高考錄取制度 變革的實踐邏輯
——基于多元主體利益均衡的視角

● 程紅艷 王健怡

高考制度是我國教育體系中的核心制度，具有牽一發而動全身的重要地位，高考改革也是全社會矚目的教育敏感問題。《關于深化考試招生制度改革的實施意見》自2014 年頒布至今，中國高考“分類考試、綜合評價、多元錄取”的考試招生模式基本定型，且穩步實施。新高考制度實施近10 年以來，雖然取得較大成效，給予了學生一定的選考自由權，但批評意見依然很多，“唯分論”的困局仍未被突破。新高考制度未來向何處去？“高考是應屆考生寒窗苦讀十年后決定成敗的‘戰場’，是高中教師辛勤三載后檢驗教學成效的重要記錄，是考生家長牽腸掛肚的人生關口，是中學校長用心管理、拼命競爭的‘榮辱簿’，是地方政府重視教育、顯示成績的另類‘GDP’。”［1］可見，高考制度是各種利益交匯的高利害制度，關涉考生、家長、中小學教師與校長、地方政府等多方主體的核心利益。利益相關者之間的互動關系對政策過程和高考制度變遷產生影響［2］，某種程度上，高考制度演變通過主體間“利益沖突——調整——階段性均衡——沖突——階段性均衡”的循環博弈模式而實現。［3］利益相關者理論的核心觀點——將各方利益相關者的訴求納入決策之中進行整合與平衡，讓利益相關者之間建立積極合作的關系，不僅是一種道德的要求，更是一種提升組織效率的戰略能力。［4］因此，本研究基于利益相關者視角，在新高考制度改革的現實背景下，提出高考制度改革的多元主體利益平衡的機制與路徑。

一、新高考制度的現實困境

改革開放以來，高考制度經歷了若干次變革，其中變革的主線是從統一高考發展到分省命題，從統一考試科目發展為有限選擇科目。新高考制度的改革，取得了一些突破性進展，但也面臨著難以解決的“硬骨頭”問題。

（一）“分省命題”與地域教育特權

自高考制度建立，高考的考試命題權屬一直在中央政府和地方政府（省級政府）之間來回擺動。1978年，全國恢復統一考試；2000 年開始大規模試行分省命題考試，中國高考命題權逐漸從集權走向分權。截至目前，31 個省、自治區、市（除新疆、西藏）啟動了“統考（語數外）+選考”的新高考改革，高考基本定型為“中央命題”與“分省命題”相結合的考試模式。全國統考科目由教育部考試中心命題，本省統考及選考科目均由各省市自行命題。在這種模式下，中央政府和地方政府共享考試權力，按照分值（滿分750 分）比例計算，中央政府承擔450 分的命題權責，而地方政府承擔300 分的命題權責，中央政府的權責比地方政府更勝一籌。

然而，這種“中央+分省”的夾心考試模式卻是“新瓶裝舊酒”，突出的地區教育公平問題未能得到根本解決。2001 年8 月，青島三考生為爭取平等受教育權而狀告教育部，引發社會矚目。當時，同一時間考試、同一試卷、同樣分數段的學生，北京考生可入讀重點本科院校，山東考生卻沒有入讀一般專科院校的資格。此后，為避免爭議，分省自主命題被大范圍使用。省市實行自主命題使得省際間的錄取分數線不再具有可比性，“巧妙”地“合法化”了考試與錄取中的地域特權［5］，加固了核心城市的教育利益。研究證明，天津、北京、上海等經濟發達、教育資源豐富省份的優質高等教育入學機會依然長期位列前三，遠高于全國平均水平，呈現著較為明顯的地域失衡，尚未有消弭之勢。［6］地區教育特權連同城鄉教育質量差異成為教育機會分配不均的重要隱性因素。

