探討城市更新項(xiàng)目中拆除重建類(lèi)的法律風(fēng)險(xiǎn)及防范措施

韓緯武

北京德和衡（廣州）律師事務(wù)所，廣東 廣州 510000

拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目是對(duì)存量土地的二次開(kāi)發(fā)、盤(pán)活。實(shí)施拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目有利于打開(kāi)城市發(fā)展新局，使城市煥然一新。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目愈加受到了重視。當(dāng)前，我國(guó)取得了一定的拆除重建類(lèi)城市更新成果。不過(guò)，在拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目中出現(xiàn)了一些法律糾紛。由此可見(jiàn)，在實(shí)施拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目的過(guò)程中不容忽視法律風(fēng)險(xiǎn)。為把控法律風(fēng)險(xiǎn)，要重點(diǎn)研究拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)，提出可靠的法律風(fēng)險(xiǎn)防范措施，切實(shí)有效防范法律風(fēng)險(xiǎn)。

一、拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目介紹

（一）拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目概念

拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目是基于提高土地利用率、盤(pán)活土地、豐富城市內(nèi)涵的目的，有計(jì)劃地對(duì)某些地區(qū)進(jìn)行的拆除重建整治項(xiàng)目。伴隨著城市化進(jìn)程的加深，城市土地資源變得十分緊張。為滿(mǎn)足人們對(duì)城市土地、空間資源的需求，我國(guó)積極探索城市更新模式，以期提高城市發(fā)展水平［1］。

（二）拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目的步驟

為提升城市建設(shè)水平，我國(guó)確定了拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目。拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目涉及的利益主體多、影響范圍廣、工作事項(xiàng)多。如果不注重處理拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目，就引起法律糾紛，產(chǎn)生一系列社會(huì)矛盾，制約社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。基于此，應(yīng)當(dāng)高度重視拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目，降低法律風(fēng)險(xiǎn)。單獨(dú)改造、合作改造、政府組織實(shí)施等是拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目的重要操作方式［2］。為控制法律風(fēng)險(xiǎn)，需要認(rèn)真地研究拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目操作流程。本次圍繞著市場(chǎng)主體改造模式探究了拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目的操作的流程，旨在為拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目的順利推進(jìn)提供科學(xué)的指導(dǎo)。操作流程如下所示：

一是權(quán)利主體授權(quán)，同時(shí)取得改造意向書(shū)或委托書(shū)。在這種情況下，才可以進(jìn)行拆除重建改造工作；二是申請(qǐng)項(xiàng)目制定規(guī)劃并獲得批準(zhǔn)。圍繞著拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目制定規(guī)劃，并獲得相關(guān)政府的批準(zhǔn)；三是核查與匯總土地和建筑物。深入實(shí)際地點(diǎn)，核查與匯總土地和建筑物的面積、數(shù)量等；四是獲取更新項(xiàng)目規(guī)劃批復(fù)。政府需要批復(fù)拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目。在獲得政府批復(fù)后，項(xiàng)目實(shí)施主體就可以真正地獲得項(xiàng)目推進(jìn)的權(quán)利；五是和業(yè)主簽訂拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議。業(yè)主是拆遷的對(duì)象。在拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目中，應(yīng)與他們簽訂拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議，用以補(bǔ)償拆遷為他們帶來(lái)的損失，確保他們能夠穩(wěn)定生活。

（三）拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目的要點(diǎn)

單獨(dú)改造、合作改造、政府組織等是拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目實(shí)施的模式。本次主要圍繞著市場(chǎng)主體改造模式探究了拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目的要點(diǎn)。階段一：征集意愿、立項(xiàng)階段。改造主體、業(yè)主是第一階段的重要主體。在第一階段，改造主體應(yīng)當(dāng)與業(yè)主溝通、交流，為業(yè)主介紹改造的緣由以及改造對(duì)于業(yè)主或者城市建設(shè)的好處，便于獲得業(yè)主的同意，確保業(yè)主簽訂協(xié)議。在這種情況下，改造主體就可以合法合規(guī)地申報(bào)城市更新項(xiàng)目，以此后續(xù)順利地推動(dòng)城市改造活動(dòng)；階段二：土地資源及建筑物核查，規(guī)劃編制。城市更新計(jì)劃是具有時(shí)限的，所以改造主體應(yīng)當(dāng)在時(shí)限內(nèi)報(bào)批城市更新項(xiàng)目。同時(shí)還需要審核建筑物信息；階段三：拆遷補(bǔ)償協(xié)議簽訂，施工主體確定。在城市更新項(xiàng)目計(jì)劃批準(zhǔn)之日起1 年之內(nèi)（各地不同），改造主體需要確定施工主體。如果施工主體不能夠在規(guī)定的期限內(nèi)確定施工主體，則會(huì)被取消施工計(jì)劃。在此階段，項(xiàng)目實(shí)施主體需要與業(yè)主協(xié)商，簽署補(bǔ)償協(xié)議。值得注意的是：倘若改造的是舊住宅區(qū)域，那么政府需要出現(xiàn)組織以及落實(shí)補(bǔ)償安置方案。在征得約占建筑總面積90%以上業(yè)主授權(quán)同意后，就可以公開(kāi)確定項(xiàng)目實(shí)施改造主體［3］。無(wú)論是拆遷補(bǔ)償協(xié)議簽訂還是施工主體確定，都需要依據(jù)法律程序。

