我國政府引導基金研究綜述
——基于詞頻分析法的文獻可視化分析

李羨

(國泓資產管理有限公司 北京 100022)

政府引導基金是由政府部門出資設立的按市場化方式運作的政策性資本運作機制，旨在激活市場創新動力、推動產業結構調整，在金融供給側結構性改革背景下有利于以少量政府資金放大財政杠桿，加速社會資本流入具有高風險特征的中小企業或新興產業領域，進而為實體經濟提供精準的金融服務。自20世紀50年代以來，各國根據自身情況陸續設立政府引導基金以期解決中小企業融資難、融資貴、“市場失靈”等問題，逐漸形成了融資擔保和參股投資兩種最普遍應用的運作模式。而我國政府引導基金相對歐美發達國家起步較晚，從1998年探索試點到逐步推廣。2002年1月，最具標志性的事件是國內第一家真正意義上的政府投資引導基金正式成立，即由北京市中關村科技園區管委會借鑒以色列經驗設立的中關村創業投資引導基金。2002年出臺的《中小企業促進法》提出國家設立中小企業發展基金，引導和帶動社會資金支持初創期中小企業，促進創業創新，正式建立了創業投資扶持機制的法律基礎。此后，各級政府在政策試點、規范管理、績效評估等多維度進行了有益補充。在高速發展階段，政府引導基金批準設立速度明顯加快，并呈現從東部環渤海、長三角及珠三角等發達地區向中西部地區擴散的明顯“下沉”趨勢，從一線城市向周邊地區、從省市向區縣的“蔓延”趨勢，從“創新創業”向包括“一帶一路、科技成果轉化、綠色投資、新舊動能轉換”等多主題的“衍生”趨勢。從2016年到現在，各級引導基金逐步意識到需要重新審視戰略，注重質量效果，從“重設立”走向“重管理、求實效”，也就要求有更加嚴密的邏輯推理和豐富的理論支撐。

1 發文年度分布特征

本文以“政府引導基金”為關鍵詞進行搜索，在中國知網(CNKI)學術期刊全文數據庫中精準檢索，檢索出中文文獻625篇。2008年期刊論文數量突破兩位數，此后在2015年、2016年兩年呈直線上升，研究熱度大增的背后是政府引導基金在經歷了政策制定和經驗沉淀后迎來大眾創業、萬眾創新的高速發展車道。本文運用詞頻分析法，以2006年11月15日至2022年7月15日期間知網收錄的期刊論文為樣本，通過對文獻關鍵詞和摘要內容的初步加工和分類，對樣本進行年度數量分析、關鍵詞頻次、主題文獻分析，探析研究發展動態、重點及趨勢。

科學研究資料總量的變動狀況是反映一個研究方向發展趨勢的關鍵數據，將列表數據轉換成樣本期刊論文歷年發表數量分布圖并與當年引導基金設立進行對比(見圖1)。

圖1 2006-2021年歷年政府引導基金成立數量和樣本期刊論文數量

從圖1可以看出，2014年及之前學術關注度較低，且發展速度較為遲緩；2015—2017年出現了爆發式增長，在這短短三年內復合增長率達到了300%，達到峰值，主要是由于2015年出臺的《國務院辦公廳有關強力促進大眾創業萬眾創新若干重點優惠政策舉措的若干意見》明確提出擴大創業投資，進一步發展國家資本創新型創業投入等。在新經濟常態下行業結構調整升級乃至大眾創業萬眾創新的大背景下，經濟政策將引領基金步入國民經濟高速成長的新常態，具有不可比擬的政策優勢和戰略地位。近些年，財政引導資金的逐漸降溫所體現的就是在財政引導基金的建設進程中，政府面對公眾投資門路不寬、資金的利用價值不高、可投資數量不足、政府投資機構不能運作、資金市場化程度不高、政府薪酬管理機制不能留住最優質的資金支持人、信息公開透明度不高等困難，研究熱度也有同步下降趨勢；但政府引導基金管理模式的發展情況和業務實踐將向著精細化管理、多種手段相結合的保障政策目標實現、積極挖掘讓利、返投等潛力的方向發展進入存量優化的新階段，高質量發展的前提是更加嚴密的邏輯推導和理論基礎支撐，在時間、空間上積累了更加豐富的歷史數據和樣本數據，該領域主流研究方法從定性向定量發生轉變。

2 研究主題分析

本文綜合文獻列表及關鍵詞分析，可將國內樣本文獻研究主題歸納為以下三個方面：管理模式、引導機制、績效評價。其中，國內學者對政府引導基金管理模式的研究占主流地位和主導趨勢；近年來引導機制作用開始引起學界關注，而績效評價的相關文獻一直較少涉獵(見圖2)。