（二）考試面臨的“公平—效率”悖論

考試效率主要表現為選拔人才的有效性以及對于基礎教育乃至整個教育體系產生積極的社會影響效應。總體看來，新高考在推進公平方面頗有建樹，如限制加分項目，通過專項錄取計劃使得貧困地區和農村學生進入重點高校的人數明顯增加，然而其考試效率并不理想。“分類考試、綜合評價、多元錄取”的考試理念雖被廣泛認可和稱贊，多元錄取機制卻難有實質性進展。“兩依據、一參考”中的參考學生綜合素質評價難以落實，拔尖創新人才仍然無法在新制度下脫穎而出。

另外，新高考制度設計雖然加入了高中學業水平考試的元素，卻無法對高中教育產生引導改善作用，無法改變高中教育重選拔、重篩選、重少數優秀學生的應試傾向。新高考制度中尤為出彩的、給予學生適度自由的選考制度設計，也未能充分發揮其促進學生差異化發展的制度優勢。同時，多次考試的不確定性、備考戰線的延長也增加了考試成本。為了爭取現有制度格局下利益的最大化，考生與學校的“合謀”導致出現了一些功利化傾向和短視化行為。為方便操作，多數省份“3+3”的自助選考模式變為“3+1+2”的套餐模式。依據教育部2021 年公布的《普通高校本科招生專業選考科目要求指引（通用版）》，大部分理工農醫類專業要求選考物理和化學，實際上使得高考在某種程度上又回到了文理分科的時代。［7］

總而言之，考試的“公平—效率”困境來自“唯分數”。“唯分數”是一把雙刃劍，可以說高考制度的成敗皆由此而生。“唯分數”在保證公平的同時不可避免地降低了選拔人才的效率，其原因顯而易見，分數無法有效衡量人才的獨特性和差異性。在既有制度設計下，公平與效率已然成為一對悖論，只能壓蹺蹺板式地顧此失彼，很難同時實現——堅守“唯分數”，便只能犧牲選才效率，以實現形式上的公平；突破“唯分數”，提升選拔人才的效率，就要冒著損害教育公平的風險。在統一的考試分數之外，任何試圖創設出來的有限彈性和有限自由，如自主招生、特長招生、保送生等都可能被社會優勢階層和特權階層利用，演化成新的教育不公。［8］

二、新高考制度背后的多元主體利益博弈

“制度的發展是行為人之間的一場競賽，他們力爭創立的規則會導致產生最有利于自身的均衡結果。”［9］從公共政策上看，任何教育制度都是基于社會各方利益進行考慮權衡和不斷博弈的結果。新高考制度由于其特殊性，涉及的主體較為廣泛且復雜。高考制度在現實困境中，主要存在著政府部門（中央政府、地方政府）、教育組織（高校、高中）、社會個體（考生、家長）三方利益相關者，主要表現為中央和地方教育之間的考試權力分割、國家權威與高校自主權之間的邊界劃分、制度安排與個人選擇之間的博弈。各主體的主體意識、利益訴求有所不同，如果利益不能有效整合就會導致高考制度改革舉步維艱。

（一）中央政府與地方政府的博弈

從縱向來看，中央政府和地方政府之間表現為國家利益與地方利益的博弈。中央政府始終以“國家和公眾利益至上”為價值取向，其訴求體現為：通過高考選拔進入高等院校受教育的人才，以促進社會發展；維護考試正義，維系考試的效率性、科學性、公平性［10］，平衡各省教育利益以保持社會穩定。在權力上，中央政府掌握著考試決策權，負責把握高考制度改革大方向，并制定、部署、指導全國高考招生的宏觀政策。地方的考試權力則來源于中央政府的讓渡。地方政府依據《國務院關于深化考試招生制度改革的實施意見》這一綱領性文件，根據本省（自治區、市）經濟發展、教育質量等情況，對國家政策進行進一步細化和補充，最終制定本省（自治區、市）高考改革方案。

