政策工具視角下安徽省科技成果轉化政策研究

文/楊劍 琚菲（安徽大學）

促進科技成果轉化，提高科技理論產業化水平是科技發展的關鍵環節，在科技快速發展的當今社會，科技成果轉化愈發重要，科技政策也體現出越來越關注科技成果轉化環節的新趨勢。作為對科技發展現狀和國際局勢的回應，近幾年國家出臺了《中華人民共和國促進成果轉化法》，國家科學技術部、國家教育部、國家交通運輸部等部委和各級地方政府也正式出臺了相關推動政策。根據政策文本內容，從政策工具的角度探討科技成果轉化政策，明確其特征和趨勢，對于推動科技創新與經濟社會發展的融合具有重要作用。

一、文獻綜述

關于科技成果轉化政策的研究成果較為豐富，主要從國家、地方政府、高校三個層面展開。在國家層面上，廖翼等（2022）對1996—2020 年以國家科學技術部和國家財政部為制定單位的100 多份科技成果轉化政策的演變及有效性進行文本分析；董紅霞等（2022）對2021 年科技成果轉化政策從法律完善、成果評價機制構建等方面進行述評；孫蕓（2023）從頂層設計、主體支持、要素融合、改革試點四個角度，對2022 年國家相關部門印發或開始施行的22 項與科技成果轉化相關的政策文件進行系統梳理；馮云（2022）則從供給端、服務端、需求端對科技成果轉化政策進行梳理，提出構建科技成果轉移轉化生態體系。

在地方政府層面上，左博韜（2022）以國家創新系統理論、技術轉移理論、政策工具理論為依托構建三維研究框架，探討2000—2021 年江蘇省科技成果轉化政策演變進程；孫明慧等（2022）以2015—2021 年遼寧省頒布的76 份科技成果轉化政策為樣本，從政策發布數量、政策制定部門、政策類型與效力、政策工具等維度進行文本定量分析；周治等（2020）對長三角“三省一市”科技成果轉化政策從政策工具和政策內容兩個維度進行比較分析；程東華等（2022）構建政策工具與政策目標的二維分析框架，同時運用共詞分析法對長三角三省一市的科技成果轉化政策文本進行可視化分析，并歸納出各地在政策目標、工具側重點等方面的異同。

在高校科研院所層面上，鄭曉齊等（2022）從政策工具角度分析了103 份高校科技成果轉化相關政策；石慧（2022）探究了高校科技成果轉化模式，提出打通中間環節，搭建專業的高校科技成果轉化團隊，逐步完善高校科技成果轉化程序和制度；閔華等（2022）通過對我國高校科技成果轉化的理論研究、現狀考察和失敗案例反思，梳理了后“三權下放”時代我國高校科技成果轉化活動存在的問題；賈雷坡等（2022）從政策法規、專利質量、轉化機構三個方面分析了中國高校和科研機構科技成果轉化面臨的主要問題和原因，并借鑒美、德、日等發達國家的成功實踐經驗，提出了相應的對策建議。

此類研究目的以梳理政策頒布的時間脈絡和趨勢，通過對以往政策的研究分析為現行政策實施和未來政策制定提出優化建議為主，雖然現有研究成果較為豐富，對各個領域層面都有所涉及，但對于安徽省科技成果轉化政策的專門研究仍不夠充分。在科技成果轉化被日益重視的政策背景下，為創造良好的科技成果轉化制度環境，近年來安徽省陸續出臺了一系列政策。鑒于此，本文以2013 年1 月至2023 年3 月間出臺的安徽省科技成果轉化政策為樣本，從政策工具、政策目的及政策發布主體三個層面進行研究，系統梳理政策體系，明晰不同政策工具的分布、趨勢等特征，從不同層面對目前政策存在的問題提出切實可行的建議，以促進科技成果產業化實用化，增強安徽省科技創新水平。

二、安徽省科技成果轉化政策文本內容分析

本文以安徽省為地域限制，在省及各市政府官方網站，以及白鹿、北大法寶等數據庫中收集安徽省關于科技成果轉化的政策，逐一識別其與本文研究目的相關性后，篩選得到42 份政策文件作為研究樣本，運用內容分析法探討歸納總結政策樣本的各項特征與趨勢。