圖2 2006—2021年歷年樣本期刊論文主題分類

2.1 管理模式

早期，國內學者對政府引導基金的研究主要集中在兩個方面：一是在總結海外經驗方面作出了剖析，在對比分析成熟國際市場、新興經濟體及其中對美國、以色列、韓國的企業及投資機構所開展的政策指導經驗的基礎上，總結并借鑒成功經驗；二是對“委托—代理”問題總結共性、探究差異、透析趨勢，并主要針對我國政府引導基金的治理結構和評價體系進行探索。這類主題主要以定性研究方法為主，通過案例分析和機制路徑的研究，提出政策展望和未來發展方向(見圖3)。

圖3 2006—2021年歷年樣本期刊論文“管理模式”主題細分

姜博(2009)運用SWOT分析研究認為，利用政府引導資金可以使資金產生放大效果，解決創業投資市場中的失靈問題，促進行業振興，但由于對風險資本管理機構參與條件的制約頗多，而且缺乏人才，面臨新的機遇和可能的危險，風投市場退出渠道日漸多元化；李洪江(2010)提出，政策引導的創投引導機構的績效考核評估指標應反映其政策效果；江薇薇(2012)可考慮在國家部委、大中型國有企業和地方政府三個方面構建財政導向資金制度，以克服政策定向存在錯誤、投資質量和投入效益較差、缺少人才培養與激勵的困難，進一步優化治理結構；崔永梅等(2014)提出，由政策導向建立政策性收購資金應以政府部門指導、市場經濟運轉、產融結合的原理，積極吸納各種形式的社會資金進入，以健全涵蓋機構治理、資金來源、投資方向、項目管理方式和收益分配等制度的資金管理體系。

2.2 引導機制

國內學者嘗試運用定量分析展開一系列的學術探討，主要關注政府引導基金對創業創新、經濟增值和產業結構調整的影響機制等。楊大楷等(2012)通過對1997—2009年間中國27個省份的面板數據開展實證分析，認為稅收刺激措施雖然對風險投行業的成長具有正面作用但并不明顯；楊敏利等(2014)使用聯立方程模型對2000—2011年間我國省級創投資本籌集數據進行檢驗，發現在創業投資發展成熟地區建立政策導向基金會擠出社會資本，而在發展滯后的地區建立政策導向基金對社會資本具有必要的帶動效應；楊敏利等(2015)基于PSM-DID方法，從城市層次研究了政府引導基金對社會資本市場的帶動影響，研究結果顯示，在建立了政府引導基金后，新建立政府引導基金的大中城市在初創投融資規模、新成立的社會創投機構數量，以及初次加入社會創投市場融資的有限合伙人規模三個方面，均明顯超過了尚未建立政府引導基金的大中城市；施國平等(2016)利用雙重差分模式，評價了政府部門引導基金對具有國企相關背景和非國企公司相關背景的創投資本組織投入中國早期公司和高新技術企業的投資導向影響，顯示僅政府部門引導基金就能夠帶動非國企相關背景的創投組織投向中國早期公司，在創投機構層面引導效應存在較大差異；陳旭東等(2017)定量分析了中國各地區政府建立創業投資引導基金數量對創業思考積極性的作用路徑及區域不同作用，研究指出總體上我國政府投資引導資金數量對創業思考積極性具有正面促進作用，但地方差異較為明顯，而且政府創投引導基金數量與創業思考積極性呈“倒U型”關系；董建衛等(2018)使用負二項分布模型研究也證實了支持失敗容忍假設，并指出利用損失補償增加小創業投資家的失敗容忍度，是通過政策導向基金鼓勵中小企業技術創新的重要性；逄雯婷等(2021)利用雙固定面板模型、調節作用模式和門檻響應模式，對政策吸引資金、區域財力差距及區域創新三者間的影響機理展開研究與實證檢驗，研究表明，財政引導資金顯著提升了地方科技創新，區域財力差距在財政引導資金對地方科技創新的作用上存在非線性正向調節作用，但由于地區財政自給型能力與地方政策創新的偏好差異，具有一定的地區異質性；成程等人(2021)采用空間杜賓模式，通過實證研究考察了地方政府引導基金對地方經濟增長、風險投資行為及其創造產出的直接影響，并認為地方政府引導基金能夠顯著推動地區經濟的增長、風險投資及其創造活動的進展，而其他地區政府引導基金的設立和擴大則會對地方本土經濟增長和風險投資行為形成擠出效果，從而降低本地人民政府引導基金對正向的直接效果，造成地方政府引導基金對地方經濟增長和風險投資行為總效果的顯著性降低；徐明(2022)通過漸進的雙重差分模型和中介效應模式，確定了政府部門風險投資對企業技術創新生產的主要影響效應和影響機理，指出激勵缺失、企業內部管理不當等主要因素導向基金投資對企業技術創新生產形成了重要的抑制效應，而由于研究投入目標難以協調、企業的內部政治關聯與利益尋租則會進一步扭曲企業內部利用導向基金的投入傾向，對企業研究投入、技術創新生產等造成重大影響。

