自動化技術賦能下的行政處罰：挑戰及應對措施

路 路

安徽工業大學，安徽 馬鞍山 243000

近年來，各地方政府以推動治理體系和治理能力現代化為目標，充分利用人工智能的發展契機，不斷探索出人工智能與行政事務的融合應用，實現了行政管理的創新性發展。行政活動因自動化技術的賦能，更具精準化、高效化、規范化，其中“不見面審批”“秒批”等實踐應用的陸續推出，已經成為行政機關有效實現“依法行政”“高效便民”“精準施政”等行政管理目標的重要保障。相較于行政審批等授益性行政行為，行政處罰具有明顯的損益性、負擔性色彩，一旦行使不當，便會造成相對人合法權益受損等結果，因此，對于行政處罰這類行政活動務必引起充分重視。在大力推行自動化行政，建設數字政府的當下，自動化技術引入為行政處罰實踐帶來諸多挑戰，如何從制度層面有效回應這些挑戰，是本文需要著重討論的問題。

一、自動化行政處罰的運作機理及功能分析

（一）運作機理

自動化行政處罰改變傳統行政領域人工執法模式的單一性，其利用計算機軟件及數學建模等科技手段，模仿執法者裁量思維的方法，模擬裁量處罰實施過程，實現“人為主、機為輔，人機有機結合”共融局面。［1］而自動化行政處罰系統相關程序設計——法律知識圖譜的形成和算法模型的構建，是實現機器自動化運算，進行個案裁量的重要保障。法律知識圖譜的本質是將海量法律數據信息，包括相關法律規范、指導案例、證據材料等以一定法律邏輯連接在一起所形成的巨大網絡知識庫，主要服務于裁量結果的輸出、類案推送以及系統的深度學習。早在2009 年南京市環保局開發的“環保行政處罰自由裁量輔助決策系統”中，就構建了集法律法規庫、裁量基準庫、裁量對象信息庫、文書庫以及歷史案件庫等于一體的裁量決策知識庫。［3］在此基礎上，基于靜態的裁量基準，并輔之以一定的算法規則，搭建集“裁量因子—法律依據—裁量結果”于一體的動態算法模型，賦予了機器模擬人腦進行價值判斷，法律適用及法律推理的能力，由此替代人工對相關案件的行政處罰裁量。自動化行政處罰系統裁量輔助功能的發揮還依托于計算機能夠識別的語言體系，因此，實現自然語言表達的法律規范、裁量基準等與計算機代碼之間的精準轉譯，是確保自動化行政處罰系統有效運行的根本條件。

（二）功能分析

1.提升行政處罰效率

自動化方式的引入，有效創新了行政管理方式，引領行政處罰實踐不斷取得新變革，保障了行政處罰高效化實施。在以人工執法為主的傳統行政處罰模式下，由于受到物力、財力人力等行政資源的限制，導致選擇性執法較為普遍，執法時間、執法地點只能由執法人員進行預先安排，這使得實踐中違法案件數量與執法頻率、覆蓋面之間的矛盾日益凸顯。隨著自動化行政處罰系統的推出，執法人員借助自動化技術發現違法行為、分析違法情節，有效突破了傳統人工執法的時空限制，真正實現全天候、全方位執法，極大促進了行政處罰效率的提升。

2.提升行政處罰的專業化程度

在傳統人工執法模式下，基于人情社會思想的束縛以及對個人利益的追逐，導致執法過程中“關系執法”“人情執法”現象層出不窮，嚴重損害了執法的公平、公正和統一，限制了行政執法效果的發揮。而自動化行政處罰通過預先確定裁量因子，構建算法規則，確保裁量結果機械化、客觀化輸出，有效克服了人工執法下的人情、利益等不相關因素，避免了同案異罰的執法弊端。此外，隨著技術的進步，現階段的人工智能技術擁有深度學習能力，能夠隨著計算、挖掘次數的增多而不斷自動調整算法的參數，提升挖掘和預測結果精準性。［2］這有效彌補了行政執法人員特殊實踐情境下經驗不足、能力不夠等缺點。