二、拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)及防范措施

（一）意愿征集和立項(xiàng)環(huán)節(jié)的法律風(fēng)險(xiǎn)及防范措施

1.不符合申報(bào)條件。為規(guī)范拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目，拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目細(xì)則對(duì)項(xiàng)目的條件進(jìn)行了規(guī)定，并且明確了項(xiàng)目改造的標(biāo)準(zhǔn)。為防止出現(xiàn)不符合申報(bào)條件的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)深入研究城市更新項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則以及標(biāo)準(zhǔn)，合理立項(xiàng)。如果難以根據(jù)城市更新項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則以及標(biāo)準(zhǔn)判斷項(xiàng)目是否符合申報(bào)條件，就可以咨詢(xún)相關(guān)部門(mén)，以便保證判斷的準(zhǔn)確性。

2.改造意愿不強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)。在拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目推進(jìn)中有時(shí)會(huì)出現(xiàn)改造意愿不強(qiáng)烈的問(wèn)題，尤其是舊村改造項(xiàng)目更容易產(chǎn)生改造意愿不強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)［4］。主要表現(xiàn)：村民、村集體并不愿意接受舊村改造，仍舊希望能夠在村中生存與發(fā)展。而在缺乏退出機(jī)制或資金保障的情況下，改造項(xiàng)目難以順利推進(jìn)，也難以撤退，從而陷入改造僵局。此外，也容易為農(nóng)村治理帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，不利于農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展。針對(duì)改造意愿不強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)，一方面，要了解改造對(duì)象對(duì)改造項(xiàng)目的看法以及其他觀(guān)點(diǎn)，動(dòng)之以情、曉之以理地與改造對(duì)象溝通、交流，便于征得他們同意；另一方面，要提前預(yù)想到該問(wèn)題，建立健全退出機(jī)制，做好資金保障工作，防止出現(xiàn)進(jìn)退兩難問(wèn)題。

（二）無(wú)法實(shí)現(xiàn)商業(yè)目標(biāo)的法律風(fēng)險(xiǎn)及防范措施

改造主體主要基于經(jīng)濟(jì)利益而實(shí)施改造項(xiàng)目。為保證自身能夠從改造項(xiàng)目中獲得最大化收益，應(yīng)當(dāng)提高容積率。不過(guò)，改造主體并不能夠一味提高容積率，因?yàn)樵诔^(guò)規(guī)定范圍的容積率時(shí)，就不能夠通過(guò)項(xiàng)目審批，何談能夠從項(xiàng)目中獲得收益。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定確定容積率。科學(xué)利用“非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地指標(biāo)”有助于改造主體獲得更大的收益。所以，改造主體可以認(rèn)真地研究“非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地指標(biāo)”，并科學(xué)地利用該指標(biāo)。

（三）規(guī)劃環(huán)節(jié)的法律風(fēng)險(xiǎn)及防范措施

1.單元規(guī)劃公示存在異議。業(yè)主在項(xiàng)目單元規(guī)劃審批中發(fā)揮著重要作用。若是業(yè)主對(duì)項(xiàng)目單元規(guī)劃、拆遷補(bǔ)償方案等存在爭(zhēng)議，那么就會(huì)為項(xiàng)目單元規(guī)劃審批流程的順利推進(jìn)帶來(lái)極大的阻礙。為保障項(xiàng)目單元規(guī)劃審批流程的高效推進(jìn)，開(kāi)發(fā)商應(yīng)當(dāng)在單位規(guī)劃編制中積極聯(lián)系業(yè)主，鼓勵(lì)業(yè)主提出建議，并盡可能地滿(mǎn)足他們合理需求。與此同時(shí)，開(kāi)發(fā)商還可以設(shè)計(jì)多種方案，讓業(yè)主進(jìn)行選擇，從而避免在項(xiàng)目單元規(guī)劃審批中出現(xiàn)問(wèn)題。

