農業全產業鏈發展的現實基礎制約因素與對策建議

宋彥峰

(河南省社會科學院農村發展研究所，河南 鄭州 451464)

為推動鄉村產業高質量發展，近年來包括中央一號文件在內的多項重要“三農”政策文件均提出打造農業全產業鏈。2021年農業農村部專門印發了《關于加快農業全產業鏈培育發展的指導意見》，提出加快培育發展農業全產業鏈，旨在提升鄉村產業鏈供應鏈現代化水平，增強農業產業韌性，建設現代農業產業體系。這表明，我國已經將構建農業全產業鏈放在了推動鄉村產業發展的首要位置，把農業全產業鏈作為推進鄉村產業高質量發展的重要抓手。我國農業全產業鏈是改革開放以來農業產業化不斷深化地結果[1]。適應農業農村現代化建設的需要，構建農業全產業鏈既是符合我國當前鄉村產業高質量發展的全新理念，也是我國農業農村現代化實踐上的重要探索和創新，更是打造“內循環”格局、保障經濟社會穩定和發展動力的重要戰略舉措[2]。農業全產業鏈的發展時間雖短，但是在推動鄉村產業提質增效、縣域經濟高質量發展方面已經顯示了明顯成效，是未來鄉村產業轉型發展的趨勢。結合當前鄉村產業高質量發展的目標任務和戰略導向，為加快構建農業全產業鏈，本文基于新時期農業農村發展的目標要求和鄉村產業發展的內在規律，在分析農業全產業鏈發展所面臨的基礎條件和制約因素的基礎上，提出推動農業全產業鏈發展的基本思路及對策建議。

1 農業全產業鏈發展的現實基礎

1.1 支持政策不斷完善，為農業全產業鏈發展營造良好環境

近年來，在涉及“三農”的諸多文件中都提及“農業全產業鏈”內容，并印發了以“農業全產業鏈”為主題的政策文件，就農業全產業鏈在技術驅動、市場拉動、發展方向和建設內容進行部署[3]。自2017年6月農業農村部發文探索農業全產業鏈發展模式以來，我國以政策支持的方式推動農業全產業鏈發展的力度不斷增強，中央一號文件及國家關于鄉村產業發展的政策文件多次對農業全產業鏈的發展進行規范和完善，如明確農業全產業鏈的發展要以大數據、標準化建設和質量安全追溯體系的建設作為重要支撐要素，提出農業全產業鏈發展的重點是圍繞縣域優勢主導產業和農產品加工業，以及支持區域性農業全產業鏈綜合服務中心的建設，并在農業統計中對農業全產業鏈的核算口徑進行拓展和完善，這些政策文件有力地促進了農業全產業鏈的建設。

1.2 縣域城鄉融合加快，為農業全產業鏈發展提供要素支撐

縣域是城鄉各類生產要素交換流動的基本場域，但是歷史沿襲下來各種體制機制壁壘導致了縣域經濟社會資源難以實現最優化配置，制約了縣域內城鄉融合的發展，也成為縣域內鄉村產業轉型升級的瓶頸[4]。黨的十八大以來，推動城鄉融合成為“三農”工作的重要方向，近年來，國家在多項政策中明確提出，加快推進以縣域為基本單元的城鄉融合發展，推動城鄉要素雙向自由流動和公共資源的合理配置，全國各地在實踐中也紛紛出臺政策，推動體制機制改革和政策舉措落地。農業全產業鏈的形成和發展恰恰是在體制機制不斷改革和創新的政策條件下，是城鄉之間、產業之間生產要素自由流動、組合和配置的結果，最終表現為在特定區域內以農業主導產業為基礎，建立起農業產前、產中、產后等各環節和各主體協同耦合發展的有機整體。

1.3 投入力度不斷增強，為農業全產業鏈發展提供堅實保障

為推動鄉村產業振興，全國及各省市紛紛增加用于鄉村產業發展的各項投入，道路交通、通信物流等方面改善明顯，為農業全產業鏈的發展提供了有力的支持。黨的十八大以來，我國大力推進鄉村交通建設，2012—2022年10年間，全國累計新改建農村公路約253萬km，解決了1040個鄉鎮、10.5萬個建制村通硬化路的難題，進一步強化了農村公路設施服務和安全保障能力，也為農村經濟和鄉村產業發展提供基礎保障。鄉村數字基礎設施建設持續推進，《數字中國發展報告(2021)》顯示，截至2021年底，農村和城市實現了“同網同速”，全國行政村、脫貧村通寬帶率達到100%，行政村通光纖和通4G比例均超過99%。農村電商建設加快，截至2021年底，全國建設村級電商服務站點超過14.8萬個，示范地區快遞鄉鎮快遞覆蓋率近100%，快遞網點覆蓋全國鄉鎮3萬多個，覆蓋率達到了97.6%[5]。農村交通條件的改善，數字鄉村建設和農村電商的不斷完善，進一步激發鄉村物流業的發展，加快了農產品產生、加工、流通和銷售各環節的有效銜接。

