場條件。園區合作契約的存在能夠為企業與區外經濟主體之間建立穩定的市場關系，大大降低了因環境的不確定性而產生的較高的交易成本，同時也能最大限度地降低因缺乏溝通機制而導致的園區內部管理成本和沉沒成本（楊玉，2021）。例如，2008 年初，上海為了解決外高橋廠房空間有限，新項目遲遲不能落地的問題，與江蘇達成園區合作共識，成立“上海外高橋集團（啟東）產業園”，來自外高橋園區的諸多企業將生產基地轉移至直線距離不足100公里的啟東產業園區，使得搬遷企業同時享受到了“雙重紅利”，即上海的平臺、人才和品牌資源以及江蘇的土地、勞動力等要素資源，實現了企業規模的擴張及利潤的增長。

3.創新需求促成園區合作多元發展

當前，在我國創新驅動戰略背景下，欠發達地區將高質量發展戰略的目標瞄準在創新驅動帶來的持續發展收益（楊春平等，2015）。由于國家、區域中心城市建設品質、公共服務資源普遍優于其他城市，創新人群“用腳投票”多聚集于此，創新企業為追求創新經濟的聚集效應也多聚集于此類城市。由此導致中心城市吸納各類創新要素集聚形成“創新高地”，其他地區則形成“創新洼地”。為了引入創新資源，欠發達地區不得不采取跨區合作方式，在創新資源聚集的中心城市設立飛地園區，主動將發達地區創新人才、技術為我所用，推動發達地區研發與欠發達地區生產跨地區聯動方式的多元化發展（李迎成等，2023）。例如，在東部沿海經濟發達地區，衢州率先在上海、北京、杭州等地設立一批具有明確發展目標的創新飛地，“研發在杭州，生產在衢州”“上海孵化—衢州生產”的異地聚才模式為衢州集聚高端要素和引進新興產業打開了新通道，繼而引發其他不少縣市紛紛效仿，常熟、慈溪、長興、麗水等地紛紛在杭州設立創新飛地。以創新資源為導向的“創新型反向飛地”新模式正在東部沿海地區興起（楊亞琴等，2022），創新孵化需求成為新時代背景下推動我國園區合作的重要新生力量。

三、新亞歐大陸橋經濟走廊園區合作現狀

新亞歐大陸橋經濟走廊園區經過多年開發建設，部分園區在政務服務合作、制度創新溢出以及貿易物流合作方面做出了重要探索。

1.園區發展進入3.0時代

截至2022年年底，新亞歐大陸橋經濟走廊共計有45 個國家級高新區、62 個國家級經開區、5 個自貿區、4 個城市新區。在30 多年的發展歷程中，多數高新區與經開區規劃控制范圍幾經擴張，園區發展也經歷了從1.0、2.0到3.0時代的演變。隨著高新區及經開區在我國經濟發展中地位的持續提升以及自身發展模式的不斷優化，二者成為所在區域經濟與產業發展的重要增長極以及社會就業和城鎮化的主要載體，在推動地方經濟社會高質量發展中發揮著重要作用。山東、江蘇、安徽、河南、陜西等地的5 個自貿區均成立了相應的出口加工基地、中歐班列貿易平臺等開放平臺，成為各省對外開放的重要支撐。青島西海岸新區、江北新區、西咸新區和蘭州新區等4 個城市新區中，青島西海岸新區在推動青島老城更新與新區建設方面獲得了重要進展，江北新區在整合南京碎片化功能空間、推動產業鏈升級方面成效顯著，西咸新區在引導西安城市空間布局優化方面取得重要成效，蘭州新區為蘭州城市發展開辟了更廣闊的發展空間。四個城市新區不僅在改變城市慣有的發展態勢方面發揮了重要作用，更成為所在城市對外開放、產業聚集的重要平臺。

