中國實驗動物許可證管理現狀比對分析及對策建議

李會萍，陳梅麗，趙維波

（廣東省實驗動物監測所，廣東省實驗動物重點實驗室，廣州 510663）

實驗動物是生命科學、醫學創新研究的重要組成部分，是“創新型國家”的戰略資源之一，對保障人類健康、食品安全、生物安全等具有重要的戰略意義［1－3］。 與歐洲、美國等發達國家或地區相比，美國、日本、英國及其他歐洲國家在20 世紀50 到70年代先后對實驗動物施行行業立法、自律管理，使其逐步走上了法制化管理的道路［4］。 實驗動物學在中國的起步和發展始于20 世紀80 年代初，實驗動物管理工作由國家科學技術部統一規劃管理。1982 年，國家科學技術委員會召開了第一屆全國實驗動物工作會議，首次將發展實驗動物科學納入國家計劃，1988 年，經國務院批準，國家科學技術委員會第2 號令發布了中國首部《實驗動物管理條例》［5－6］（以下簡稱《條例》），開啟了中國政府對實驗物的法制化管理的軌道，《條例》明確提出國家實行實驗動物的質量監督和質量合格證制度［7］。1997 年，國家科委、國家技術監督局共同發布《實驗動物質量管理辦法》（國科發財字［1997］593 號），要求全國實驗動物實行統一的質量標準，生產、使用實驗動物的單位和個人必須申領許可證［8］。2001 年，國家科技部等七部局聯合發布《實驗動物許可證管理辦法（試行）》（國科發財字［2001］545號）（以下簡稱《管理辦法》），中國的實驗動物許可證管理工作正式實施，《管理辦法》明確：各省、自治區、直轄市科技主管部門是具體的實施部門，全國實驗動物管理辦公室負責軍隊實驗動物許可證的發放，軍隊系統實驗動物許可證具有與地方許可證相同的效能，并且針對實驗動物許可證的申請、審批、發放與監督管理等相關工作提出了要求［9］。《實驗動物許可證管理辦法（試行）》是中國實驗動物質量管理的一個核心性文件，為實驗動物單位和個人從事實驗動物工作設置了行業準入的門檻，實施實驗動物許可證制度也是中國實驗動物法制化管理的重要舉措，通過該許可證認證這一法制化管理模式，既規范了科學研究行為，同時又促進實驗動物行業的發展［1］。 隨后，各省、自治區、直轄市也先后出臺地方管理辦法，如《上海市實驗動物許可證管理辦法》《江蘇省實驗動物許可證管理辦法》《湖南省實驗動物許可證管理實施細則》等，為貫徹落實實驗動物許可證管理工作提供了具體的措施。2019 年，國家科技部印發《自貿區實驗動物許可“證照分離”改革工作實施方案》（國科發基〔2019〕398號）［10］，2021 年，國家科技部印發《實驗動物許可“證照分離”改革工作實施方案》（國科發基〔2021〕354 號）［11］，在一系列國家推出的“放管服”“證照分離”等重大改革舉措下，中國的實驗動物許可證管理工作穩步推進，特別是近5 年來發展迅猛，取得了顯著成效，對我國生命科學、生物醫藥產業發展發揮了重要的支撐作用。

本文對2018 年～2022 年的中國大陸地區31 個省、自治區、直轄市（除西藏）的實驗動物許可證數據進行比對，分析近年來中國的實驗動物許可證管理現狀以及發展趨勢。

1 數據對象和范圍

數據主要來自全國實驗動物許可證查詢管理系統（http：／ ／www.lascn.net／Category＿1377／Index.aspx）［12］，重點收集和整理的數據范圍為系統保存的中國大陸地區31 個省、自治區、直轄市（除西藏外）2018 年、2020 年和2022 年獲得實驗動物生產和使用許可證的單位數據。 需要說明的是本文主要以中國大陸地區31 個省、自治區、直轄市（除西藏、部隊系統外）實施實驗動物許可證制度地區獲得的實驗動物許可證數據為代表進行統計分析，其中西藏自治區的西藏軍區總醫院申領了全軍動管辦發放的實驗動物使用許可證［1］，其歸屬部隊系統管理，由于部隊系統的實驗動物許可證受嚴格保密管理，因此就部隊系統的實驗動物許可證不納入此次數據統計的范圍；另外，港、澳、臺所涉及的實驗動物管理體系不一致［13］，也不在本次討論的范圍。

