從法律角度略談管道燃氣特許經營中期評估

毛 磊

河南薈智源策律師事務所，河南 鄭州 450000

天然氣行業關系著社會公眾利益和公共安全，屬于公用事業，我國目前采取當地政府授予特許經營權的方式，將一定區域內管道燃氣的建設運營權授予給企業，并向其頒發燃氣經營許可證，燃氣行業主管部門行使監督管理職能。特許經營中期評估作為行業主管部門行使監督管理權的一種方式，發揮著重要的作用。

一、中期評估產生的背景

對于“特許經營中期評估”這一概念首次是在2004 年5 月由原建設部發布的部門規章《市政公用事業特許經營管理辦法》規定的①該辦法第二十一條規定：“在項目運營的過程中，主管部門應當組織專家對獲得特許經營權的企業經營情況進行中期評估；評估周期一般不得低于兩年，特殊情況下可以實施年度評估。”，公用事業特許經營企業必須接受主管部門的中期評估工作，在原建設部2005 年9 月發布的《關于加強市政公用事業監管的意見》②該文件第二條第三項規定：“要加強對特許經營項目的評估工作，建立定期評估機制。對評估中發現的產品和服務質量問題，要提出整改意見并監督企業限期整改。”中又強調了該項工作的重要性和工作要求。2015 年6 月，國家發展和改革委員會等六部委發布了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，其中第四十三條③該條款規定：“實施機構應當根據特許經營協議，定期對特許經營項目建設運營情況進行監測分析，會同有關部門進行績效評價，并建立根據績效評價結果、按照特許經營協議約定對價格或財政補貼進行調整的機制，保障所提供公共產品或公共服務的質量和效率。該條雖然沒有直接規定要求中期評估，也能反映出特許經營期間內對特許經營企業進行監管的必要性。提出對特許經營項目進行定期監管。

但是，除了江蘇省、湖南省等省份制定了特許經營中期評估辦法，其他省份均沒有制定中期評估細則，截至2022 年底全國范圍內開展特許經營中期評估的城市仍然不多，造成政府部門對燃氣行業監管相對寬松，令我國城鎮管道燃氣行業處于粗放型發展的經營模式。

二、評估的主要內容與法規依據

按照目前多地省市制定的中期評估細則以及筆者參與的多個中期評估項目來看，中期評估主要是評價特許經營企業的建設、運營行為，評估其行為是否符合國家的法律規定、地方性法規、部門規章、行業規范以及《特許經營協議》的規定或約定。筆者從以下幾個方面舉例說明評估的內容與法規依據。

（一）燃氣行業發展和投資能否滿足城市功能需求及協議要求

該部分的評估依據主要包括當地政府制定的城市總體規劃、燃氣專項規劃以及《特許經營協議》。截至2022 年底，仍存在部分縣市未制定燃氣專項規劃或者專項規劃未經過評審、政府審批等程序的情形，進而導致特許經營企業投資建設發展不平衡，一個地市出現多個經營企業供氣，造成重復投資、投資失衡。特許經營企業分別投資建設各自的門站與高壓（次高壓）管線，中壓管線交叉、并行，當出現氣價倒掛，工民用氣比失衡時，民用戶占比較大的企業出現虧損在所難免。

（二）設施的建設與改造是否依據法規及按協議要求履行

該部分的評估依據主要包括《中華人民共和國建筑法》《城鎮燃氣管理條例》《農村管道天然氣工程技術導則》《建筑工程施工許可管理辦法》《必須招標的工程項目規定》《必須招標的基礎設施和公用事業項目范圍規定》《城鎮燃氣輸配工程施工及驗收規范》《壓力容器安全技術監察規程》等法律法規、規范與標準。舉例來說，雖然《城鎮燃氣輸配工程施工及驗收規范》對燃氣管道驗收做出了詳細規定①該條款規定：“管道安裝完畢后應依次進行管道吹掃、強度試驗和嚴密性試驗。”，但是很多燃氣企業在驗收過程中未按照該規范進行驗收；也有很多企業未按照依據《必須招標的基礎設施和公用事業項目范圍規定》規定進行公開招標，天然氣行業是屬于關系社會公眾利益和公眾安全的項目，依照相關規定，管道施工建設必須進行公開招標程序，但是很多管道燃氣企業采用邀請招標或者競爭性談判的方式選取施工企業，甚至存在違法轉包或者借用資質的行為；根據《城鎮燃氣輸配工程施工及驗收規范》規定②該規范第1.0.3 條規定：“進行城鎮燃氣輸配工程施工的單位，必須具有與工程規模相適應的施工資質；進行城鎮燃氣輸配工程監理的單位，必須具有相應的監理資質。工程項目必須取得建設行政主管部門批準的施工許可文件后方可開工。”，城鎮燃氣輸配工程項目必須取得建設行政主管部門批準的施工許可文件后方可開工，但現實中很多中低壓管道的建設由于項目多、流程繁瑣等原因均未領取施工許可證，也未依據《城鎮燃氣管理條例》第十一條規定③該條款規定：“燃氣設施建設工程竣工后，建設單位應當依法組織竣工驗收，并自竣工驗收合格之日起15 日內，將竣工驗收情況報燃氣管理部門備案”。將竣工驗收情況報燃氣管理部門備案。