2.政務合作發展良好

《國務院關于促進國家高新技術產業開發區高質量發展的若干意見》明確提出，鼓勵東部國家高新區按照市場導向原則，加強與中西部國家高新區對口合作和交流。近年來，新亞歐大陸橋沿線園區合作多以政務合作為主展開。2021年6月，以蘇陜合作為契機，無錫高新區與西安經開區等陜西省內11 個國家級經濟技術開發區及高新技術產業開發區的168 項政務服務事項實現“跨區通辦”；2022年，濟南高新區與甘肅臨夏縣成為“跨省通辦”合作單位；2023 年初，煙臺高新區分別與淄博市桓臺縣和河南省新鄉高新區結成“跨域通辦”合作伙伴，并簽訂《政務服務“跨域通辦”合作框架協議》；2023年，咸陽高新區分別與杭州濱江高新區、武漢東湖高新區合作，簽訂了涉及51 項政務服務的“跨省通辦”合作協議。依托“互聯網+政務服務”，園區之間政務合作成為園區合作的重點，也為進一步推動園區之間產業合作、創新合作奠定了溝通與服務基礎。

3.制度創新溢出效應不斷凸顯

自貿區作為制度型開放的“壓力測試場”，在對接國際貿易、金融、投資新規則，營造國際化、市場化、法制化的營商環境方面積累了豐富的制度創新經驗。2023年7月，川渝兩地共同出臺行動方案支持兩地自貿區協同開放，同一時期，廣東自貿區與國內13 個自貿區簽署高質量發展合作倡議。在新亞歐大陸橋沿線地區，山東自貿區煙臺片區于2022年與本地11個聯動園區和多個平臺項目合作，進一步放大自貿制度創新溢出效應；陜西自貿區與蘭州市達成合作共識，圍繞制度創新經驗推廣以及開放經濟發展開展合作；2021年5月，江蘇自貿區、安徽自貿區與上海自貿區、浙江自貿區共同成立長三角自貿試驗區聯盟，并連續三年舉辦工作會議，逐步完善常態化聯絡機制，在2023 年的聯席會議中，該聯盟將中歐班列聯動合作、長三角港口通關一體化列為未來合作的重點；2023 年8 月，江蘇自貿區與上海、浙江共同簽署了《上海江蘇浙江自由貿易試驗區聯動發展戰略合作框架協議》，旨在全面加強三地自貿區溝通聯絡、協調配合。總體來看，東部地區自貿區較西部地區自貿區更加主動突破區域協同發展瓶頸，致力于強化跨省區合作共同構筑一體化開放格局。

4.對外貿易物流合作快速增長

新亞歐大陸橋沿線八個省（區）海港、陸港、空港等港口資源豐富，個別地區依托港口開展貿易物流合作成為園區合作的實踐重點。以陜西中歐班列長安號為例，截至2023 年5 月，貴陽、石家莊、唐山、廈門、徐州、常州、武漢、十堰、襄陽、蚌埠、蕪湖、南陽等20 個城市與中歐班列（西安）集結中心開展物流合作，“武西歐”“十西歐”“蚌西歐”“廈西歐”“貴西歐”“粵陜”“漢西歐”“宛西歐”等20條“+西歐”班列線路常態化運營。2023年上半年，中歐班列長安號開行2619 列，同比增長46.2%，開行量、重箱率、貨運量等核心指標穩居全國前列（董劍南，2023）。此外，中歐班列長安號與青島港、寧波港合作密切，常態化組織西安至日韓過境青島的海鐵聯運五定班列，創新實現了企業一站式、一票制國際聯運全程服務模式，極大地發揮了中歐班列（西安）集結中心的集結作用。然而，新亞歐大陸橋沿線中歐班列線路重復問題依然存在，由于地方政府的非市場化介入，各開行城市無序爭奪貨源的問題較為嚴重。由于鐵路、民航的管理體系相對獨立，空鐵聯運綜合信息交互功能尚不健全，空鐵聯運仍有待進一步拓展。

從新亞歐大陸橋經濟走廊國內段園區合作現狀來看，來自地方政府的政策推動力量成為當前促進園區合作的主要力量，市場力量驅動及創業孵化需求力量在推動園區合作中的作用尚不明顯。盡管部分園區已經簽訂跨省合作協議，達成某些領域的合作共識，但相對于新亞歐大陸橋經濟走廊園區總量而言仍屬于少數群體，且合作內容多以政務互助、經驗交流、貿易物流為主（見圖1），不論是合作園區的數量還是合作內容的深度與廣度，均有待進一步拓展。