2.3 績效評價

目前，在國家層面尚未發布政府引導基金績效評價的實施細則。曹按照等(2017)采用階段分析法，通過全面考察新創業公司的初創期、成長時期、發展期和衰落時期的經營績效，并建立了線性組合的經營績效評估模式；朱云歡等(2018)從公共財政任務達成性、運行機構合法性、被扶持單位自身評價三個層面的角度評估引導資金扶持自主創業的作用。

3 結語

我國政府引導基金在過去二十年的發展中，汲取了國外成功經驗，不斷總結本土發展經驗模式，從行政化到市場化，從促進創業到推進產業調整定位，遵循“政府引導、市場運作”原則不斷推進“有為政府”和“有效市場”的有益探索。其首要任務是解決“市場失靈”，不以營利為目的，因此不能完全以直接經濟回報來衡量其績效，而應著眼于其公共財政效果，以實現支持創新扶持高科技產業化、放大資金規模、追求資金安全、市場運作、規范管理這五個政策目標。基于我國政府引導基金發展歷程和國內研究結果，本文提出了如下建議：

一是因地制宜、統籌兼顧，完善制度頂層設計。近年來，我國各地市爭相設立政府引導基金，開啟了在數量和規模上的激烈“比拼”，但從效果上來看同質化競爭加劇了市場募資風險，削弱了對投資機構和社會資本的吸引力，制約了引導效應對投資和經濟增長的促進作用。除國家級引導基金和大型省級引導基金通過政府信用背書和規模效應能帶來較好的產業整合和區域協同作用外，地市級政府引導基金普遍規模較小，對社會資本的吸引能力有限。鑒于上述情況，各地方政府有必要加強溝通與協作，結合地域產業布局和發展優勢，由上一級政府統籌兼顧對下級政府進行指導和協調，避免在同一空間區域內同類型的政府引導基金惡性競爭進而產生“擠出效應”。對跨區域資本的流動則應加強互補與合作，增進“協同效應”，如通過組建信息共享平臺進行項目儲備和優質項目推介降低考察成本和縮短盡調時間周期，省級、地市級、區縣級引導基金合作利用各自的資源優勢形成投資聯盟，通過統籌管理、歸集分散資金、聚集投資重心等方式，加強政府引導基金政策效果和資金使用效益，以期達到經濟效益和社會效益的雙贏。

二是杜絕行政化角色定位，尊重專業和市場。政府引導基金具有市場和財政兩重屬性，作為政府參與市場、引導市場投資的重要工具，要充分發揮其引導功能，運用市場手段進一步提升管理水平和投資能力。一方面，投資目標和策略中充分體現政府意志；另一方面，投資運作和決策中充分尊重專業團隊和市場規律。在政府引導基金的治理結構上“去行政化”，在具體的項目投資決策方面應充分授權專業團隊，避免隨意或過度的行政干預，起到應有的示范作用。政府引導基金可以通過投資策略、基金架構、準入標準、設立標準、返投倍數、投資決策、一票否決、退出管理、讓利政策、激勵機制等多種方式實現實質管理，同時化解“委托—代理問題”和防范道德風險。在募集資金、投資策略、投后管理、退出機制各流程進行不同程度的“為”與“不為”，實現行政管理和市場效益的最大化。

三是厘清政策目標，構建差異化、多維度評價體系。由于不同方向不同目標、不同領域不同策略，以及不同階段不同要求的投資特征，各地政府引導基金的設立背景因經濟發展情況、產業發展階段而不同，存在發展速度和質量的差異。針對政府引導基金隸屬或直接出資的行政級別等方面進行劃分，區別不同區域、不同階段、不同層級，根據具體需求制定符合發展規律的戰略目標和評價體系，能更加有效地彌補市場失靈，真實反映引導效果。著眼于長期效益和社會效益的財政屬性資金，不是單純地考量基金經濟效益和項目增值，更多應從其對創新驅動、創業就業、產業升級等促進經濟高質量發展的直接或間接評價指標來多維度地考察其推動效果。