作為整個國家利益的一部分，地方政府的利益與國家利益大體一致，但也存在利益分歧。地方政府在維護考試公平、選拔人才的同時，還存在留住當地生源、吸引外地生源以促進本省（自治區、市）經濟發展的追求。由于公共資源受限，地方政府可以被視為追求地方教育利益最大化的“經濟人”。在政策執行過程中，地方政府表現出地方保護主義策略，在利益分配問題上與中央政府產生討價還價的博弈行為。［11］突出表現為地方政府極力為本省學子爭取更多的一流大學入學機會，尤其是對于那些優質高等教育資源不足的人口大省來說需求更為迫切。

（二）教育組織與政府部門的博弈

橫向的權力博弈存在于教育組織（高校、高中）與政府部門（中央政府、地方政府）之間。新高考改革中，高校與政府部門（中央政府、地方政府）存在著難以避免的利益博弈。作為高考考生未來的接收方和培養方，高校的利益主要為生源利益、社會利益和經濟利益。其中，生源利益是社會利益和經濟利益的基礎。高校的最關鍵利益是招到合適且相互匹配的優質生源。高校希望在招生與錄取上擁有更多的自由裁量權。但政府部門為了維護考試正義，嚴格控制高校自主招生比例、報名條件和錄取程序，并實施“專業+學校”的志愿填報模式［12］，高校所能做的只能是按分錄取，無法真正選拔有個性的偏才怪才。高校與政府部門（中央政府、地方政府）的博弈主要是能在招生與錄取權中獲得多少自主性。

高中與政府部門（中央政府、地方政府）主要是政策實然現狀與既定政策要求選擇之間的博弈。《關于深化考試招生制度改革的實施意見》規定了“選考”“學考”“一年兩考”等政策。然而，這些政策要求給高中的班級管理、教學管理、考試方式及評價體系等提出了不小的挑戰。實施新高考政策時，高中在落實新高考變革所需要的教育資源方面并沒有做好充足的準備。更讓人憂慮的是，高考制度設計很難將高中階段的學習成績納入考核之中，高中的學習經歷包括選課、志愿服務等很難被高考制度認可與評價，并且高中缺乏達標性教育質量評價標準，這造成了高中教育完全被終結性的高考支配。

（三）社會個體與教育組織的博弈

作為深受高考制度改革影響的利益主體，考生（包括家長）與教育組織（高校、高中）之間的沖突表現得最為直接。

考生與高校之間的利益博弈主要體現在招生錄取環節——高校希望招收優秀人才，然而當前中國教育發展的不平衡態勢比較鮮明，弱勢群體在考試競爭中處于不利地位。加分政策、看重綜合素質評價，都可能會因為家庭資本差異加劇社會不平等。經濟、文化資本更為豐富的家庭，能為隱式教學提供大量的時間與空間資源以及多層次的溝通形式。［13］在家庭資本的作用下，優勢階層考生的見識、素養、思維都更加突出，他們擁有更高的綜合素養；而弱勢階層考生因不具備這些符碼而處于邊緣地位。弱勢群體的教育機會，在高校選拔優秀人才的角逐中如何得到保障，這是一個突出問題。

個體考生與高中學校同樣形成了一對相互依存的矛盾體。對升學率的追求，使得本該百花齊放的高中成為“應試教育”的重災區。考生與高中學校應是命運相連的共同體，而在當前的評價體系下卻成為純粹的利益共同體。在考試壓力的吞噬下，中國青少年心理狀況整體堪憂。當前，家長和考生更想要“綠色的升學率”而不是“帶血的升學率”。很多受過高等教育的城市中產階層家長渴求促進學生全面發展和終身發展的教育，希望中小學能夠滿足學生個性化學習和終身化發展的需求，提升學生的綜合素質，關注學生的幸福體驗。顯然，在當前的考試制度下，這些訴求還很難得到滿足。