圖1 新亞歐大陸橋經濟走廊沿線各地園區合作網絡圖

四、新亞歐大陸橋經濟走廊園區未來合作的重點方向

基于新亞歐大陸橋經濟走廊園區發展基礎，綜合各類園區在創新驅動、產業發展、貿易物流、對外開放、機制改革等方面可能的現實需求，新亞歐大陸橋經濟走廊園區未來合作的重點領域可聚焦如下幾個方面。

1.發揮科技資源輻射帶動作用，激發區域整體創新動能

在我國當前實施創新驅動戰略背景下，科技創新已然成為新時代地方經濟高質量發展的迫切需要。由于知識在空間分布的不均衡性以及復雜創新知識的空間黏性（陳妍等，2023），依賴于復雜知識的復雜經濟活動高度集聚于新亞歐大陸橋經濟走廊中心城市，如西安、南京等。為了克服知識創新不容易通過地理空間流動擴散的難題，借鑒長三角地區“創新飛地”發展經驗，發揮中心城市創新資源密集優勢，鼓勵新亞歐大陸橋經濟走廊沿線園區在西安、南京、濟南等中心城市設立“創新飛地”“雙向飛地”，強化各類優勢創新資源對沿線園區的輻射帶動作用。針對我國當前“卡脖子”關鍵核心技術壁壘，一方面整合新亞歐大陸橋經濟走廊沿線園區創新資源，組建跨學科、復合型、集成攻關的聯合實驗室、科技創新共同體，打造驅動高質量發展的強勁動力源；另一方面支持園區領軍企業設立技術創新聯盟、新型工業研究院等，加強對核心基礎零部件、先進基礎工藝、關鍵基礎材料和產業技術基礎的突破攻關。建立新亞歐大陸橋經濟走廊園區聯合創新平臺，梳理園區中小企業在高端人才、技術、資金及其相關科技創新服務等方面需要跨區域解決的需求，聯合發布創新需求“榜單”，基于創新平臺精準對接西安、南京、濟南等中心城市高校、科研機構、科創服務運營商等創新優勢資源，推動創新需求和供給的無縫對接。

2.強化產業鏈上下游對接合作，推動產業網絡化聯合發展

隨著信息技術、數字技術的發展，通過建立技術聯系網絡推動跨地區產業合作成為現實，產業在空間的地理集聚被逐步淡化，并隨之產生創新的網絡化和產業的跨地域發展。產業主體在區位選擇的基礎上通過跨地區資源整合、經濟合作（盧新海等，2018），推動生產要素無障礙流動，捕獲空間相對集聚與優勢要素互補紅利，實現區域經濟效益的提升（馮琰瑋等，2022）。作為產業發展的重要載體，推動新亞歐大陸橋經濟走廊園區產業發展合作是實現走廊沿線區域協調發展的重要支撐。因此，要圍繞新亞歐大陸橋經濟走廊園區的共性優勢產業，如電子信息、新能源汽車、高端裝備、生物醫藥等，強化各園區職能分工，加強集群內產業鏈上下游企業間的互助合作，完整對接和延伸產業鏈，防止低水平重復建設，推動相關產業集群網絡化聯合發展，實現發展紅利各地共享。依托西安新能源汽車、南京生物醫藥、鄭州現代食品、合肥智能制造等優勢產業，通過品牌輸出加速優質資本與產業融合，以區域聯盟或產業聯盟形式推動多地聯動，進一步形成規模效應，探索合作共建、產業共育和利益共享等新模式。支持沿線貿易平臺積極對接東部地區產業園區，充分發揮大陸橋貿易物流優勢，吸引東部地區企業入駐、集聚，推動產業有序轉移和承接，激活西部地區的產業自繁育機制。