1.政策工具分類

本文采用的是Rothwell 和Zegveld 依據政策作用方式劃分的供給型、需求型和環境型政策工具分類方法。供給型政策工具是指通過提供資金、信息、技術、設施機構等相關要素直接推動科技成果轉化；需求型政策工具是指政府對科技成果轉化持續關注和支持，通過優先采購，減少相關活動管制，打破企業硬性壁壘等措施增加轉化需求、實現目標；環境型政策工具是指通過優化內外各類環境，間接推動科技成果轉化發展，如提供優惠政策、進行獎賞激勵、促進機制完善、健全法律規制等。從作用方式來看，供給型工具如項目資金、人員培訓等是起推動作用的政策；需求型工具體現政策的拉動作用；環境型工具主要表現政策的影響力。根據政策工具理論，將收集到的42 份政策文件按照發文時間先后順序排列，并以創新政策工具類型作為編碼的主軸，對政策工具進行編碼，如表1所示，編碼中第一位數字代表整理出的政策文件序號，第二位數字代表該政策文件中出現的有實際意義的政策工具序號。

表1 安徽省科技成果轉化政策工具編碼示例

如表2 所示，通過對42 份政策文件中有關促進科技成果轉化的270 項措施進行歸納分類發現，安徽出臺的供給型政策工具數量最多，有129 項，占比約48%；其次是環境型政策工具89 項，占比約33%；需求型政策工具使用頻率最少，只有52 項，占比約19%。供給型政策工具主要體現在培養或引進科技成果轉化人才、建立成果轉化平臺、財政補貼三個方面，其中資金補助方面的措施數量最多，為54 項，約占42%，其次是有關人才引進、開發、配置和培養方面的措施38 項，約占29%。環境型政策工具主要是優化政治法制環境、社會文化環境、金融環境、政策實施環境，其中優化科技成果轉化政策實施環境的措施數量最多，為29 項，約占33%；其次是關于提供優惠政策、降稅免稅政策的措施22 項，占比約25%；然后是有關健全法律法規政策的措施21 項，占比約24%。

表2 2013—2023 年安徽省科技成果轉化政策工具分類與數量

從政策工具分類分析結果可以看出，安徽省偏向于使用供給型政策工具，意在直接推動科技成果轉化的進行，比較偏重資金補助和獎勵類的措施，占供給型政策工具總量的42%，此類政策工具較為常用，作用直接迅速，短期成效明顯，但缺點是存在著財政負擔加重、持續作用遞減等弊端。此外，安徽省的政策工具體現出注重科技類人才以及專業團隊的作用，通過相關政策和舉措吸引省外人才，借助省內高校培養人才，完善人才留住機制促進科技成果的就地轉化，為安徽省科技創新、科技成果轉化的高質量可持續發展提供人才保障。

2.政策工具目標分析

本文按照程東華等（2022）對科技政策目標的歸納總結，根據政策工具作用的不同環節，將科技成果轉化政策工具的目標分為研究開發、生產試驗、應用推廣三類，通過歸納分析得到政策工具目標分布如圖1 所示。從促進研發活動方面提升科技成果轉化效率的政策工具出現211 次，約占總數的46%；以科技成果運用推廣為目標的政策工具出現197 次，占比約42%；以推進生產試驗提高轉化率的政策工具出現54次，占比約12%。由數量分析可見，安徽省的成果轉化政策工具偏重于科技轉化的源頭，即科學技術理論成果的挖掘，同時也注重成果轉化的最后環節，即運用推廣階段，但是對科技成果的生產試驗環節重視不足，而這一環節正是將理論化的研究成果轉變為實際產品的關鍵環節，生產試驗環節的政策工具較少，可能導致成果難以經過完善的試驗、優化環節轉化為可以實現規模化生產的產品，無法產生經濟效益，最終造成科技成果轉化率偏低。