表1 新高考制度改革中各利益主體的利益訴求

三、高考制度改革中多元主體利益關系的重構

“關注相關利益主體的存在與訴求，是破除高考制度改革困境的重要維度。”［14］突破高考“唯分論”困境的出路在于實施多元錄取機制，而多元錄取的實質是多元利益在動態博弈中的平衡。可以說，沒有多元主體的利益表達和博弈參與，就不可能有真正的多元錄取方式。更進一步說，多元主體利益博弈既是發生沖突的根源，又是解決問題的藥方。

（一）多元主體利益均衡的必要性

公共政策是各團體之間為爭取自身利益而互相競爭并達成妥協的一種平衡的結果。［15］高考制度作為招生考試公共政策的核心部分，也是各方利益競爭、妥協與整合的過程。高考制度中各方利益相關者不同的利益訴求之間自然具有一定的排他性和競爭性，但其利益博弈整體上也具有非對抗性和可整合性特點。非對抗性和可整合性的基礎在于各方對于教育公共利益的共同追求。歸根結底，通過考試選拔人才的目的是為了追求社會公共利益，而非個人利益或部門利益。

然而，在承認高考服務于社會公共利益的前提下，高考改革仍然面臨著價值觀念沖突和社會群體之間教育機會分配的利益沖突。就高考改革來說，存在兩種不同的價值取向，一種是堅守公平的外部行動者，另一種是強調質量的內部行動者。公平聯盟者（如政府）重視秩序、平等，強調國家利益高于個體利益，滿足國家需求是高考改革的出發點；卓越聯盟者（學校組織）重視自由、質量等，強調滿足個體內在需要是高考改革的出發點。［16］顯然，政府更重公平，學校和社會更重質量，只有多元利益相關者的參與才能協調與整合不同社會群體的利益訴求，促進公共利益的最大化。

其一，多元利益的整合有助于實現教育內部行動者與外部行動者之間的對話，找到公平與質量的交集，實現共同利益。考試選拔制度不應只是教育系統內部封閉的升學考試，而應融合了政治、經濟、文化等外部社會系統的要求。無疑，教育內部系統和社會外部系統對于什么是人才、應該選拔什么樣的人才看法不一。教育系統內部由于慣性更多沿襲著傳統人才觀，而社會外部系統則對于人才的要求表現出更強的對于變化的敏感性和面向實踐的實用性。通過多元主體的利益博弈，在考試制度中建立對于人才和教育質量的“重疊共識”，有利于防止教育考試評價制度脫離社會發展需求。

其二，多元利益的整合有助于通過博弈抵消個別群體或單個部門的特殊利益，實現考試制度為公共利益最大化服務。高校、高中、考生基于各自立場的合理訴求，雖然不能擺脫部門利益或某類群體利益立場的束縛，但如果這些利益訴求是理性而公開地表達出來，在某種程度上也就具備了公共利益的因素，因為它本于公共理性。本于公共理性的多元主體交流，通過對話、辯論可以抵消各方主體基于自我利益最大化提出的訴求，走出“囚徒困境”。如此“主體間互相分歧和沖突的利益經過讓步妥協被整合在了一起，各主體本位的利益才能轉化為相互兼容的利益”［17］，重疊共識域才逐漸向外圈擴大。在此情形下，擴大各方利益的交匯點，就能實現公共利益的最大化。

其三，多元利益的整合有利于實現考試的社會篩選功能與個體發展功能的結合。國家重視考試的篩選功能，而社會個體與教育組織則相對看重考試的發展功能。只看重考試制度“為國選才”的篩選功能，考試將成為使人標準化的制度重負；看重考試的發展功能，才能為人的發展建構多元化的“立交橋”。而個體發展功能，如果沒有高校、高中、考生和社會力量有效參與和表達訴求的渠道，是不可能在高考制度中被考慮與實現的。從國際比較的經驗來看，如果高考制度的設計不能綜合和平衡各方利益，這一制度必然會出現僵化和失誤——只看重政府的權威導向，就會帶來唯分論的制度僵化；只看重高校的自主招生權，就會帶來大面積的招生腐敗和高等教育發展的不平衡性。只有將政府主導的“他治”、教育組織主導的“自治”、社會參與的“共治”三大因素結合起來，才有助于考試制度設計突破單一的“以分取人”模式，實現考試制度對于人的發展的過程性和多樣性的尊重與適應。

