“三權分置”背景下宅基地改革的模式研究
——基于金寨、武進、湄潭的案例分析

□侯亦麗，李悅萌，曹 瓅

（南京財經大學，江蘇 南京 210023）

宅基地是我國農民的重要財產，與鄉村發展有密切聯系，“三權分置”改革是學術界關注的熱點，也是鄉村振興的必要條件。在改革效益方面，有學者提出宅基地“三權分置”改革盤活了宅基地的經濟價值，可以依法激發宅基地的財產屬性，滿足農戶增收的內在訴求，還可以實現由鄉下財產到城市財產的轉化，實現宅基地使用權的應有之義[1]。還有學者從個人、市場、社會層面分析，認為改革將影響深層次社會關系，對推進我國農村現代化建設產生多維作用[2]。在改革路徑和改革模式方面，有學者認為應在實踐中強化治理單位和產權單位的關聯性，積極實現改革的理論框架與農村本地認知和規范良性互動[3]。有學者提出，宅基地功能轉型受村莊稟賦差異的影響，鄉村振興背景下，宅基地功能轉型路徑的本質是借助產業、文化、組織、人才及生態振興，挖掘宅基地潛在的資產價值，利用其整治釋放的空間，助力村莊建設發展[4]。

1 問題提出

當前國內學者對宅基地流轉實踐模式的研究較為空缺。鄉村振興強調根據不同地區的資源稟賦狀況因地制宜、分類實施。文章選取安徽金寨、貴州湄潭和江蘇武進三個分別來自中部、西部、東部的典型試點樣本，使用多案例分析的方法，深入剖析其實踐樣態，總結現階段“三權分置”改革過程中的先進做法，以期為各地的改革提供經驗借鑒。

2 分類依據和案例概況

2.1 選點依據

文章選取金寨、武進、湄潭三個典型案例基于以下原因。

一是三地均屬于宅基地“三權分置”改革第一輪33 個試點縣（市、區）。

二是三個地區分別位于我國中、東、西部，代表不同經濟社會發展水平。

三是三個地區資源稟賦不同，宅基地的主導功能差異突出，改革模式有顯著不同。在人口外流、“空心化”凸顯的安徽金寨，宅基地更多發揮復墾的功能；在依賴自然資源發展的貴州湄潭，宅基地主要發揮旅游功能；在人口輸入量較大的江蘇常州武進，宅基地則主要體現居住和庭院經濟屬性。

2.2 案例概況

2.2.1 中部地區：金寨行政主導的“節約集約+增減掛鉤+政策疊加”模式

地處山區的安徽金寨，過去村民住房分散、規劃不合理，使當地的集體建設用地緊張，發展落后，貧困高發。當地在實施“三權分置”宅基地改革過程中，采取的主要措施包括以下幾點。

一是建立宅基地節約集約制度。遵循“一戶一宅”原則，通過“有償使用，有償退出”來節約閑置宅基地占地面積。

二是推行“增減掛鉤”政策，將退出的宅基地轉化為建設用地指標。在各級黨委、政府的安排下進行宅基地的騰退復墾，經驗收合格后整理形成集中的用地指標。這些指標按照不同級別城市土地指標消化能力匹配行政指導價，在因地制宜的原則下通過交易平臺轉讓。