2 研究方法

將實驗動物許可證數據按被許可總體情況、被許可的四大區域、被許可省（市）、被許可動物種類、被許可環境設施的不同維度進行數據整理和數據預處理，通過數據統計、圖表化比對、相關文獻查閱比對、深層次關聯比對研究相結合的方法，對中國實驗動物許可證的現狀進行梳理，總結、分析當前中國實驗動物行政許可管理成效、存在問題，并提出相關對策建議。

3 實驗動物許可證現狀分析比對

3.1 實驗動物許可證發放總體情況

截至2022 年12 月底，對中國大陸地區31 個省、自治區、直轄市數據統計顯示，中國目前共發放實驗動物許可證2691 家，其中生產許可證單位511家，使用許可證單位2180 家，分別占許可證總數量19%、81%。 江蘇省、北京市、廣東省、浙江省、上海市、山東省、四川省、吉林省等地區實驗動物許可證數量位居前8 位，分別占13.15%、12.37%、8.80%、7.54%、6.76%、6.28%、4.80%、4.31%，合計占全國實驗動物許可證總數量的64%，且他們的實驗動物使用許可證單位超過100 家以上。 除青海省未發放實驗動物生產許可證外，中國大陸地區30 個省、自治區、直轄市均有發放生產和使用許可證，其中北京市實驗動物生產許可證數量居首位，其次是江蘇省、廣東省、浙江省、山東省和上海市。 見表1。

表1 31 個省、自治區、直轄市實驗動物許可證發放情況Table 1 Issuance of laboratory animal licenses in 31 provinces， autonomous regions and municipalities directly under the Central Government

3.2 2018 年～2022 年實驗動許可證發放情況比對

從2018 年～2022 年的統計數據顯示，中國的實驗動物許可證發放數量呈逐年上升趨勢，與2018 年相比，實驗動物許可證數量總體增長27.3%。 2018年、2020 年、2022 年期間中國的實驗動物許可證分別新增129 家、196 家、381 家單位，增長率為6.5%、9.3%、16.5%。 其中實驗動物生產許可證增長率為6.0%、9.7%、10.4%，實驗動物使用許可證增長率為6.6%、9.2%、18.0%，可見，實驗動物生產許可證增幅相對比較平緩，實驗動物使用許可證的增幅明顯。 總體來看，特別是近3 年中國的實驗動物許可證呈快速增長勢頭。 見圖1。

圖1 2018 年～2022 年中國實驗動物許可證發放情況比對Figure 1 Comparison of laboratory animal license issuance in China from 2018 to 2022

3.3 被許可單位按區域比對分析

按中國大陸4 個區域（華東區、北方區、華南區、西部區）分布來看，2018 ～2022 年中國實驗動物許可證數量以長江三角洲（江蘇、上海、浙江等）定位的華東區占據領先地位，第二是以京津冀（北京、天津、河北等）定位的北方地區，其次是以珠江三角洲、粵港澳大灣區（廣東等）定位的華南地區，西部地區相對較少。 見表2。

表2 2018 年～2022 年各區域實驗動物許可證發放情況Table 2 Issuance of laboratory animal licenses in various regions from 2018 to 2022

從2018 ～2022 年各區域許可證數量比對分析來看，各區域的實驗動物生產和使用許可證均呈上升態勢。 其中2022 年實驗動物許可證數量華東區有1029 家，北方區有769 家，華南區506 家，西部區387 家， 分 別占 全 國 總 數 量 的38.2%、28.6%、18.8%、14.4%，見表2。 從增長趨勢來看，各區域許可證2020 年同比2018 年增長率為：11.4%、4.9%、9.7%、12.4%， 2022 年 同 比2020 年 增 長 率 為17.9%、16.2%、17.4%、12.5%，5 年合計增長率分別為31.3%、21.9%、28.8%、26.5%，可見，各區域總體增長趨勢華東地區居首位，華南區增長態勢迅猛，其次是西部和北方區域。

3.4 被許可單位按省（市）比對分析

從2018 ～2022 年中國大陸地區31 個省、自治區、直轄市的實驗動物許可證統計數據可見，5 年來，中國大陸地區的27 個省（市）的實驗動物許可證發放數量均有一定比例的增長，浙江省、山東省、陜西省、廣東省呈快速增長趨勢，增長水平超50%。有4個省（市）的實驗動物許可證發放數量呈下降趨勢，分別是海南、新疆、福建、遼寧，其中海南從2018 年的19 家到2022 年減少為10 家許可證單位，降幅達47.37%，其它4 省份降幅不大。 見表3。