（二）多元主體利益均衡的可能性

多元主體在利益博弈時，雖有維護部門利益和個人利益的考慮，但對于公平優質教育的價值共識和法制基礎約束了博弈中非理性和非制度化的“越軌”行為。博弈中的責任共擔和利益共享會改善四方處境，使得他們比不合作時效率更高。奧曼提出“無限重復博弈”理論，認為只要有合適的制度安排讓博弈各方能不斷從其他行為人的行為中獲取并了解到信息，產生新的動力結構及時規避風險，預見合作的遠期收益要明顯地大于非合作所帶來的短期利益，各方就有望達成合作進而減少或部分消除利益相關者之間的利益摩擦。［18］［19］同樣，政府、高校、高中和考生（包括社會力量）在高考制度改革演進的歷程中可以進行多次博弈，尤其是前三者之間能形成穩定的合作行為與合作模式，促進高考制度不斷地進化完善。

從高考制度改革的域外經驗來看，對于復雜的教育制度的設計，各國多采取多元利益平衡模式，尋找政府、高校、高中、考生四者之間利益的最佳交匯點。如日本實行招考分離、“全國統考+高校單獨考試”的二元模式。“第一次考試”為文部省組織的全國“中心考試”，“第二次考試”為高校自行命題、組織、實施的考試，主要以論文、口試的方式考察學生的思維能力、表達能力等。可以說，第一次考試充分體現了國家意志，利用國家權威為高等教育入學確定了統一的、有較高信效度的分數標準或曰能力標準；第二次考試則充分賦予了高校自主招生選拔權力。日本的考試提供了一種典型的權力平衡模式，即中央政府與高校之間分擔權力，前者確定底線，后者在保障底線的基礎上進行自由選擇。韓國實行“全國統考+高中成績+高校考查”的招生辦法。政府負責大學修學能力考試的命題、監考、評分；協會組織與承辦考試；各高校具有招生自主權，依據綜合生活記錄簿、大學修學能力考試、大學自備考核、非教學科目資料、面試、計算機水平證明等六類資料選拔考生；高中主要負責向高校提供“綜合生活記錄簿”。［20］日、韓兩國高考的管理體制充分體現政府和高校兩方利益相關者的作用，也部分尊重了高中階段教育的獨立性與過程性。

我國臺灣地區與大陸同根同源，其聯考招生模式曾面臨的問題與大陸最為相似。因此，其招生考試制度在平衡各方利益關系方面有獨特的做法，具有很強的研究和借鑒價值。臺灣地區采取多元混合招生模式，擁有“考試分發入學”“申請入學”“甄選入學”“繁星推薦”等多種招生方式。其中，臺灣地區高考的“學測”與“指考”兩種制度并行、相互補充的設計最具特色。簡要地說，“學測”時間在前，采取難度較低的統一考試，檢測考生是否具備高中基礎知識，招錄模式主要為高校自主錄取；“指考”時間在后，針對學測考試結果不理想或放棄學測錄取機會的學生，采取知識難度更大的統一考試模式，檢測考生知識應用能力，錄取則按照比較簡單的按照分數高低來直接分派機會。兩種制度并行，實際上也是用考試來適應學生的差異：對于“學測”來說，綜合素質好（尤其是家庭資本豐富）的學生更占優勢；對于“指考”來說，紙筆能力強的學生更占優勢。顯然，兩類考試對于地區教育差異和學生個性差異有著較好的適應性。