三是通過政策疊加來擴大村民收益。政府可以對村莊進行重新規劃布局，引導村民自愿搬往規劃點，疊加水庫移民和異地扶貧搬遷等政策，疊加后的補助可達15 萬元。

2.2.2 西部地區：湄潭以產業融合為驅動的“收、分、退、轉”4 步走模式

貴州湄潭是典型的西部山區農業縣，改革前“一戶多宅”及宅基地閑置現象較為突出，限制了當地產業融合、鄉村規劃布局、生態環境改善。湄潭縣的主要改革措施如下。

一是收回閑置宅基地，處理“一戶多宅”現象。按照“一戶一宅”的原則開展資格權認定工作，采用“資金+多元化住房保障”的方式鼓勵擁有閑置宅基地的農戶自愿退出。

二是分置閑置宅基地，增加農民收入。產業發展上，湄潭鼓勵農戶將盤活的宅基地打造為民宿或農家樂，如“冷水魚莊”等，依托當地茶旅一體化發展布局，賦能當地休閑農業發展。

三是騰退閑置宅基地，盤活存量集體建設用地。騰退后節余的用地指標由村股份經濟合作社統一收儲利用，并通過調劑獲取收益。

四是轉讓宅基地，推動宅基地入市。該措施的核心是集體主導流轉宅基地，實現有償使用取得宅基地以及轉變入市[5]。

2.2.3 東部地區：武進以數字化為驅動的“多樣化保障+電子化流程+權益實現”模式

武進區位于江蘇常州市東部，是“蘇南模式”的發源地之一。當地民營經濟發達，智能裝備制造、新材料產業產值極高[6]。當地改革措施包括以下幾點。

一是構建多樣化“戶有所居”保障方式體系，完善公寓安置以及貨幣補償辦法。

二是推行電子政務管理新模式，實現全流程管理數字化。探索建立宅基地資格權入庫管理制度、宅基地違法用地巡查執法信息實時推送等信息化監管機制[7]。其宅基地數字化管理系統軟件應用成功注冊了國家著作權，超前構建了“一個系統運行，六個模塊管理”的綜合管理信息系統。

三是合理分配節余指標，探索農民權益多元實現方式。通過科學確定宅基地規模和布局，統一規劃村民聚居點，將節余指標獲得的收益全部納入村集體經濟組織收益，用于補貼搬遷和農村自建房新址基礎設施建設，由村民共享改革紅利[8]。

3 不同宅基地改革模式差異比較

3.1 模式分類依據

宅基地改革模式是對區域內具有鮮明特色的宅基地的優化利用做法進行抽象與升華。文章將宅基地改革類型凝練為行政主導型、產業驅動型及數字驅動型三種模式，主要基于以下考慮。

一是宅基地改革模式多依賴于當地發展方向。故依照具體實施路徑進行概括，能夠一定程度反映資源稟賦、環境差異等特征，構建內在邏輯關系。

二是我國各地區的宅基地改革路徑差異具體表現為驅動力不同，可概括為行政執行力、產業融合驅動力及數字化建設驅動力。

3.2 模式特征分析

3.2.1 行政主導型

一是模式特征與適用地區。在地方黨委、政府主導下，通過增減掛鉤這一政策工具來推動閑置宅基地騰退復墾，主要適用于宅基地閑置現象頻發的傳統農區。傳統農區產業通常以純農業為主，宅基地使用權的流轉缺乏市場動力，市場機制難以有效配置閑置宅基地資源，因此需輔以適當的行政執行力來推動宅基地流轉。此外，傳統農區的旅游資源稟賦不突出，加之距離城鎮較遠，交通成本偏高，不利于產業轉型。

二是模式優勢與困境。行政主導型模式主要依托較高的政治集中力。傳統農區的市場資源配置效力不夠顯著，行政力量的參與能夠推動完整宅基地流轉秩序的構建。通過政府的積極動員和統籌推進能夠提高宅基地流轉的有序性。同時，配套政策的實施能夠對鄉村布局進行優化調整，顯著改善農村生態環境。但在實施過程中，行政主導型模式適用范圍較窄，在政策集中力較低的情況下難以實行。而行政干預度過高又會導致當地宅基地流轉市場低效，村民自主探索空間受限。

3.2.2 產業驅動型

一是模式特征與適用地區。產業驅動型的運作模式是通過打造鄉村旅游集聚區，將區域特色景觀與低效利用的宅基地結合，采用多主體參與的運營機制將閑置農房改造成民宿、農家樂，形成旅游業與特色加工業融合的產業體系。此模式適用于特質性旅游資源稟賦突出、配套基礎設施完善、交通便利，且擁有特色農產品與文旅周邊等產業的地區。

二是模式優勢和困境。產業驅動型主要依托獨特旅游資源發展特色產業，實現產業融合發展。在此過程中閑置的宅基地資源通過產業化方式進行流轉，促進農民增收，能夠推動鄉村基礎設施的完善和生態文明建設。但同時，由于農旅業發展導致的外來經營投資人增多，對當地公共資源造成擠占，基礎設施面臨超負荷威脅。旅游產業的發展帶來宅基地財產價值的巨大顯化，農民為了逐利可能會用“分家析產”的方式謀取更多宅基地，威脅耕地紅線[9]。

3.2.3 數字驅動型

一是模式特征與適用地區。通過構建數字化宅基地管理體系，建立宅基地資格權數據庫，實現宅基地審批、監管動態化。除此之外，電子化的辦理模式也切實提高了宅基地相關手續、流程的辦理效率，并實現人、地、房全方位覆蓋。數字驅動型適用于網絡全覆蓋、大部分居民能夠使用智能設備的地區，需要具備多功能系統化的信息管理服務平臺，同時要求多部門之間能夠進行及時有效的協同溝通。