表3 2018 年～2022 年31 個省、自治區、直轄市實驗動物許可證發放情況Table 3 Issuance of laboratory animal license in 31 provinces， autonomous regions and municipalities directly under the Central Government from 2018 to 2022

從2018～2022 年許可證數量在全國前10 位省份的排名變化情況看，2018 年排名前10 位的省份分別是江蘇、北京、上海、廣東、四川、浙江、吉林、山東、黑龍江和湖北，10 個省份合計實驗動物許可證發放1438 家，占全國總數量的68%；2020 年排名前10 位的省份分別是江蘇、北京、廣東、上海、山東、浙江、四川、吉林、河南和湖北，廣東排位從原第4 位上升至第3 位，山東排位從原第8 位上升至第5 位，10個省份合計實驗動物許可證發放1587 家，占全國總數量的68.7%；2022 年排名前10 位的省份分別是江蘇、北京、廣東、浙江、上海、山東、四川、吉林、黑龍江和河南，浙江排位從原第6 位上升至第4 位，10個省份合計實驗動物許可證發放1895 家，占全國總數量的70.4%。 5 年來前10 位排名省份基本比較平穩，江蘇、北京穩居第一、第二，其他省份排位上有所變化，尤其是廣東、浙江、山東的許可證數量明顯增加其排位相應的得到上升。

3.5 被許可的動物種類比對分析

截至2022 年12 月底，中國生產的實驗動物種類有16 種，使用的實驗動物種類有27 種。 與2018年相比，中國生產和使用的實驗動物各種類的許可證數量均呈上升趨勢（2018 年生產動物種類15 種，使用動物種類24 種）［14］。 小鼠、大鼠、實驗兔、豚鼠的許可證數量總體增長率分別為：30.3%、36.9%、16.2%、21.5%，其許可證數量仍位居前4 位。 據不完全估計，由于受到新冠肺炎疫情的影響，中國的實驗用大動物許可證數量增長迅猛，實驗犬、小型豬、實驗猴大動物許可證數量總體增長率達46.8%、53.7%、40.7%。 近年來，特色實驗動物如實驗羊、牛、鴨、實驗魚、雪貂、樹鼩等使用許可證增加顯著，與2018 年同比分別增加55 家、18 家、16家、11 家、10 家、8 家。 見表4。

表4 2018 年～2022 年實驗動物種類許可證發放情況Table 4 Licensing of laboratory animal types from 2018 to 2022

3.6 被許可的環境設施分析

按照《實驗動物環境及設施》 （GB14925－2010），把環境設施分為普通環境、屏障環境和隔離環境［15］。 不同設施環境其使用功能也不同，其中普通環境設施適用的等級為普通級動物；屏障環境設施適用的等級為SPF 級動物；隔離環境設施適用的等級包括SPF 級、悉生動物和無菌級動物［16］。

據不完全統計，中國大陸地區31 個省、自治區、直轄市2022 年的環境設施實驗動物許可證（包括生產和使用許可證）中普通環境有1590 家、屏障環境1958 家、隔離環境104 家。 其中實驗動物生產設施普通環境許可證數量排名前五位的是北京、江蘇、廣東、浙江、重慶，分別有32 家、28 家、16 家、14家、14 家；屏障環境排名前五位的是上海、北京、江蘇、廣東以及浙江、山東，分別有30 家、26 家、26 家、23 家、20 家。 實驗動物使用設施普通環境許可證數量排名前五位的是北京、江蘇、廣東、浙江、山東，分別有147 家、129 家、123 家、100 家、97 家，屏障環境排名前五位的是北京、廣東、江蘇、上海、浙江。 而隔離設施無論是生產還是使用許可證數量均北京最多。 見圖2、圖3。

圖2 2022 年31 個省、自治區、直轄市實驗動物生產許可證中環境設施情況匯總Figure 2 Situation of environmental facilities in the breeding license of laboratory animals in 31 provinces， autonomous regions and municipalities directly under the Central Government in 2022