二、自動化技術對行政處罰實踐的挑戰

（一）公正性挑戰：數據轉譯與算法黑箱

傳統人工裁量的過程是因果性的考量，而自動化裁量系統是關聯性的運算［3］。自動化裁量系統要求將各類法言法語轉譯為可供計算機操作的確定性代碼，并根據算法模型，形成一一對應關系。其中，代碼轉譯是否有誤？代碼之間對應關系又是否合理？以及是否會存在語義偏差，違背立法意圖的現象？數據轉譯的精準性關涉法律規范能否被正確解讀，這一過程如若無法得到有效保障，便會使算法裁量逾越法律設定的涵射范圍，進而衍生出“篡改法律、二次立法”的風險，沖擊行政處罰公平正義的價值理念。

自動化系統的科學運作也是關系到裁量是否公正的重要影響因素。自動化裁量系統依托于裁量因子，對案件事實進行分析評價，進而輸出裁量結果。那么，系統如何通過裁量因子完成案件事實情節的判斷？裁量因子的選取是否具有科學性？鑒于算法黑箱，行政機關對于諸多問題都無法給出明確回答。算法的透明性和可解釋性是量罰系統運行的前提［4］，而自動化行政處罰背景下的技術壟斷、信息繭房嚴重制約著行政公開的實現，行政相對人的知情權無法得到有效保障，由此也引發了其在權利保障中與公權力部門博弈的失衡。

自動化背景下的行政處罰，隔離了執法人員自我偏好與價值理念等主觀層面的影響，一定程度上促成行政處罰的公正化、理性化運作。但基于算法編排過程中設計者自我認知局限與偏見等因素，實踐中算法歧視現象正在悄然蔓延。當根植于社會文化和制度的人類頭腦中的固有偏見，通過研發人員嵌入到程序指令中后，這種偏見與歧視借助算法也會隨之增強與放大。基于此，被植入了行政權控制后的算法設計，極易演變為行政機關肆意擴張行政權力以謀求不法利益、進行暗箱操作的工具，進而損害相對人的合法權益，危及自動化行政處罰模式的長遠健康發展。

（二）能動性挑戰：設計缺陷與裁量怠惰

數字化裁量的客觀化、標準化，在一定程度上雖能克服人工裁量下的“人情罰”“關系罰”等違法行為，但與此同時，自動化裁量系統固有的僵硬化缺陷也對能動性的發揮帶來了挑戰。自動化處罰裁量決策系統通常由省級政府或其工作部門統一部署，對于自動化行政處罰系統輸出的處罰結果，基層執法部門往往不具有變更權限。這不僅限制了執法人員專業技術與能動性的發揮，對相對人合法權益保障也極為不利，長此以往，必將降低行政處罰實踐中自動化技術的輔助功效，遲滯人機互動模式的長遠發展。

執法人員與自動化裁量系統始終處于支配與輔助的角色，而在實踐中，人機參與程度與功能地位的失衡，同樣會造成行政執法人員能動性的喪失。在行政執法實踐中，案件事實的判斷需要執法人員對相關因素進行廣泛收集與調查，并在此基礎上進行綜合分析、審慎思考，以此確保作出行政處罰決定的合理性與適當性，而在引入自動化處罰系統后，執法人員通常會依賴機器基于有限的裁量因子對案件事實作出的預判。由此，在行政調查中，執法人員往往會局限于與裁量因子相關的案件事實，而放棄對其他相關事項的調查。此外，一些執法人員將裁量結果作為最終行政決定的依據，這種機器凌駕于人之上，篡奪行政權的現象損害了行政執法的權威性，也使得執法人員因對機器產生過度依賴而限制了能動性的發揮，甚至成為其掩飾裁量怠惰與行政不作為的借口說辭。一旦當處罰決定引發行政爭議，行政機關會企圖以機器裁量作為擋箭牌，呈現依法履行職責的合法性外觀，以此規避基于濫用職權、行政不作為等因素產生的違法責任，逃脫法律的制裁。