（三）提供的公共產品能否滿足法規及協議要求

該部分的評估依據主要包括《中華人民共和國消費者權益保護法》、《中華人民共和國計量法》（以下簡稱《計量法》）、《中華人民共和國強制檢定的工作計量器具檢定管理辦法》（以下簡稱《強制檢定的工作計量器具檢定管理辦法》）、《供水、供氣、供熱等公共事業單位信息公開實施辦法》、《燃氣服務導則》、《城鎮燃氣加臭技術規程》《城鎮燃氣設計規范》、《特許經營協議》等法律法規、規范與標準。舉例來講，根據《燃氣服務導則》第6.2.8 條規定④該條款規定：“燃氣燃燒器具前壓力檢查應符合下列要求：（a）管道燃氣經營企業應在調壓裝置出口的近端和最遠端實施監測。定期抽查用戶燃氣燃燒器具前壓力，每2 個月不應少于一次，每次測試戶數按當地實際確定。中壓進戶的用戶燃氣燃燒器具前壓力檢測按照有關規定實施；（b）檢測點應具有隨機性和符合燃氣種類特性；（c）燃氣燃燒器具前壓力應符合GB 50028 的規定。”，特許經營企業應當定期抽查用戶灶前壓力，每2 個月不少于一次，但很多企業并未執行該規定。

（四）行業服務質量和用戶投訴處理情況是否符合協議約定和相關規范

該部分的評估依據主要包括《計量法》《強制檢定的工作計量器具檢定管理辦法》《膜式燃氣表檢定規程》《氣體容積式流量計檢定規程》《城鎮燃氣行業服務規范》《燃氣服務導則》《特許經營協議》等法律法規、規范與標準。以河南省為例，根據《河南省城市燃氣行業服務規范（試行）》第3.1.2 條規定⑤該條款規定：“管道燃氣經營企業應當將用戶發展合同的空白制式文本報送燃氣行業主管部門，接受燃氣行業主管部門的監督。”，供氣格式合同在使用前應當首先報送行業主管部門審查，但是大部分企業均未履行相關程序，進而導致格式合同條款存在不對等、不公平的情形，不利于用戶合法利益的保障。

（五）應急預案的制定及演練是否符合相關規范

該部分的評估依據主要包括《城鎮燃氣管理條例》《城鎮燃氣設施運行、維護和搶修安全技術規程》《生產經營單位生產安全事故應急預案編制導則》《農村管道天然氣工程技術導則》《城鎮燃氣行業反恐怖防范工作標準》《特許經營協議》等法律法規、規范與標準。按照《生產安全事故應急預案管理辦法》的規定，管道燃氣經營企業應當對應急預案進行評審，并形成評審紀要，向應急管理部門和行業主管部門進行備案，同時經營單位應根據應急預案每年進行兩次應急演練，在演練的時候應根據具體情況協調政府部門，并將演練情況向行業主管部門進行備案。但是國內很多燃氣經營企業并未按照規定制定應急預案，也沒有進行評審和備案，更未按照規范進行演練。應急預案能夠明確在緊急事故發生時，各個部門應當作出的應對和準備，應急預案的規范與否、應急演練是否流于形式直接關系著社會公眾的安全，重要性不言而喻。