3.推動各類外貿平臺跨地聯合，強化貿易物流領域合作

過去十年，新亞歐大陸橋經濟走廊建設在貿易物流領域取得顯著成就，中歐班列成為深化我國與“一帶一路”沿線國家經貿合作的重要載體。新亞歐大陸橋沿線地區未來要強化中歐班列運行合作，根據市場分布統籌安排中歐班列貨源組織，降低中歐班列綜合運輸成本，共同推動中歐班列的健康、有序發展；建立由從事中歐班列經營管理、營銷推廣、發展研究的企業和研究單位廣泛參與的議事協調機制，加強企業層面的協調、協作、磋商，優化中歐班列運行環境。推動新亞歐大陸橋沿線各園區共同面對國際航空服務市場，共建航空物流信息服務平臺，完善新亞歐大陸橋經濟走廊沿線區域間、口岸間的合作協調機制；引導各航空貿易經營主體共同構建行業組織協會，打造跨行政區、跨行業的航空物流合作聯合體，提高區域間協作能力。促進新亞歐大陸橋沿線鐵路、公路、航空等交通樞紐海鐵、鐵航等多式聯運，創新多式聯運監管體系，強化各種交通運輸方式的便捷銜接；統籌中歐班列與西部陸海新通道海鐵聯運班列對接，充分發揮復合通道的優勢，全力保障中國—東盟跨境產業鏈供應鏈暢通。推進大陸橋沿線綜合保稅區在國際釆購、國際配送、國際中轉和保稅加工等領域的合作，強化各地海關監管部門稽查聯動協同監管。

4.合力推進高水平對外開放，共筑協同對外開放格局

作為銜接國內國際雙循環的重要節點樞紐以及開放經濟的重要載體，強化新亞歐大陸橋經濟走廊園區多領域對外開放合作是踐行“一帶一路”倡議的重要任務。要積極促進新亞歐大陸橋經濟走廊沿線海運、航空、鐵路、高速公路等開放口岸共建共享，加強與沿海、沿邊及重要節點城市各類園區對外開放聯動發展，推動“產業+口岸+通道”產業鏈、供應鏈和價值鏈協同合作，共同構建我國陸海內外聯動、東西雙向互濟的對外開放格局。依托園區發展基礎，積極對接“一帶一路”沿線國家和地區發展需求，加強優勢產能、對外工程、能源資源、現代物流等重點領域的國際產能合作。圍繞RCEP在制造業、農業、林業、漁業、采礦業等五個非服務業領域達成的投資自由化承諾負面清單，發揮新亞歐大陸橋園區技術創新和技術比較優勢，推動國內國際產能優勢互補，加強產業鏈整合，構建“中心城市科技創新+RCEP原材料+園區制造+RCEP區域設廠組裝及銷售”的跨區域跨境產業鏈（成檸茜，2022），發揮RCEP 政策紅利，共同開拓新亞歐大陸橋國際經貿合作的新局面。推動新亞歐大陸橋沿線產業園區新技術、新產品國際標準化和認證體系建設，圍繞5G 技術、新能源汽車、高端裝備制造等領域，聯合開展新技術和新產品的區域標準化和國際認證（張彥，2022），提升我國制度性話語權，共同拓展更大規模國際市場。

5.深化體制機制創新溝通合作，推動改革成果全域共享

從園區設立的目的來看，不論是高新區、經開區還是自貿區、城市新區，均將推進體制機制創新作為園區發展的重要職能。新亞歐大陸橋經濟走廊園區在多年發展歷程中積累了豐富的體制機制創新經驗。其中，高新區、經開區在三十多年的發展歷程中與行政區之間建立了較為成熟的責任共擔、利益共享機制。經開區在試行和推進國家產業、外資、土地、環境等各領域改革舉措方面發揮了示范引領作用。高新區在知識產權保護利用及創新制度方面建立了相對優勢。自貿區將可復制推廣的制度創新作為主要使命，截至2022 年年底，山東自貿區累計形成304 項制度創新成果，江蘇省自貿區累計形成制度創新成果196 項，河南自貿區累計形成479 項創新成果，陜西自貿區形成創新案例680項。城市新區建設方面，西安西咸新區、南京兩江新區、青島西海岸新區、蘭州新區均在培育具有輻射帶動作用的增長極，改變整個區域慣有的發展態勢，在帶動區域整體發展方面積累了豐富的實踐經驗。上述制度創新成果均可作為在更大范圍內“可復制、可推廣”的成功樣本，通過“梯度對接戰略”（李魯等，2015），放大園區體制改革與制度創新示范效應，實現整個區域聯動發展。未來要充分發揮新亞歐大陸橋的“橋梁”作用，加強沿線各類園區在體制機制創新領域的溝通合作，各取所需，為新亞歐大陸橋經濟走廊打造高質量發展的制度創新優勢奠定基礎。