（三）多元主體利益均衡的可行性

其一，政府、高校、高中三者之間基于人才培養和選拔的中心任務建立良性的考試權責劃分和重構合理的利益關系，是高考制度設計和實施的前提性條件。更進一步，對于中國高考制度改革來說，考試權責劃分關系到考試治理結構，它是比考試制度設計更為上位、更為基本的頂層設計。只有考試治理的結構合理，才能更好地保證在它的作用下具體的制度設計是合理的。因此，當前最核心的問題不是去思考“考什么”和“怎么考”等考試內容或選拔方式等問題，而是要建構多元主體的利益表達和利益平衡的考試治理結構。政府的主要作用是“掌舵”而不是“劃槳”，是通過保障公平來保障考試的權威性與可信性，而不是要事無巨細地參與到招生過程之中。考試治理結構的優化應使得高校發揮選拔人才的主動性，高中充分發揮培養人才的主動性，以此形成“社會共治”的考試治理結構。

其二，多元主體之間利益的重疊共識域是建構多元主體利益均衡機制的基礎。中央政府、地方政府、高校、高中和考生等主體的訴求不盡相同，重疊共識域是能夠實現利益整合的前提。一個穩固且可持續的利益平衡機制應充分考慮主體間的各自利益，通過社會參與和民主協商機制，以確保高考利益相關者的合法權益得到平衡和滿足。具體而言，要實現多元主體的利益均衡，必須反思政府、高校、高中、考生四方主體在考試治理中的獨特作用，“用其所長，事無不舉”，發揮各方獨特的不可替代的作用，并促使四大主體之間形成相互支持、相互補充的關系。首先，要發揮政府的規范和監管功能，體現高考為國選才的作用，考試必須在國家權威的保障下實施；其次，必須肯定的是，高考的基本目的是為高校選拔優秀人才，因此必須充分凸顯高校在高考招生中的主體地位，體現“誰使用、誰選拔”的原則；再次，要確保高中教育在制度設計中的地位與作用得到充分的考慮與尊重；最后，考生的訴求、需求也要被充分地傾聽，應給予家長、社會各方力量參與高考制度改革的渠道和表達訴求的機會。由此，高考改革的重疊共識逐步形成：政府通過統一考試確定分數的權威性，高校充分行使招生自主權，高中享有較高程度的教學自主權，社會及考生享有質詢考試制度和監督制度實施的參與權。

其三，在重疊共識域的范圍中建立實現共識的制度。近些年來，學界達成共識的高考制度設計是實行招考分離，即讓考試歸政府，讓招生歸高校。這也是一種政府、高校和高中三大主體利益均衡的制度設計——統一考試發揮了國家權威“定海神針”的作用，而高校和高中在考試制度中各自都有一定的獨立性和能動性。統一考試只是提供了優秀人才之間可以進行比較的客觀量化標準和分類錄取的最低標準，它確定了一種底線原則；高校基于各自立場和判斷，在底線標準之上享有更多自主權，由“看分”轉向“看人”，用人的專業判斷消解單一的分數選拔人才的誤差；而高中的學習過程和綜合素質評價在錄取考核中也占有更大比重。高考分數的多元組成部分及動態形成過程，實際上就體現了三者利益整合的過程。如此，高考評價制度更具有整體性與靈活性，既覆蓋了考生高中階段的學習過程，避免了高考分數的“一錘定音”，又避免了僵化的“唯分論”對于人才多樣性和差異性的不適應，更有利于選拔創新性人才。

綜上所述，高考改革制度設計要構建政府規范主導、教育組織自主、社會多元參與的利益表達和利益平衡的考試治理結構；而考試治理結構的優化才能產生更具靈活性的考試制度設計。