圖1 2013—2023 年安徽省科技成果轉化政策目標分布

3.政策形式特征分析

公共政策發布某種信息、表達某種觀點、宣傳某種方針往往具有一定的象征意義，政策發布的時間和數量可以集中反映安徽省在一段時間內對于科技成果轉化環節的關注度，而政策的出臺單位也能體現不同政府部門和各級地方政府對科技成果轉化的重視程度。根據2013—2023 年安徽省科技成果轉化政策數量年度分布情況，如圖2 所示，2017 年科技成果轉化政策數量有明顯上升，此后每年出臺的政策數量均較為可觀，特別是2018 年和2022 年，出現兩個政策出臺高峰段，可見安徽省對科技成果轉化的重視程度從2017 年開始有了較大提升。

圖2 2013—2023 年安徽省科技成果轉化政策數量年度分布

根據2013—2023 年安徽省科技成果轉化政策出臺單位分布情況，如表3 所示，約71%的政策出自安徽省級層面，包括安徽省人大及其常委會、省政府及其職能部門；地方性相關政策相對較少，僅占29%左右，且其中以省會城市合肥出臺的政策居多。數據表明，安徽省級層面對于科技成果轉化比較重視，但除合肥外的省內其他地市，相對缺乏適合本地科技創新及成果轉化現狀的政策措施和文件，成果轉化政策的制定和實施未能做到因地制宜。

表3 2013—2023 年安徽省科技成果轉化政策頒布單位

三、安徽省科技成果轉化政策存在的問題

1.政策工具使用不平衡

從政策工具使用頻率來看，安徽省運用最多的科技成果轉化政策工具是供給型工具。雖然供給型工具可以減少科技成果轉化過程中的資金等資源供給不足的問題，降低企業和科研機構的成本，但是根據謝黎等（2022）的研究，在各項政策工具的使用效率方面，最直接的供給型工具的效率最低，其中資金補助的效果比預想的要差，而增加科研機構平臺、人員和信息的供給，將帶來較好的效果。環境型工具的運用頻率適中，但改善社會文化環境的政策較少，對于構建科技成果轉化的良好社會氛圍著力較少。社會文化環境對人的行為的改變可以發揮潛移默化的作用，因此很有必要去斟酌調整環境型政策工具的內部類型構成，在非即時效果的環境改善上增加政策工具的運用。需求型政策工具在效果實證研究中的效用最大，但在安徽省這十年政策中出現的頻率卻最低，說明政府直接給予企業或者研發機構通過科技成果轉化受益的措施不足，缺少足夠的成果轉化產品需求前景，科技成果轉化落實效果不佳。

2.政策工具目標體系不完善

科技成果轉化大體可以分為研究開發、生產試驗、應用推廣三個環節，任何一個環節出現問題都會直接影響成果轉化的整個進程，降低成果轉化效率。目前安徽省成果轉化政策工具更多的是指向研究開發和應用推廣環節，而以生產試驗為目標環節的政策工具較少。科技成果具有知識密集性，研發環節在科技成果轉化過程中具有基礎性作用，應用推廣環節是科技成果的價值變現，是成果轉化的最終目的，在兩個環節中起橋梁作用的就是生產試驗，研發成果的轉化必須經實踐證明可行，應用推廣的基礎是實踐證明有效，因此，注重生產試驗環節，增加以理論成果的產品化為目標的政策工具，對于提升安徽科技成果轉化效率具有重要作用。

3.政策制定主體單一

安徽科技成果轉化的相關法律條文和政策措施的制定大多局限于省級機構，政策制定主體多為安徽省人民政府和安徽省科學技術廳、安徽省經濟和信息化廳等職能機構。然而科技成果轉化涉及的部門較多，例如財政、教育等部門，對科技成果轉化都具有推動作用，其他職能機構在政策制定過程中缺乏參與，可能影響政策工具的專業性，在頂層設計層面影響科技成果轉化的推進。在地級市層面的制定主體中，多數政策工具出臺于合肥市。安徽各市地域特征不同，在政策工具制定過程中，其他市級政府的參與不足，可能導致難以因地制宜地出臺科技成果轉化政策。