二是模式優勢與困境。數字驅動型模式借助信息平臺，能實現全流程電子化，大大提升了便捷度。利用數字技術可搭建統一的信息管理服務平臺，整合分散的數據資源，實現信息實時共享和精準的供需對接，助力宅基地高效流轉。但是實現過程也存在阻礙，目前數字管理系統主要為方便政府管理，對公眾開放的功能并不多。建立統一的數據平臺需多數據平臺聯通共享，而不同平臺間存在數據兼容難題，一定程度上割裂了宅基地管理工作系統性。

3.3 三種模式的差異分析

三種宅基地改革模式差異如表1 所示。不同地區的稟賦差異決定了當地采用不同的宅基地改革模式，從而影響其改革的具體路徑。

表1 三種宅基地改革模式差異

傳統農業地區不具備較為突出的旅游資源，且人口呈現凈流出，通常在各級黨委、政府的統一安排下進行宅基地流轉；旅游資源、特色產業突出的地區則統籌推進宅基地改革和美麗鄉村建設，使宅基地經營、財產屬性得以顯化；在經濟較發達的地區，政府通過技術研發來實現宅基地改革數字化驅動，成果可遷移性較強。

4 結論與啟示

文章按照“問題提出—案例選取—模式凝練”的思路進行了宅基地改革模式的探索，總結出如下結論與啟示。

4.1 結論

宅基地的轉型方式與村莊自身資源稟賦息息相關。通過上述比較分析可以看出，宅基地改革中如果能夠發揮當地資源稟賦的比較優勢將會取得更好的改革效果。

在資源稟賦較為豐富的地區，通過產業發展驅動宅基地功能由居住功能轉化為經營功能。

在資源稟賦較差的地區需要政府予以外力支持，進行統一的騰退復墾，宅基地功能由居住為主轉化為生產、生態復合。

宅基地改革成效與政府、社會、村民三個主體之間的均衡密切相關。以政府主導式的宅基地改革模式為例，村民和村集體自主探索空間受限，村民參與鄉村自治的積極性并不高，多是政府主動推動，而村民被動接受政策，主人翁意識較為缺乏。

在產業驅動型的宅基地改革模式中，市場發揮自主調節作用時會使得宅基地價值顯化，出現威脅耕地紅線、“分家析產”等亂象。

在不同的社會、自然、經濟等條件下，不同地域在實踐改革中會形成各具特色的宅基地功能轉型模式。

以安徽金寨為代表，以增減掛鉤為主要政策工具的行政主導型宅基地改革模式，改革預期收益較高，但這是建立在由特定城市來承擔土地財政跨區域轉移支付的高預期成本基礎上的，具備較高的行政成本，并不能解決傳統農區絕大多數村莊的宅基地利用粗放、低效等問題。

以常州武進為典型代表的數字驅動型模式，需要數字平臺的搭建為基礎，對于老齡化嚴重的傳統村落來說居民的接受程度較低。

以貴州湄潭為典型代表的產業驅動型，問題匹配度較高，預期收益高，但僅適用于具備良好資源稟賦基礎的地區。

4.2 啟示

基于上述模式分析所得到的相關結論，提出經驗啟示如下。

在推動宅基地改革的進程中需要調動村民的積極性，鼓勵村民主動參與到鄉村治理過程中，實現政府引導、社會調節、居民自治的良性互動。由農民成立宅基地流轉供需雙方的資格審核組委會，對于宅基地持有方及需求方進行資格審查，規定進出限制，規避隱形市場信息不對等、交易不安全、平臺不規范、利益不平衡等問題。同時，建設意見反饋渠道，及時將工作痛點及個體心聲反饋至對應平臺，以達到各主體高效聯動、有問題及時處理的目的。

參與宅基地流轉的審批、監管等政府部門應當使“分家”條件清晰化，且在執行過程中嚴格遵守并加大監管力度。對于部分在流轉過程中出現的“違約”現象，相關部門應當通過合理措施使交易過程公開化、規范化，可以通過政府部門監督或村合作社作為第三方參與流轉的方式，使交易更規范。

統籌推進宅基地改革進程與鄉村建設。在結合不同地區稟賦差異并在保障各方主體權益的情況下因地制宜進行宅基地盤活利用，并結合當地村莊文化特色發展相關產業，依托宅基地的盤活來促進鄉村的產業融合發展。