四、基于多元主體利益均衡的高考改革制度設計

政府、高校、高中、考生四方利益平衡的考試制度設計才能充分實現制度的理性化，提升制度效率。楊東平曾提出高考成績、高中成績、面試成績“三位一體”的高考方案［21］；與之相近，當前在浙江省率先實施的高水平大學和一些省屬院校“三位一體”綜合評價招生改革，將學考成績、高考成績、綜合素質評價（報考高校的自主招生考試成績與高中綜合素質評價）融合在一起折算出綜合成績后擇優錄取，也體現了多方利益平衡的原則。實踐結果顯示：“三位一體”制度的實施結果粗略相當于高考分數降10—70 分左右的分值錄取，其效果受到各利益相關者的肯定。以此可見，未來高考改革的趨勢是“嚴格按高考分錄取”與“三位一體”招生方式的結合，考生可在兩者中自由選擇對己更有利的方式。這一改革思路與臺灣地區的高考改革有些類似之處，甚至是不謀而合，也更加適合中國內地教育的差異性與發展的不平衡性。在這一趨勢下，筆者提出了更為具體的平衡政府、高校、高中和考生利益關系的改革設想。

（一）政府：優化高考制度頂層設計

“只有國家主持的高考才可能有效平衡各階層間的利益，找到最佳的社會均衡點。”［22］統考形式、內容高度統一，公平、公正，是社會資源的合理分配方式之一，具有經濟高效的巨大優勢。［23］建立全國統一的高中學業水平考試制度或高考制度，是平衡中央政府和地方政府（省級政府）之間博弈的必然結果。這符合歷史經驗，也適應國際改革趨勢。即便是非常強調個性自由的西方發達國家高考也大都采取全國統一考試形式，如英、法等國家。當前的“統一+分省”考試模式最終應該被全國統一高考模式取代。分省命題浪費資源，命題科學性難以得到保障，理應一步一步地被淘汰。

政府應優化高考制度設計。首先，政府要做各方教育利益公平分配的平衡者。教育部只負責確保考試的權威性和公平性，并平衡全國范圍內教育利益分配。在弱勢群體與優勢群體之間教育利益的博弈過程中，優先保障弱勢群體利益，干預城鄉分布狀況，確保老少邊窮地區學生進入高校尤其是一流高校學習的平等機會；在教育強省與教育弱省的博弈過程中，充分考慮教育弱省的利益，削弱某些地區的教育特權。其次，政府要完善考試治理結構，進一步增加高校的自主裁量權，暢通多元錄取的途徑。保持高考制度的彈性，充分認識到考試的統一性與人才成長的多樣性在本質上是有沖突的。因此，必須突破高考“唯分論”的制度缺陷，如此才能真正選拔拔尖創新人才。再次，要協調好考試的選拔性和達標性功能。在兩考合一之后，高中學業水平考試具有了達標與選拔的雙重功能。必須進一步簡化高考制度設計，降低考試成本，減少考試的競爭壓力和“分分計較”的壓力，使考生卸下“沉重的負擔”。

（二）高校：擴大高校招生自主權

解決政府與高校之間利益博弈的關鍵在于“招考分離”。考試招生制度體系中，考試是測量學生學習效果和學力表現的主要手段，其重要功能是提供測試數據與參照信息，輔助招生機構合理評價、合理決策；招生是招生機構依據一定的評價標準，選拔合適的學生進入特定高校學習特定專業（類）的活動。將考試和招生兩項職能劃分開來，讓教育考試機構負責組織考試，而高校負責招生，實現主體分離、責任分離、手段分離，這是高考改革一直探索的方向。［24］

“就權力配置而言，只有招生權、教育教學權相統一的時候，學校才能通盤考慮自己的整體辦學目標，通盤考慮資源的分配模式和方式，也只有是完整權力結構的學校法人，才能說得上學校真正意義上的自主辦學。”［25］可見，高校招生自主權的擴大是高考改革中利益平衡的關鍵，但目前這一關鍵領域進展還比較緩慢。高校自主招生考試制度因為在實施中出現材料造假、不公平等問題，而不得不中止。這說明在當前的制度框架下只給予高校少許的招生自由是不能解決問題的，容易滋生腐敗。一方面，必須從考試治理結構設計上給予高校更大的自由裁量權，政府部門讓渡更多的招生決策權；省級招辦對高校招生的直接參與和管理職能應轉變為服務與監督的職能，將確定錄取控制分數線、確定入圍比例等權力由省級招辦轉交給高校。另一方面，政府必須加大對于高校招生自主權的監控與問責，強化高校招生委員會的正當程序、所負責任，設置民主監督與考錄申訴機制。一些研究結果表明：如果信息透明，在榮譽機制和多邊懲罰機制的共同作用下，腐敗會被會控制在一個零星散發的個人化狀態。［26］