4.政策頒布數量不穩定

自《中華人民共和國促進科技成果轉化法》于2016年實施以來，各地政府紛紛出臺科技成果轉化相關政策，落實和推進科技成果轉化工作。安徽省積極響應國家政策和戰略方針，在這一時間也出臺了大量的科技成果轉化政策，在政策出臺數量上達到高峰，而在此之后，科技成果轉化政策出臺數量下降較多。政策出臺數量一定程度上代表著政府對相關工作的重視程度，安徽科技成果轉化政策數量在時間上的不穩定，說明不能穩定保持對科技成果轉化的關注度，不利于科技成果轉化工作的穩定開展，影響轉化效率。

四、安徽省科技成果轉化政策工具優化建議

1.提升各類政策工具運用的均衡性

綜合考慮各項政策工具的使用效果和安徽省目前已有的政策工具數量，結合安徽省科技成果供給數量增加但高質量科技成果轉化不足的現狀，一是適當減少供給型政策工具中的直接資金供給工具的數量，增加在人才供給、信息供給、基礎設施完善等方面的政策工具數量。二是增強環境類政策工具的專業性，減少“一刀切”式的環境優化政策工具，增加改善社會文化軟環境的政策工具，讓科技成果轉化的重要性深入人心，利用政策的影響力營造推動科技成果轉化的社會和工作氛圍。三是探索需求型政策工具的運用，合理利用市場力量，促進科研院所與企業對接，完善科技成果育苗孵化機制，從各個科技成果轉化主體的真實需求入手，從現實需求角度出發拉動成果轉化的積極性。最終使安徽省科技成果轉化政策工具在均衡的基礎上形成體系，對科技成果轉化的各個環節進行保障，對各參與主體產生推動力，和外部環境形成良性互動。

2.增強政策工具目標指向的精準性

雖然安徽省科技成果轉化政策總量在上升，但是科技成果轉化的效果并不顯著，一個重要的原因是就科技成果轉化的過程而言，政策工具的目標指向存在重復、缺失、不協調等問題，實現科技成果轉化政策目標指向的精準化是未來政策制定的完善方向。首先，要保持政策目標與國家戰略一致、與社會大環境一致、與科技創新發展需求一致，借助社會推動力促進科技成果轉化政策的實施。其次，應健全政策目標體系，政策工具的出臺不僅要符合推動科技成果轉化需要，而且要考慮政策工具的重復性，可以適度減少針對同一政策目標的冗余政策工具，降低政府部門政策成本。最后，應增進政策工具在目標指向上的銜接程度，進行橫向和縱向的目標部署，細化政策作用點，使科技成果轉化各方面各環節都得到加強，從而實現政策工具之間的相互協調，助力整個科技成果轉化過程的完善和提升，讓政策工具發揮整體作用。

3.提高政策工具的全面性

科技成果轉化是一項涉及多重領域的系統工程，不僅與科技成果所處行業具有密不可分的聯系，也受到轉化成果所在地的產業發展和資源環境的影響。科技的高速發展對科技成果轉化政策的靈活性和全面性提出了更高的要求，因此政策制定過程中要吸納更多的相關主體參與討論，研究出既有統一準則，又有針對性的科技成果轉化政策方案，嚴格制定不同情況下的執行標準，使科技成果轉化適應科技發展進程。

4.保持政策頒布頻率的穩定性

公共政策的頒布具有一定的象征作用，對于政治法律環境和政策涉及主體有著重要的作用。科技成果轉化政策不僅直接或間接促進科技成果轉化，也代表了政府部門對科技成果轉化的重視程度，影響企業、高校等成果轉化相關主體對于科技成果轉化的觀念。因此，要將科技成果轉化政策的制定出臺放在戰略高度，保持政策頒布數量的穩定性，有力發揮公共政策的影響力和象征功能。此外，對于正在實施的政策，需要定期監督評價，根據實際需要進行修訂完善，既保證政策設計層面的循序漸進，又保證政策在實施時的適用性和先進性。