4 中國實驗動物許可證管理現狀分析

中國自2001 年頒布《實驗動物許可證管理辦法（試行）》至今已實施20 年，對實驗動物許可證法制化管理提供了依據，推動了中國實驗動物行業的快速發展，是實驗動物生物安全的重要保障。 從以上數據比對分析可見，中國實驗動物許可證數量總體呈上升趨勢，按被許可的中國大陸四大區域、被許可省（市）、被許可動物種類、被許可環境設施的劃分進行比對分析均呈增長態勢，中國實驗動物許可證分布與管理呈現出鮮明的特點，也間接說明中國實驗動物行業的管理逐漸規范。 同時，受中國經濟、社會、科技發展長期向好趨勢影響，實驗動物資源與動物實驗市場需求潛力巨大，實驗動物學科與實驗動物資源優勢明顯，也進一步推動了中國實驗動物行業的快速發展［17］。

4.1 實驗動物行政許可管理實現法制化與科學監管

截至目前，中國大陸地區31 個省、自治區、直轄市科技主管部門嚴格按照《實驗動物許可證管理辦法（試行）》進行許可證申請、審批、發放和管理。《實驗動物管理條例》《實驗動物質量管理辦法》和《實驗動物許可證管理辦法（試行）》是中國實驗動物管理政策法規的主要架構和主旨思想，《條例》是中國實驗動物法制化管理的法律基礎，《實驗動物質量管理辦法》和《實驗動物許可證管理辦法（試行）》是貫徹落實《條例》的具體措施和方法［18－19］。在《條例》的基礎上，北京、黑龍江、廣東、湖北、云南、吉林等6 個省（市）頒布了實驗動物地方性管理條例，相關省（市）出臺了《實驗動物管理辦法》《實驗動物許可證管理辦法》或／和《實驗動物許可證管理辦法實施細則》，有效完善了中國實驗動物管理制度體系［19］。 該套機制是具有中國特色的實驗動物管理模式，無論從國家層面還是到地方基層，自上而下的建立有針對性的實驗動物行業的監督與管理機制，以此對加強中國及各地區實驗動物工作規范化、法制化管理、科學監管起到關鍵性的作用，有力地促進了實驗動物行業健康發展。

4.2 實驗動物行政許可管理效能和服務不斷提升

《實驗動物許可證管理辦法（試行）》明確規定：實驗動物許可證有效期5 年，到期重新審查發證；許可證實行年檢管理制度；年檢不合格的單位，由省、自治區、直轄市科技主管部門吊銷其許可證，并報科技部及有關部門備案予以公告［9］。 隨著國家推出一系列“放管服”政策以及科技部推出“實驗動物許可‘證照分離’”等重大改革措施，各地方依據國家依法行政的新要求、新舉措，進一步明確和規范實驗動物行政許可管理權責和流程，以廣東為例，廣東省科技廳先后出臺了《廣東省科技廳關于實驗動物行政處罰自由裁量權的規定》和《廣東省科學技術廳實驗動物行政處罰自由裁量權執行標準》，規范了廣東省實驗動物行政處罰自由裁量權的相關標準，并通過縮減行政許可事項承諾辦理時限和申請材料、實行行政許可“0 跑動”“不見面審批”等舉措，廣東省實驗動物行政許可管理質量和服務效率不斷提升［20－21］。 北京市的實驗動物行政許可檢查推出實驗動物質量抽查、定期檢查以及針對設施管理的雙隨機抽查和網上年檢機制且實驗動物行政檢查的結果全部公開發布［19］。 山西省經過優化調整，實驗動物生產和使用許可事項辦理時限由原來20 個工作日減少到15 個工作日，時限壓縮了20%，山西省實驗動物行政許可審批效能大幅提升［22］。 各項制度和舉措的實施有力地推動了中國實驗動物行政許可工作整體水平的提升與發展。

4.3 實驗動物行政許可區域性特征顯著

數據顯示，中國大陸地區發放的實驗動物許可證呈現出明顯的區域性分布狀態，以長三角的華東區居首位，第二是京津冀區域，其次是以珠三角、粵港澳大灣區的華南地區，西部地區相對薄弱，說明了實驗動物科技發展與區域經濟發展水平、科學研究活躍程度、生命科學與生物醫藥的發展水平有著密切的關系。 從地區性來看，突顯了各地方優勢，如廣東、廣西、云南、四川、海南等其地理和資源環境適合實驗猴的繁育，成為實驗猴的主要生產省份［23－24］。 江蘇省擁有雪貂、史賓格犬和實驗豬等地方特色品種［25－28］。 而農業實驗動物（指馬、牛、羊、貂、豬、禽、狐、貉等）主要分布在黑龍江省，是黑龍江省實驗動物行業的明顯特色［17］。 近年來上海、江蘇、重慶等地區還發放了隔離環境無菌級小鼠的生產和使用許可證，對實驗動物科研和產業發展具有非常重要的作用。