五、新亞歐大陸橋經濟走廊園區合作的實現路徑

園區合作的落地與實踐是一個系統工程。未來，需要堅持問題導向、結果導向原則，找準促成新亞歐大陸橋經濟走廊園區合作的有效抓手，構建包括國家、區域等多層面軟硬環境支撐的路徑體系，保障園區合作的順利實現。

1.強化園區合作頂層設計，搭建政策保障平臺

新亞歐大陸橋經濟走廊園區合作涉及八省區多個層面的園區平臺，為了推動沿線園區合作目標的實現，需要建立強有力的制度性頂層設計，才能有效統籌沿線跨省域多級政府力量。一是建立權威高效的跨地合作管理體制。強化中央推進“一帶一路”建設工作領導小組辦公室在推進沿線園區合作中的權威性，研究新亞歐大陸橋沿線各地優勢發展要素及產業基礎，督促沿線各地形成互補互促、因地制宜的產業扶持政策，并制定出臺旨在促進園區跨省合作的專門法規及實施意見，避免和減少在園區合作過程中可能遭遇的地方保護主義；理順相關部門的管理職能，賦予新亞歐大陸橋經濟走廊沿線各省推進園區跨省合作的權限和資源，為推動園區跨區合作決策落實提供有力的組織保障。二是完善東西合作對口幫扶機制。在我國當前定點幫扶機制基礎上，建立新亞歐大陸橋沿線東西部省區協作結對關系，推動大陸橋沿線東部發達地區與西部欠發達地區、革命老區、生態退化地區、資源型地區在地市級層面建立幫扶機制，以園區合作為重點推動，促進結對省區、地市依托合作園區建設加強科技、產業、物流、開放等多領域的合作。三是強化規劃對園區合作的引領作用。編制新亞歐大陸橋經濟走廊協同發展規劃及園區合作發展規劃，以科技創新、產業發展、對外開放、機制創新等為重點，提出切實可行的協同合作目標，構建多方立法保障、實體機構牽頭推進、各地財政協同支持的規劃實施機制，確保規劃落地落實。四是建立長效可靠的合作運行機制。自上而下建立由新亞歐大陸橋沿線省市地方行政首長、園區、龍頭企業共同參與的聯席會議制度或輪值會議制度，定期舉辦園區發展論壇及科技創新、產業發展等合作洽談會展，研究確定合作總體安排、發展戰略及相關政策措施，調節矛盾并解決合作中的相關重大問題。

2.完善要素跨區流動機制，提高要素配置效率

園區是一個由技術、人才、資金、信息、管理等多要素組成的綜合系統。新亞歐大陸橋經濟走廊沿線園區合作的促成離不開各種發展要素的空間流動以及供給與需求關系的建立和反饋，通過建立完善沿線地區各種生產要素跨地區流動機制，有助于將園區合作落到實處。一是強化中心城市創新輻射帶動作用。研發要素流動引致的空間溢出效應能夠明顯推動其他地區的產業結構升級（程錦，2022）。要充分發揮東部沿海發達地區及南京、西安等中心城市的創新集聚輻射帶動作用，鼓勵欠發達地區園區主動對接中心城市創新資源，在東部發達地區園區設立“反向創新飛地”，加強大陸橋沿線不同發展水平城市之間的創新合作與知識溢出；搭建新亞歐大陸橋經濟走廊創新要素共享平臺，引導創新要素跨地區高效流動，加快創新要素的異地轉化，在更大范圍推動新亞歐大陸橋制造業走向價值鏈中高端。二是完善人才跨區流動機制。研究表明，區域一體化政策能夠減弱人才自由流動的地理空間障礙及行政壁壘，對科技人才跨地區流動具有明顯的正向作用（白云樸等，2022）。對于大陸橋沿線欠發達地區而言，合作園區除了要營造良好的科研、經濟、發展和生活環境，還要主動對接人才集聚高地，充分發揮區域一體化政策對科技人才流動的促進效應，完善人才管理體系，提升人才服務軟環境，探索產才城互動與融合、“近悅遠來”的人才發展優質生態。三是強化資金對園區合作的支撐作用。加大財政資金扶持力度，發展園區合作基金，為民營企業發展提供強有力的融資保障；結合新亞歐大陸橋沿線各地區發展基礎，建立梯度減稅降費機制，鼓勵沿線欠發達地區園區制定重點產業領域稅收減免與補貼政策，加速資本要素向沿線中西部欠發達園區流動，充分發揮資本流動對沿線欠發達園區轉型升級的重要作用（王欣里昂等，2021）；在科學評估新亞歐大陸橋沿線各地區財稅能力的基礎上，加大對欠發達地區轉移支付力度，緩解欠發達地區財政壓力，突破沿線園區減稅減費政策落實障礙。