三、自動化行政處罰的應對措施

（一）推動自動化技術的發展與變革

1.建立高強度測試機制與動態調整機制

在機器開發完成后投入使用前，行政執法人員應選取實踐中的頻發事件，對機器進行多次模擬操作，以便確保自動化處罰系統結果輸出的精確度。此外，在技術設計上保留執法者補充違法事實、適度更改處罰結果的權限，但同時確保該種權力建立在嚴格的程序之上，經過層層審批，并由相關負責人對這一變更進行最終審核與把關。通過此操作不僅可以發揮行政執法人員的能動性，避免機械執法，同時也能夠確保處罰結果的公正性、可靠性。

2.實行專家評估機制

在自動化行政處罰的背景下，應著力推進專家評估機制的建構，組織深諳專業知識，熟練掌握相關專業技能的專家對機器運行原理、運行程序等進行評估、審查，并出具相關評估與論證報告。此外，對于機器設計缺陷等問題，負責審查的專家應及時與研發者、行政執法人員進行探討，采取有效措施對其予以糾正和完善，以消解算法設計潛在的不合理、不公正風險。

（二）合理界定自動化行政處罰的適用范圍

從目前來看，行政活動智能化的發展仍處于弱人工智能階段［5］。尤其在行政處罰的實踐背景下，囿于技術的局限性以及算法黑箱等因素，致使自動化系統輸出的處罰結果在公正性、準確性方面尚存在諸多質疑。基于此，為充分發揮自動化技術的功效，更好地推進人機協同機制的構建，合理界定自動化行政處罰的適用范圍尤為必要。

界定自動化行政處罰的適用范圍，需要從立法層面對于自動化行政處罰的邊界進行限制約束，明確不同種類行政處罰中的人機參與程度。主要對以下因素進行審慎考量：第一，法律規范的明確性。法律規范表達的明確性與否直接影響數據轉譯的精準性，進而影響處罰的公正性，對于以模糊、抽象的法律用語表達，需要執法人員利用主觀情感、倫理道德加以把握的法律事項應嚴禁適用自動化行政處罰。第二，行政處罰侵益性。對損害輕微的行政處罰種類，可由自動化系統輸出處罰結果，并由執法人員對其進行審核把關。而對侵益性較強的行政處罰，則由人工裁量較為適宜。第三，案情復雜程度。對于案件情節復雜、具有較多爭議、無法按照簡易程序得到確定性結果的事項，應保留人工處理的高參與度，以此確保個案正義的實現。

（三）履行必要的說明與告知義務

自動化行政處罰的背景下，對行政執法人員課以一定的告知與說明義務，能夠有效增強算法的透明度，消除行政恣意，實現對相對人合法權益的有力保障。在機器投入使用前，可由行政機關就自動化設備的運行情況向社會公眾予以告知，諸如，公開相關專家評估與論證報告，以表明算法設計的準確性、科學性，相關裁量因子的選取以及該裁量因子對處罰結果的影響權重，自動化行政處罰設備的啟用時間、設置地點等。對于個案的行政處罰，由相關執法人員在聽取行政相對人的陳訴和申辯后，向其承擔主要的說明義務，必要時，可由實際開發者協助說明，以確保行政相對人明晰相關處罰依據，增強對行政處罰決定的接受性。

（四）構建完備的監督體系

隨著科技的發展和專業技術社會的來臨，技術因知識壟斷，而愈來愈多地生成一種有別于基于國家暴力而產生的權力——算法權力［6］，為有效扼制該權力的肆意擴張與濫用，有必要以自動化行政處罰為核心，構建事前防范—事中控制—事后審查的監督體系。第一，基于自動化行政處罰的特點，合理劃分執法人員的職責權限，搭建集適用、調整修改、審查、復查等于一體的部門體系，以實現對自動化行政處罰的有力監督與控制。第二，利用自動化行政處罰系統的類案推送等功能，構建相應的處罰預警裝置，根據自動化處罰結果的偏離程度，決定是否要進行人工處罰裁量與認定。此外，為了便于事后審查，應設置實時記錄、案件檢索等功能，對自動化行政處罰進行全程把控，以杜絕執法人員以機器裁量為名，行違法處罰之實，進而使自動化行政處罰結果更具合理性、公正性。