（六）安全生產和管理情況

該部分的評估依據主要包括《中華人民共和國安全生產法》《生產安全事故報告和調查處理條例》《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》《城鎮燃氣管理條例》《特種設備安全監察條例》《壓力管道定期檢驗規則——長輸（油氣）管道》《壓力管道定期檢驗規則——公用管道》《城鎮燃氣管網泄漏檢測技術規程》《城鎮燃氣埋地鋼質管道腐蝕控制技術規程》《壓力容器安全技術監察規程》《燃氣系統運行安全評價標準》《農村管道天然氣工程技術導則》《燃氣經營企業從業人員專業培訓考核管理辦法》《城鎮燃氣設施運行、維護和搶修安全技術規程》《特許經營協議》等法律法規、規范與標準。舉例來講，依據《壓力管道定期檢驗規則——長輸（油氣）管道》和《壓力管道定期檢驗規則——公用管道》的規定，中壓以上的燃氣管道應按規定開展壓力管道年度檢查和定期全面檢驗。年度檢查由經營單位自己檢查，并進行相應檢查記錄，全面檢驗需要管道燃氣企業委托有資質單位檢驗，由受托方出具全面檢驗報告。年度檢查頻次為每年一次，全面檢驗的頻次為每3 至6 年一次，如果當年度進行全面檢驗的，可以不進行年度檢查，但是很多燃氣經營企業因未統計管道臺賬，未按規定開展年度檢查和全面檢驗，導致被市場監督管理部門處罰。

（七）成本、價格的控制和執行情況

該部分的評估依據主要包括《中華人民共和國價格法》《政府制定價格成本監審辦法》《企業安全生產費用提取和使用管理辦法》《市政公用事業特許經營管理辦法》《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》等法律法規、規范與標準。舉例來講，按照《企業安全生產費用提取和使用管理辦法》的規定①第八條規定：“危險品生產與儲存企業以上年度實際營業收入為計提依據，采取超額累退方式按照以下標準平均逐月提取：（一）營業收入不超過1000 萬元的，按照4%提取；（二）營業收入超過1000 萬元至1 億元的部分，按照2%提取；（三）營業收入超過1 億元至10 億元的部分，按照0.5%提取；（四）營業收入超過10 億元的部分，按照0.2%提取。”，天然氣行業關系社會公眾安全，燃氣經營企業應按照營業收入的固定比例計提安全生產費用，加大安全投入。但是部分企業對安全投入不夠重視，未按規定進行計提，沒有正確認識到經濟與安全的相互關系。

三、評估結果的運用

特許經營中期評估結果的運用，主要是指政府部門通過中期評估結論，針對發現的問題采取某些措施，以規范后續的特許經營行為。措施主要包括限期整改、追究違約責任、臨時接管、簽署補充協議、提前終止協議等。

在此需要注意一個問題，“若中期評估不合格，政府部門能不能解除《特許經營協議》，收回特許經營權”。筆者認為，政府機關如果要解除《特許經營協議》，收回特許經營權，應當有明確的法律依據或者合同依據，否則將涉嫌違法行政。

《市政公用事業特許經營管理辦法》第十八條規定②該條規定：“獲得特許經營權的企業在特許經營期間有下列行為之一的，主管部門應當依法終止特許經營協議，取消其特許經營權，并可以實施臨時接管：（一）擅自轉讓、出租特許經營權的；（二）擅自將所經營的財產進行處置或者抵押的；（三）因管理不善，發生重大質量、生產安全事故的；（四）擅自停業、歇業，嚴重影響到社會公共利益和安全的；（五）法律、法規禁止的其他行為。”了主管部門可以單方解除《特許經營協議》的情形，但是并不包括根據中期評估的結果而解除的情況。根據相關司法解釋，人民法院審理行政協議案件時，參照民事合同相關規定。根據《中華人民共和國民法典》第五百六十三條規定，單方解除合同條件主要包括因不可抗力因素、一方違約或者其他法律規定的情形。而地方政府制定的《特許經營管理辦法》從法律淵源來講，屬于地方政府規章，不屬于法律規定，政府部門如果僅依據中期評估不合格的結論與其解除《特許經營協議》可能涉嫌違法行政。如果經營企業確實存在嚴重違約的行為，同時又違反了《市政公用事業特許經營管理辦法》的規定，則需要審核該行政協議是否存在約定解除和法定解除的條件，進行具體情況具體分析。

截至目前，我國少部分省份已基本完成全省管道燃氣特許經營項目第一輪中期評估，河南、湖南等省份也在同步推進評估工作。筆者希望通過本文，使政府部門和經營企業認識到，特許經營中期評估更多是審核企業經營行為合法合規的工作，只有合規評估、合法應用，才能保證評估工作的公平公正。