3.創新園區合作方式，推動合作多方共贏

各地政府力量在當前新亞歐大陸橋經濟走廊園區合作過程中發揮著主導作用。當園區跨地區合作的收益大于地方保護主義可能帶來的短期效益時，才能更好地推進跨行政區園區合作的實現。新亞歐大陸橋經濟走廊沿線地方政府要積極推動園區合作方式方法的創新，共同營造多方共贏的合作局面。一是明確園區合作目標。新亞歐大陸橋經濟走廊沿線園區合作雙方應基于園區發展現實需求理性選擇與之相匹配的合作方，通過詳細調研深入了解對方產業基礎、資源優勢，找準合作目標契合點，明確共建園區和飛地園區發展定位、主導產業、階段性目標等，并在充分協商的基礎上簽訂合作協議，避免出現政府意志主導的應景式園區合作或企業借園區合作之名的“圈地”行為。二是建立公平公正的利益共享機制。圍繞新亞歐大陸橋經濟走廊沿線園區合作共建、飛地園區、企業遷建等不同的合作模式，建立以增量收益為基礎的利益分享機制，從根本上緩解轉出地和轉入地之間的利益沖突。建立沿線合作園區財政協同投入機制，按比例注入開發建設資本金，并根據項目的引入、可供開發的土地總量、存量稅收等經濟要素綜合核算約定股份比例，以此作為跨區域產業協作利益分配的依據；設計公平合理的技術、管理等非實體要素轉移體系，根據合理的市場價值大小商定產權比例，以股權合作等方式建立合作雙方收益分配機制；創新跨行政區財稅核算方式，如設定飛出園區、飛入園區之間稅收分成的緩沖年限，研究制定GDP指標分解的具體細則；引導建立重點領域市場化的“分利聯盟”，以市場化的手段逐步減小以企業屬地為原則的各項制度障礙，通過兼并重組、集團化、交叉持股等方式推動戰略資源的市場化整合。三是建立園區合作獎勵約束機制。將園區合作發展績效作為新亞歐大陸橋經濟走廊沿線地方政府官員績效考核的重要指標，以園區合作發展年度行動計劃、兩地簽署的合作協議等為依據，以責任清單方式明確合作園區所在省、市、縣、區有關部門的具體考核指標和任務，增加實際行動者的政治收益；對跨省園區合作的規劃方案、行動計劃等加大評估力度，加強計劃貫徹落實監管，提高園區合作協議的約束力。