2 農業全產業鏈發展面臨的制約因素

2.1 農業全產業鏈發展存在體制障礙

農業全產業鏈的發展拓寬了農業產業的長度和深度，提升了農業產業發展質量，但也使得農業產業的發展加入更多的管理和運營環節，提高了產業鏈運營者的運營難度和管理難度，同時也增加了管理部門的管理難度以及部門之間協調的難度。農業全產業鏈的發展面臨多個部門對其進行管理，而部門之間的分割性和協調合作不足都會影響到農業全產業鏈的發展。此外，當前我國農業產業發展的導向以增產為目標的依然占有較大比重，特別是在政策支持方面仍偏向于數量和規模指標，如對產糧大縣、畜牧大縣等的各項支持政策，過于重視農業生產端，農產品流通端、售后服務端的建設較弱。

2.2 農業全產業鏈發展鏈條短

農產品加工業是農業全產業鏈交叉點的節點，是拓展鄉村多種功能和提升農業增值增效空間的關鍵環節，也是提升農產品附加值和構建農業全產業鏈的核心[6]。但是，我國農產品精深加工程度不夠高，與傳統農業相關聯的產業規模小，農產品附加值低且價值鏈增值增效不明顯，2021年，全國農產品加工轉化率為70.6%，加工轉化率相對發達國家還有一定距離。農業產業鏈總體上還是以第一產業為主，二三產業產值規模偏小。2021年全國農業及相關產業增加值核算數據顯示，2021年全國農業及相關產業增加值構成中，分三次產業看，第一產業仍占較大比重為45.1%，二三產業占比分別為29.7%和25.2%，二三產業發展不充分。

2.3 農業全產業鏈層次低

農業全產業鏈構建的層次低主要表現在農村產業融合水平較低，農業的多功能性挖掘不夠[7]。農業全產業鏈的構建以傳統的種養加模式為主，但是農業的弱質性決定其向二三產業延伸的能力還很有限。農業多功能的挖掘以休閑農業、旅游農業等業態為主，而休閑農業、旅游農業的發展主要以觀光為主，農業產業發展與文化、教育、康養等互動融合的普遍性和深度不夠，文化傳承、鄉俗文化、歷史人物等觸及不多，農業其他價值功能有待進一步挖掘，鄉村產業的高品質、多樣性和特色化發展不足，鄉村三產之間關聯松散，傳統產業向現代農業轉型困難較多。從農業及相關產業大類看，2021年農林牧漁業占農業及相關產業增加值的比重47.2%，農林牧漁業休閑觀光與農業農村管理服務占比僅為3.9%，第一產業與第三產業融合程度較低。

3 推進農業全產業鏈發展的基本思路

3.1 按照全產業鏈的發展理念完善工作推進機制

農業全產業鏈的構建要以消費和市場為導向，以主導產業為引領，以價值增值為目標，依據特定的產業耦合關系、利益聯結關系、資源要素融合關系實現農業產業內部及不同產業間的多個市場主體的分工協作，是從農業產業鏈源頭出發，涵蓋技術研發、生產資料采購、農產品生產加工、農產品儲運銷售、品牌推廣及消費服務等多個環節的產業鏈系統。構建農業全產業鏈就是要打破城鄉界限、工農界限和產業界限，實現農業產前、產中和產后各環節的耦合銜接和交叉融合，推動勞動力、資本、土地、技術等要素的跨界滲透。從已有的實踐看，推動農業全產業鏈的發展是農村產業結構調整與農村經濟改革的重要手段，涉及農業農村經濟的各產業和各領域，相關政府部門應形成合力，用改革創新的思維加強前瞻性和全局性謀劃，用開放包容的心態開展整體性和合作性推進，建立溝通合作推進機制，形成合力共同推動農業全產業鏈的發展。

3.2 以縣域為單元推進農業全產業鏈的發展

縣域是城市經濟和農村經濟的聯結點，對促進我國農村經濟發展和社會穩定發揮著重要作用。鄉村振興戰略將產業興旺擺在首位，但是對于大部分鄉村來說并不具備支撐產業規模化發展的條件，要實現鄉村產業的發展除了具有可承載鄉村產業發展的環境之外，還要借助于縣域的發展對其進行支撐、配套和帶動。綜合考慮產業發展的環境承載能力、生產要素集聚的成本、產業發展的潛力和市場規模以及對農業生產的兼顧，以縣域為單位通過整合資源、聚集要素比較適合農業全產業鏈的構建和發展[8]。將農業全產業鏈的主體放在縣域內，在縣域內發展適度聚集的分工經濟，促進要素在縣域內的動態循環，按照區域產業發展的規律在產業的體系性和完整性上做文章，實現鄉村產業各環節和各要素之間的無縫對接，構建運轉高效、鏈條完整、分工明晰的農業全產業鏈。