5 中國實驗動物行政許可管理存在的問題及建議

通過數據進一步分析，中國實驗動物管理工作推進過程中也發現和暴露出了當前管理工作的一些新問題和新需求。

5.1 實驗動物法規制度有待加快完善

隨著國家一系列“放管服”政策的實施，依法治國的不斷深入，當前中國一些實驗動物行政法規及規章制度已不能滿足實驗動物行業發展的需要，如1988 年頒布的《條例》已和當前實驗動物管理工作的實際需要不符，對中國實驗動物行政許可監管和實驗動物資源建設等工作帶來嚴峻挑戰［29］。 目前中國31 個省、自治區、直轄市僅6 個省（市）頒布了實驗動物地方性條例，江蘇省作為實驗動物科技與產業發展大省其法規尚無“條例”。 廣東、北京先后于2019 年、2020 年對地方性《實驗動物管理條例》進行了修訂［30－31］。 黑龍江等其他省（市）的法規及相關配套管理辦法在討論或啟動修訂中，制修訂進展緩慢。 因此，進一步加快制修訂中國及地方性相關實驗動物法規及配套的規章制度，對完善中國實驗動物管理體系，促進實驗動物行政許可的精準監管，推動實驗動物產業的健康發展具有重要的現實意義。

5.2 實驗動物行政許可監管力度有待加強

實驗動物行政許可監管是指對獲得實驗動物生產、使用許可證的單位和個人開展的定期與不定期的監督檢測，包括實驗動物遺傳、微生物、寄生蟲和病理，以及對實驗動物飼料、飲用水、籠具、設施環境等的質量檢測，并依據相關國家標準、行業標準或地方標準判定檢測結果的符合性［13］。 目前，北京、上海、廣東等具有地方性法規的省份有設立專職機構、專職人員開展實驗動物許可監督和檢測，而在中國大陸其他大部分省級科技主管部門主要以委托本省相關機構開展實驗動物許可監督和檢測，缺少專門負責監督及檢測和管理的機構，實驗動物行政執法專業人員不足，行政許可獎懲制度欠缺，造成許可事項監管不充分、許可延期等現象［32－34］。 建議有條件的省（市）成立專門實驗動物監管單位或部門，加強監管力度，及時掌握被許可單位的實驗動物生產和使用情況，執行有力的管理制度。

5.3 實驗動物增量資源標準化程度有待提升

世界上用于實驗動物研究的動物物種有200 多種，中國的實驗動物物種資源約30 種，最常用的實驗動物涉及這七種包括小鼠、大鼠、地鼠、豚鼠、兔、犬、猴［35－37］。 隨著中國的生命科學、生物醫藥產業發展，實驗動物生產和使用資源進一步豐富，常用實驗動物基本能滿足需求，但特殊實驗動物增量資源存在倒掛現象。 從實際數據結果顯示，中國的生產與使用許可實驗動物種類差距明顯，生產許可動物種類16 種，使用許可動物種類27 種，其中牛、鵝、鴿子、馬、鵪鶉、貉、蟾蜍、驢、鹿、狐、棉鼠等由于目前尚沒有相關國家標準、地方標準，這些使用動物均未發放生產許可證，因此使得實驗動物使用種類遠遠超出合法生產實驗動物的范圍。 當前，實驗動物相關國家標準、行業標準以及地方標準等的制修訂跟不上發展需求，標準覆蓋面不全，特色實驗動物、農用實驗動物等標準缺乏，嚴重影響中國的科學研究、重大疫病、藥品研發與檢驗以及生物制品研發。 因此，在當前國家標準受控制情形下，建議有條件的省（市）加快推進急需的、有地區優勢的地方標準的制定，從而提升中國實驗動物新資源、增量資源的標準化程度，為實驗動物行政許可與科學監管提供重要的技術支撐作用。