成都市制定餐飲業油煙污染防治條例的建議

吳柯穎 段明 周子航 彭生誠 柳臣中

（1.成都市生態環境局，四川成都 610041；2.四川大學，四川成都 610065；3.西南石油大學，四川成都 610500；4.成都市環境保護科學研究院，四川成都 610072）

1 引言

在我國經濟快速增長的同時，餐飲服務業等第三產業隨之迅速增長，我國飲食文化歷史悠久，美食種類層出不窮，但隨之出現的餐飲油煙擾民問題也屢見不鮮。成都是川菜發源地，也是全國知名的美食之都，但火鍋、串串、柴火雞、鐵板燒等新興餐飲行業的出現，使污染排放類別和形式也發生了轉變，餐飲油煙擾民問題頻繁發生，其在污染環境、危害公眾健康的同時，也加劇了餐飲經營者與相鄰住戶的矛盾。

餐飲服務業油煙污染防治措施和禁止性條款已由2015 年修訂后的《中華人民共和國大氣污染防治法》第八十一條規定［1］，相應法律責任也已明確。自該法實施以來，我國餐飲油煙污染防治與監管工作雖取得較好成績，但各地飲食習慣、烹飪方式不同，排放的餐飲油煙濃度、污染物組分不盡相同［2］，監管難度較大。我國現行餐飲油煙法律法規在地方實踐中，存在源頭管控不力、規劃布局不合理、煙道設置不規范、科技賦能不足、部門聯動機制不健全等問題［3］。因此，成都市迫切需要制定符合地方性飲食特色的《成都市飲食業油煙污染防治條例》，以減少油煙污染擾民問題，持續改善環境空氣質量，推進餐飲服務業及相關產業提檔升級。

2 成都市餐飲業現狀

川菜作為我國八大傳統烹飪菜系，其以麻、辣、香、鮮為特點，烹飪方式多采用高油溫及高用油量的煎炒炸為主，火鍋、串串的炒料和涮煮過程依賴高油、高溫完成。研究表明，油煙在高溫食用油烹調食材過程中，除易轉化為二次有機氣溶膠和二次顆粒物外［4-6］，還可直接吸入人體，釋放出脂肪酸、烷烴、烯烴、醛酮、芳香族化合物等物質［7-8］，危害人體健康。隨著飲食業快速發展，其烹飪過程中排放的餐飲油煙成為相鄰居民的投訴熱點之一。據統計，2018 年四川省餐飲收入約2 800 億元，其中成都市餐飲收入約900 億元，占四川省餐飲收入的32%。按照經營業態分類，成都餐飲龍頭企業中一半以上是川菜，特色火鍋在餐飲消費中占比較大，其次是小吃、西式快餐等。根據周子航等［9］的研究結果，2016 年成都市餐飲業油煙排放的大氣污染物主要包括VOCs，PM2.5和PM10，其中，VOCs 總量為2 065.5 t/a，PM2.5總量為2 261.5 t/a，PM10總量為2 727.7 t/a。

3 餐飲油煙污染防治的地方立法現狀

3.1 國內部分地區關于城市餐飲油煙污染防治地方立法的情況

目前國內部分地區餐飲油煙污染防治法律法規和政府規章見表1。

表1 國內部分地區餐飲油煙污染防治法律法規和政府規章

綜合各地餐飲服務業油煙污染防治的法律法規和政府規章，地方政府在積極探索解決人民群眾身邊的環境污染問題，總體思路以“源頭防治、過程控制和末端治理”為主，積極采取地方法規的形式將實踐經驗和階段性成果制度化、法制化。各地從選址規劃、審批備案、治理設施清理、法律責任、日常監管等方面［10-11］，結合本地特色，遵循上位法，建立較完善的餐飲服務業油煙監管體系，與上位法相比，更加完備、操作性更強。如加強餐飲行業環境污染的源頭治理、過程治理和末端治理的《上海市飲食服務業環境污染防治管理辦法》，為當地的餐飲行業環境管理執法提供了明確的法律依據［12］。同時，各地陸續出臺了一系列的配套政策、標準和技術規范，提升了餐飲業環境污染防治工作的可操作性和執行效果。