3.3 以農業多功能挖掘為手段構建農業全產業鏈

在全面推進鄉村振興和農業農村現代化的背景下，鄉村產業的發展本質也是順應經濟社會發展和滿足人民群眾日益增長對美好生活向往的過程，在這個過程中需要發掘農業的多種功能價值。推動鄉村產業升級，就是推動傳統農業生產由物質產出向現代農業非物質產出的延伸，在滿足消費升級的基礎上，不斷提升鄉村的多元價值。構建農業全產業鏈，就是聚集農業的多種功能，既要持續發揮農業食品保障的基礎功能，通過延長產業鏈、提升價值鏈和打造供應鏈，不斷提升農產品品質；也要注重農業生態涵養功能的開發，實現農業農村的綠色發展，開發綠色生態高附加值產品，拓展鄉村休閑旅游功能，推動鄉村產業新業態新模式的發展；還要挖掘農業農村豐富的傳統文化，橫向拓展農業新功能，融合農文旅發展，跨界融入現代要素和時尚元素，以文化之媒為全產業鏈的發展賦能。

4 加快推動農業全產業鏈發展的對策建議

4.1 打造縣域農業全產業鏈，創新農業全產業鏈管理體制

農業全產業鏈的發展具有長期性和系統性，涉及農村經濟、社會、生態、文化等領域，更需要多部門的聯合和協作，創新農業全產業鏈的管理體制機制。各地要制定農業全產業鏈培育發展實施方案，優化區域產業布局，以優勢農產品為主構建農業全產業鏈，持續推進以縣域為單元的農業全產業鏈建設，做好延鏈、強鏈、補鏈工作，推動農業全產業鏈價值占縣域生產總值的比重逐年提升，持續做大縣域生產總值增量和總量；建立縣域“鏈長”制工作推進機制，在縣域內設置農業全產業鏈推進機構，發揮政府的宏觀指導作用，統籌謀劃農業全產業鏈規劃編制、政策制定及指導協調農業全產業鏈發展中跨區域、跨環節和跨業態中遇到的制約因素，推動各部門之間形成有效協作機制。

4.2 做大農產品精深加工，推動農業全產業鏈延伸

農產品加工業是農業和工業、農村和城市、農民和市民的連接點，向前端延伸可帶動農產品原料基地的建設，提高農產品生產能力和質量，向后端延伸可促進物流營銷網絡的建設，是構建農業全產業鏈的核心。因此，我國農業產品加工業發展過程中要不斷向產地下沉，根據產業布局引導加工企業下沉縣域，或者以建設農產品加工園區的方式，促進農產品就地加工轉化，提升農產品加工環節能力；農產品加工業要積極與銷區對接，與電子商務銷售模式相融合，構建以直播帶貨、電商為代表的線上和以超市、專賣店為代表的線下協同發展模式。通過農產品加工業的發展，延長農業產業鏈、提升農業價值鏈、保障農業供應鏈和完善農業利益鏈，將農業增加值留在縣域內。

4.3 挖掘農業多功能性，提升農業全產業鏈層次

農業全產業鏈層次低的一個關鍵因素在于農業的多功能性挖掘不夠、鄉村產業融合不夠。要深入挖掘農業的多功能性，深度開發利用農業的文化教育、觀光旅游、休閑度假、運動康養等價值，引導、支持實施休閑農業和鄉村旅游精品示范工程，著力打造一批優勢突出、設施完備、功能多樣的特色小鎮、康養基地、休閑觀光園等；要創新推動先進要素對農業全產業鏈的滲透融合。通過引進更多適合鄉村產業發展的人才和技術等高級要素，促進產業鏈上各主體對農業功能性深入開發，做到優勢互補，實現資源優化配置，讓產業融合實體更加緊密與穩定，產業鏈各環節銜接更加緊密，形成優質的農業全產業鏈。

4.4 促進要素跨界流動，增強農業全產業鏈發展活力

縣域是城鄉各類生產要素交換流動的基本場域，各種體制機制壁壘導致了縣域經濟社會資源難以實現最優化配置，制約了縣域內城鄉融合的發展，也成為縣域內鄉村產業轉型升級的瓶頸。在政策方面，重點解決人、地、錢等關鍵要素，構建系統化、常態化政策支持體系，破解用地、融資和人才流動等痛點。在制度改革方面，要加快推進土地、勞動力、資本等要素市場化配置改革，實現要素在城市與農村的有效、雙向流動。其中，土地是農業全產業鏈發展的重要要素，要通過農地流轉、廢棄土地利用、集體建設用地制度改革、宅基地有償退出等，實現農業產業的規模化生產、滿足農業全產業鏈發展項目建設用地需求。在融資方面，設立農業全產業鏈發展投資基金，吸引社會資本投資農業全產業鏈發展；以鏈主企業為核心創新供應鏈金融在鄉村產業中的應用，著力緩解中小經營主體融資難問題。在人才引進方面，實施鄉村吸引人才提升工程，提高鄉村吸引人才的基礎環境，引導城市專業人才下鄉服務鄉村，實行以增加知識價值為導向的分配政策，鼓勵企業采用股權、期權、分紅、績效獎勵等手段，對農業全產業鏈發展有突出貢獻的人才進行獎勵。