（三）高中：做好基礎教育的“守門人”

作為向高校輸送人才的主體，高中應與高校進行“雙高對接”，借鑒英、美、韓等國家的招生管理模式，向高校提供考生在校期間的“高中成績”。已有學者指出，“以高中校內成績作為高校招生錄取的主要依據，以全國或全省統一考試成績對高中成績進行校準，統一考試成績與考生是否被錄取脫鉤”是符合國情的改革方案。［27］高中成績能夠呈現考生的平時表現，供高校錄取時參考。同時，高中綜合素質評價應被予以充分重視。綜合素質評價反映學生全面而有個性的發展，可基于核心素養設計指標，對學生進行品德表現、運動健康、藝術素養、創新實踐、學業水平等多方面的過程性評估［28］，以高中教師為記錄主體，高校為評價主體。

此外，高中應在很大程度上享有教學自主權和人才培養的能動性。高中必須堅持高中教育的獨立價值，而不能將高中及整個基礎教育變成高考制度的附庸。高中教育質量提升、整體改革都取決于高中在多大程度上能夠實現這一目標。高中必須著眼學生的終身發展和未來社會對創新性人才的培養，而不能只關注升學率；必須優化對于高中教育的評價考核體系，促進高中教育的多樣化發展。當然，高中還要開設生涯教育課程，為學生提供生涯規劃輔導，并引導考生理性選考——與美好的生活、無限可能的未來相比，高考只是漫長人生中的一個拐點，而不是終點，并非唯一的出路。

（四）考生：暢通主體參與渠道

“考生是與教育考試行政主體相對應的行政相對人，在法律上擁有考試參與權、獲得公正評價權、知情權、信息受保護權、優先被保護權和監督權等權利。”［29］在高考制度改革中，考生（包括家長）應充分享有質詢考試制度和監督新高考制度實施的參與權。作為高考制度改革中最核心、最基層的利益相關者，他們的參與和回應很大程度上代表著新高考制度公共利益的實現程度。因此，若其合理的利益訴求（公平的入學機會、學生的綜合素質、幸福體驗）在政策制定與執行中能得到充分、有力的表達，他們的需求將受到政策制定者和執行者的關注與回應，從而進一步規范政府行為、影響政策走向，達成人民滿意的高質量考試，助力實現教育考試中的公平正義。

然而，考生及其他社會個體參與高考改革話語權較弱、參與機會不均。要使考生（包括家長）更好地參與到高考改革中，應暢通主體參與渠道。一方面，順應社會需求，降低考試制度的社會成本，進一步推行異地高考等制度，確保所有學生都有在居住地平等參加高考的權利；另一方面，讓農村地區、普通家庭的考生、家長及其社會代表在高考改革中擁有充分發聲的機會，讓高考制度改革不至于忽略弱勢群體學生的生存發展機會。

高考制度改革任重道遠，難以盡善盡美。“各利益相關者不斷增加與分化的利益訴求，對高考招生制度的科學性與公平性提出的變革需求，成為高考改革的動力機制。”［30］面向未來，高考制度改革需要在環境與制度兩方著力：從社會環境來看，信任文化有助于考試彈性和靈活性增加，使得多元主體合作更為便捷，多元錄取方式也更為穩健與多樣；從制度來看，改進考試治理結構，保障各利益相關者表達利益的制度空間，發揮各利益相關者的主體作用，完善利益整合和對話協商的機制，高考制度會更好地實現公平與效率的雙重目標。