4.營造一體化市場環境，掃清園區合作制度性障礙

地方保護和區域壁壘是當前阻礙我國園區合作的重要原因。新亞歐大陸橋經濟走廊園區合作的實現，需要以更高標準的體制機制營造一體化市場環境，推動生產要素的順暢流動，從縱向和橫向打通地域市場，提升資源配置效率。一是消除影響沿線地區跨地合作的行政壁壘。清理新亞歐大陸橋沿線各地對企業跨區域經營、遷移設置的不合理條件，破除招標投標、政府采購等領域針對外地企業設置的隱性門檻和不合理限制，打破各省、市、縣之間隱形的“政策門”和“玻璃門”；建立新亞歐大陸橋經濟走廊沿線地方政府直接干預市場行為負面清單制度，加快完善開放、規范、競爭有序的要素市場，引導沿線各地人才、技術、資本等各類要素自由流動，推動“區域小市場、小循環”發展為跨縣、市乃至省域的國內大市場、大循環（譚皓方等，2023）。二是優化提升沿線地區政務合作水平。嚴格落實《國務院辦公廳關于加快推進政務服務“跨省通辦”的指導意見》，制定新亞歐大陸橋經濟走廊“跨省通辦”任務清單，明確時間表、路線圖，推動涉及企業生產經營高頻事項“跨省通辦”，探索企業生產經營許可證件、資質資格等跨省市互認通用，簡化“跨省通辦”網上辦理環節和流程，推進更多政務服務事項接入“一網通辦”，為沿線園區跨地合作提供政務服務保障。三是推進沿線園區協同監督管理。貫徹落實國家發布的《關于深入推進跨部門綜合監管指導意見》，發揮新亞歐大陸橋沿線各省市行業主管部門和相關監管部門協同作用，統一各地違法行為行政處罰裁量基準，推動沿線各園區開展跨地網絡監管合作，支持各園區聯合開展重點行業領域專項網絡監測，建立跨區域、跨部門、跨行業、跨領域的多主體協同監管平臺和監管運行機制，推動新亞歐大陸橋沿線跨區域市場監管一體化。四是加快推進沿線區域整體信用制度建設。強化大陸橋沿線各園區信用信息互聯互通與共享應用，建設“信用大陸橋”平臺，推進失信行為標準跨區互認、信用信息共享跨區互動、懲戒措施路徑跨區互通等，建立新亞歐大陸橋經濟走廊沿線跨區域失信聯合懲戒制度，構建跨區域跨部門信用協同監管和聯防聯控網絡。

5.提高基礎設施暢聯水平，夯實園區合作硬件支撐

交通基礎設施作為公共資本，具有提高勞動力、技術、資金等多種要素空間耦合性的傳導作用，在推進園區合作中發揮著重要作用。新亞歐大陸橋經濟走廊園區合作需要進一步提升基礎設施暢聯水平，為推動園區合作提供有力支撐。一是完善暢通便捷的道路網絡。完善新亞歐大陸橋沿線各地之間的公路運輸網絡，打通相鄰城市高速公路短直連接，不斷提升路網等級，打通省界“斷頭路”，暢通跨省交通“大動脈”，疏通基層道路“毛細血管”，解決跨省相鄰城市斷頭路導致的交通銜接不暢問題；完善新亞歐大陸橋航空口岸、鐵路口岸與沿線腹地的聯系網絡，打通航空口岸、鐵路口岸與沿線及周邊節點城市、園區之間的物理連接，吸引沿線腹地更多經濟資源向新亞歐大陸橋對外貿易口岸聚集，為腹地經濟“走出去”奠定堅實基礎。二是織密國際貿易通道網絡。圍繞中蒙俄、中國—中亞—西亞、中國—中南半島、中巴、孟中印緬等國際經濟合作走廊建設，積極推進提升北、中、南通道貿易通行能力，完善境外樞紐節點布局，不斷豐富和完善中歐班列境外通道網絡；發揮西安、鄭州等城市第五航權優勢，進一步開拓歐洲、美洲、澳洲、中亞主要城市的直航航線，重點加強與“一帶一路”沿線國家和地區的直航聯系；強化西部陸海新通道合作，統籌中歐班列與西部陸海新通道海鐵聯運班列對接，充分發揮復合型通道的優勢，有效發揮中歐班列與西部陸海新通道銜接中亞、歐洲地區與東盟地區之間的陸橋紐帶作用（劉暢，2022）。三是優化新型基礎設施網絡。加快新亞歐大陸橋數字經濟走廊網絡建設，率先推動跨省市數據聯通、系統融通，提高資金流、信息流等要素在園區之間的配置效率，以新基建、區塊鏈等關鍵技術推動傳統產業智能化轉型；推動建設“跨境數字新型關口”，優化升級國際互聯網數據專用通道，積極發展工業數據、貿易數據、金融數據跨境流通試點，進一步提高外向型企業的國際電子信息服務能力。