2.規(guī)劃不能通過(guò)政府審批。在規(guī)劃環(huán)節(jié)，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)規(guī)劃不能通過(guò)政府審批的問(wèn)題。造成該問(wèn)題的原因包括：項(xiàng)目地塊法定圖則內(nèi)容是開(kāi)發(fā)商在規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)遵守的內(nèi)容，但是在利益的驅(qū)使下會(huì)改變項(xiàng)目地塊法定圖則內(nèi)容。在這種情況下，就難以通過(guò)審批，影響項(xiàng)目推進(jìn)。此外，城市更新單元規(guī)劃報(bào)批是具有時(shí)間限制的，所以應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的時(shí)間范圍內(nèi)進(jìn)行規(guī)劃報(bào)批，否則就不能夠?qū)嵤┰擁?xiàng)目。針對(duì)以上問(wèn)題原因，需要采取以下措施。一方面，要研究項(xiàng)目地塊法定圖則內(nèi)容，按照項(xiàng)目地塊法定圖則內(nèi)容開(kāi)展規(guī)劃工作。另一方面，要了解公告規(guī)定的城市更新單元規(guī)劃報(bào)批時(shí)間，合理加快報(bào)批速度，把控報(bào)批環(huán)節(jié)，確保在規(guī)定的時(shí)間范圍內(nèi)完成報(bào)批流程。

（四）開(kāi)發(fā)建設(shè)和回遷環(huán)節(jié)的法律風(fēng)險(xiǎn)及防范措施

1.建筑拆除風(fēng)險(xiǎn)。施工主體需要做好建筑物拆除工作，確保后續(xù)改造工程的順利推進(jìn)。不過(guò)，在建筑物拆除的過(guò)程中有時(shí)會(huì)遇到業(yè)主沒(méi)有在規(guī)定時(shí)間搬遷或者拒絕搬遷的問(wèn)題。為降低建筑拆除風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)做好以下工作：一是在搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議中明確搬遷公告，尤其是要特別強(qiáng)調(diào)搬遷時(shí)間，保證業(yè)主在規(guī)定時(shí)間搬遷。同時(shí)還可以為業(yè)主發(fā)送關(guān)于搬遷公告信息，提高業(yè)主搬遷效率。針對(duì)延遲搬遷的業(yè)主，可以讓其繳納違約金；針對(duì)拒不配合搬遷的業(yè)主，可以起訴業(yè)主，便于確保業(yè)主搬遷。二是向業(yè)主結(jié)清水費(fèi)、電費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用，防止出現(xiàn)搬遷糾紛。總而言之，要根據(jù)建筑拆除風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型，提出可靠的建筑拆除風(fēng)險(xiǎn)控制策略，并主動(dòng)采取風(fēng)險(xiǎn)控制策略。

2.產(chǎn)權(quán)注銷(xiāo)的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)城市更新的有關(guān)規(guī)定，辦理房地產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)注銷(xiāo)需提供被搬遷房屋的房地產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)及注銷(xiāo)房地產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)委托書(shū)。對(duì)于沒(méi)有房地產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)的，則需要提交相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)證明文件及房地產(chǎn)權(quán)益由搬遷人承受的聲明書(shū)。在這種情況下，就容易帶來(lái)聯(lián)系不上業(yè)主或業(yè)主不愿意出具委托書(shū)。如果不能夠獲得業(yè)主的委托書(shū)或者聲明書(shū)，開(kāi)發(fā)商就容易遇到項(xiàng)目實(shí)施問(wèn)題，產(chǎn)生法律風(fēng)險(xiǎn)。為降低產(chǎn)權(quán)注銷(xiāo)風(fēng)險(xiǎn)，一定要積極地探究控制風(fēng)險(xiǎn)的措施。搬遷補(bǔ)償安置是一項(xiàng)重要的活動(dòng)，關(guān)系著業(yè)主的利益。業(yè)主十分重視搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議簽訂活動(dòng)。為規(guī)避產(chǎn)權(quán)注銷(xiāo)風(fēng)險(xiǎn)，可以在業(yè)主簽訂搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議時(shí)，要求業(yè)主提前提交被改造房屋的房地產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)及注銷(xiāo)房地產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)委托書(shū)，或者也可以在搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議達(dá)到生效條件時(shí)，要求業(yè)主提交相關(guān)證書(shū)以及委托書(shū)。通過(guò)開(kāi)展這項(xiàng)工作，就能夠在很大的程度上避免產(chǎn)權(quán)注銷(xiāo)風(fēng)險(xiǎn)。

三、拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)防范保障措施

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)

拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目事關(guān)城市建設(shè)水平、百姓利益以及社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。基于此，應(yīng)當(dāng)關(guān)注拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目。其中，可以結(jié)合拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目，建設(shè)相關(guān)制度，以此防范由拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目引起的法律風(fēng)險(xiǎn)。一是建立責(zé)任制度。一方面，明確拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目管理責(zé)任，督促管理人員主動(dòng)地落實(shí)管理工作，規(guī)范開(kāi)發(fā)商以及業(yè)主行為，降低法律風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生頻率。另一方面，明確拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)防范責(zé)任，其中就可以指定專(zhuān)門(mén)的律師事務(wù)所或者司法援助機(jī)構(gòu)，控制該種項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)，減少社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展；二是建立走訪(fǎng)工作制度。建立走訪(fǎng)工作制度，確定走訪(fǎng)工作流程以及標(biāo)準(zhǔn)，確保走訪(fǎng)人員走入群眾生活中，了解群眾之所想，傾聽(tīng)群眾建議。之后，就需要整理以及分析在走訪(fǎng)活動(dòng)中獲取的信息資料，從而更好地服務(wù)拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)防范工作。

（二）加強(qiáng)應(yīng)急管理

為強(qiáng)化拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)防范效果，有必要加強(qiáng)應(yīng)急管理，及時(shí)解決突發(fā)問(wèn)題。本次從以下方面研究了應(yīng)急管理的要點(diǎn)：一是在遇到突發(fā)性事件時(shí)，要保持冷靜，認(rèn)真接待群眾，了解事件的原委，清楚事件產(chǎn)生的原因，便于針對(duì)性地解決問(wèn)題。其中，就可以指派專(zhuān)業(yè)人員，為群眾解決法律問(wèn)題；二是在完成以上工作后，還需要召開(kāi)會(huì)議，總結(jié)事件處理經(jīng)驗(yàn)，便于為后續(xù)應(yīng)急管理工作的順利開(kāi)展提供科學(xué)的指導(dǎo)。除了在面對(duì)法律糾紛事件時(shí)做好以上工作之外，還需要做好日常應(yīng)急管理工作，根據(jù)法律糾紛事件類(lèi)型，構(gòu)建針對(duì)性地解決問(wèn)題的策略，從而提高問(wèn)題解決效率，做好法律風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)工作。

（三）加強(qiáng)宣傳教育

在拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目中，開(kāi)發(fā)商以及群眾最容易發(fā)生法律風(fēng)險(xiǎn)。例如，規(guī)劃不能通過(guò)政府審批、權(quán)利主體確認(rèn)錯(cuò)誤、談判僵局、拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議簽署存在爭(zhēng)議、改造意愿不強(qiáng)烈、工期延誤等均是由于開(kāi)發(fā)商或者群眾引起的法律風(fēng)險(xiǎn)。為保證法律風(fēng)險(xiǎn)防范效果，可以面向開(kāi)發(fā)商以及群眾進(jìn)行宣傳教育，確保他們將自己的行為置于法律法規(guī)下，防止做出違反法律法規(guī)的行為。值得注意的是：開(kāi)發(fā)商以及群眾遇到的法律風(fēng)險(xiǎn)存在一定的差異，所以還需要針對(duì)他們的實(shí)際情況，設(shè)計(jì)合理的宣傳教育方案，以此起到良好的宣傳教育效果。在宣傳教育的過(guò)程中，需要積極地與開(kāi)發(fā)商以及群眾互動(dòng)、交流，了解他們的問(wèn)題，并指導(dǎo)他們解決問(wèn)題。總之，需要從各個(gè)方面、各個(gè)角度做好宣傳教育工作，以此構(gòu)建法律糾紛防護(hù)網(wǎng)。

綜上所述，拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目是一項(xiàng)系統(tǒng)、復(fù)雜的工程項(xiàng)目。在拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目推進(jìn)的過(guò)程中，不僅需要把握項(xiàng)目實(shí)施活動(dòng)，而且需要了解項(xiàng)目所存在的法律風(fēng)險(xiǎn)。為降低法律風(fēng)險(xiǎn)，有必要了解拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)，做好法律風(fēng)險(xiǎn)防范工作。與此同時(shí)，要積極總結(jié)拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)防范經(jīng)驗(yàn)，以此更好地控制法律風(fēng)險(xiǎn)。此外，還需要按照法律規(guī)范，開(kāi)展拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目，主動(dòng)與業(yè)主聯(lián)系溝通，簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議簽訂，減少與業(yè)主之間發(fā)生的矛盾。總而言之，要綜合考慮拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)防范工作，為拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目的高效開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。