3.2 成都市現行的餐飲油煙污染防治規章制度

2021 年出臺的《成都市大氣污染防治條例》明確了各相關部門（單位）在餐飲行業的業態分布、門檻準入、行業監管、執法處罰等方面的法定職責，同時強化了餐飲企業的主體責任，并對餐飲項目選址、專用煙道等方面提出明確要求。同時，該條例還創新性地從餐飲企業經營者的角度，規定了“建設單位應當告知、公示所銷售樓盤在銷售商品房或者商業用房過程中是否有專用煙道，并在銷售合同中標注”等。其中明確要求開發商在銷售合同中必須標注是否有專用煙道，有利于餐飲企業經營者在選址、投資等方面作出判斷。

同年，成都市政府印發實施《成都市餐飲服務業油煙污染防治管理辦法》，明確餐飲油煙污染防治工作的具體要求，堅持系統治理、源頭治理、綜合治理、分類施治的原則，并配套出臺了《成都市餐飲服務業油煙污染綜合治理攻堅行動方案》。《成都市餐飲服務業油煙污染防治管理辦法》的主要內容包括：一是優化餐飲選址布局。合理規劃餐飲服務項目布點，推動餐飲服務項目集中設置，新建住宅建筑嚴禁設置底商，各區（市）縣政府制定并公布餐飲服務項目經營場所禁止選址清單。二是嚴格證照審批管理。市場監管部門負責將新、改、擴建餐飲項目選址納入工商登記注冊和食品經營許可核發的前置條件，對在禁止選址清單內的餐飲服務項目，一律不予辦理相關許可手續。開展餐飲企業溫馨提示服務活動，告知選址規定和經營要求，引導餐飲企業合法選址、規范經營。三是對專用煙道設置進行規范。對新建、改建住宅項目配套商業設施或商業設施靠近居民住宅的，確需設置餐飲服務功能的，嚴格執行專用煙道設計建設要求，并將專用煙道設置情況納入竣工驗收，對是否按圖施工進行檢查，發現未按圖設置專用煙道的，一律不予驗收合格。對未配套建設餐飲服務專用煙道的商鋪，督促房地產開發企業在銷（預）售新建商住樓時，書面告知購買者不得用于開辦餐飲服務項目，以免產生油煙污染。

4 成都市餐飲油煙污染防治的立法建議

4.1 源頭防治，預防油煙污染產生

商務部門牽頭制定《餐飲業發展產業規劃》和《餐飲業網點空間布局專項規劃》，將其與國土空間規劃相銜接，引導餐飲服務項目進入集聚經營區域。對產生油煙、異味、廢氣的餐飲服務項目，由規劃和自然資源部門牽頭制定禁止選址目錄并予以公示。對違反禁止選址規定的項目，市場監管、行政審批部門在辦理餐飲項目許可審批、當事人提供違法后果自負的書面承諾時，嚴格執行環保告知承諾制。引入第三方專業監管服務機制，借助社會力量提供宣傳、引導、指導、督促整改等服務，從源頭預防油煙污染產生。

4.2 科技賦能，提高油煙防治效能

鼓勵研發餐飲油煙高效處理設備，采取以獎代補的形式，對安裝高效油煙凈化設施的餐飲服務企業予以推薦［13-15］。推進餐飲服務企業信息化管理平臺建設，使城管、市場監管、商務、生態環境、住建、規劃、自然資源等部門可以依托信息平臺，實現相關資源互聯共享，如許可審批、基礎信息、運行狀態、管理信息、處罰信息等，市級財政給予適當補助，對符合條件的餐飲服務企業實行信息共享，定期召開聯席會議推動部門協作。

4.3 夯實基礎，完善政策標準體系

盡快將《成都市餐飲服務業油煙污染防治管理辦法》固化為體現成都市餐飲油煙污染治理機制措施的地方性法規；促進《成都市餐飲業油煙污染物排放標準》的出臺和《成都市餐飲服務業油煙污染防治制度規范》的更新與完善；對居民樓棟底商開設餐飲服務項目和新開辦餐飲服務項目的審批服務辦法、辦理流程等進行細化與公布，確保新開辦餐飲服務項目的審批事項符合相關法律法規的要求。