我國城鄉居民基礎養老金待遇水平研究

王振振　董克用

摘 要：農村養老保險制度在經歷制度全覆蓋后，下一步將進入全面提質增效階段，這也是“十四五”期間我國社會保障改革的目標之一。城鄉居民基礎養老金是城鄉居民基本養老保險制度待遇端的重要組成，是應對農村人口老齡化的產物，現因其待遇水平“低”而引發社會關注，但關于“是不是真的低”、“應該提升到什么樣的水平”等問題尚未形成共識。為此，在構建“標準消費人+消費支出比例法”組合模型，測算出保基本的城鄉居民基礎養老金待遇水平的基礎上，運用方差分析法對我國大陸31個省（自治區/直轄市）的城鄉居民基礎養老金待遇水平進行評估與分析。研究發現：第一，十余年間，各地區城鄉居民基礎養老金待遇水平不斷提升，但地區間的差異也逐漸擴大；第二，目前只有上海、北京的城鄉居民基礎養老金待遇水平實現了保基本，其余大陸29個省（自治區/直轄市）均未實現保基本；第三，和2010年相比，2020年僅有北京、上海、江蘇、浙江、廣東、西藏、青海7省份的城鄉居民基礎養老金保障能力沒有下降，其余省份不升反降；第四，和東、中部地區相比，未來西部地區更容易實現保基本的制度目標。最后，從統一城鄉居民基礎養老金認知、單獨建制、待遇調整以及財政支持等方面提出未來發展的方向與建議，為各地區優化城鄉居民基礎養老金待遇提供決策參考與依據。

關鍵詞：城鄉居民基礎養老金；保基本；政策評估；發展方向

中圖分類號：F323.89 文獻標識碼：A 文章編號：1000-4149（2023）06-0001-18

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2023.00.054

一、問題的提出

伴隨人口老齡化進程的加速和城鎮化的快速發展，農村養老問題已成為我國積極應對人口老齡化、全面推進鄉村振興的重點與難點［1］。為有效解決農村養老問題，2009年國務院開展新型農村社會養老保險制度試點（簡稱“新農保”），以保障農村居民年老時的基本生活（簡稱“保基本”）；2014年將其與城鎮居民社會養老保險制度合并為城鄉居民基本養老保險制度，增強了制度的公平性、流動性以及可持續性。經十余年實踐，城鄉居民基本養老保險制度取得諸多成績，但也存在不足，特別是待遇端的城鄉居民基礎養老金部分（ 從待遇端來看，城鄉居民養老保險待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分構成。）。之所以城鄉居民基礎養老金受到關注與重視，主要是城鄉居民個人賬戶養老金因為制度繳費年限短、積累有限，使得城鄉居民基本養老保險主要依靠城鄉居民基礎養老金［2］。然而，當前我國城鄉居民基礎養老金待遇水平能否實現保基本卻受到質疑，如《人民日報》引安徽籍農民工李虹所說，“農保養老金，有比沒有強。雖然已經參保了，可算算賬，將來真不能靠這點養老金生活”（人民日報.81元養老金如零花錢 居民養老標準4年未上調［EB/OL］.［2014-03-14］.https：//finance.sina.com.cn/china/20140314/033118504098.shtml.），等等。因此，有必要對城鄉居民基礎養老金待遇水平能否實現保基本進行評估與反思。政策評估是國家治理體系的重要組成部分，在推進國家治理體系和治理能力現代化過程中具有重要地位［3］。在這樣的大背景下，對我國城鄉居民基礎養老金待遇水平進行評估具有重要現實意義。

學術界圍繞城鄉居民基礎養老金能否實現保基本做了一系列探討，但尚未形成共識，大致可分為兩種觀點。一方面，多數學者認為現在絕大多數省份的城鄉居民基礎養老金只承擔了小部分養老責任，尚且無法滿足城鄉老年人的基本生活需要。如張思鋒和張文學調研發現，新農保試點地區農村居民所期望的基礎養老金待遇水平是現行政策所規定待遇水平的7.07倍［4］；王立劍和葉小剛以老年居民的基本生活需求為導向測算出城鄉居民基礎養老金目標水平，并認為現行城鄉居民基礎養老金待遇水平難以實現保基本［5］；于建華和薛興利等也認為，目前過低的基礎養老金難以保障老年人的基本生活［6］，甚至低水平的城鄉居民基礎養老金在某種意義上淪落成為“零花錢”，制度本身目標遠未達到［7-10］。另一方面，有少數學者認為城鄉居民基礎養老金可以實現保基本，如沈毅和杜曉宇認為城鄉居民基礎養老金能滿足農村低收入農戶用于食品消費的全部現金支出［11］；邊恕和孫雅娜等認為現行城鄉居民基礎養老金的初始給付水平還是具有一定適度性的［12］。可以看出，同一研究對象卻存在差異化的觀點。未來要想更好地保障農村老年人的基本生活，在理論上對城鄉居民基礎養老金的認知形成共識是重要前提。

在現實需求緊迫和理論研究不足的雙重背景下，本文回顧了城鄉居民基礎養老金演進歷程，分析了城鄉居民基礎養老金待遇水平現狀；在目標獲取模型指導下，對我國大陸31個省（自治區/直轄市）的城鄉居民基礎養老金待遇進行評估與分析；研判城鄉居民基礎養老金未來可能的發展方向。本文的貢獻可能體現在：一是構建了城鄉居民基礎養老金保基本的待遇測算模型，為地區城鄉居民基礎養老金待遇確定與調整提供借鑒；二是明確了未來地區實現保基本的難易程度，為優化地區城鄉居民基礎養老金待遇提供決策參考；三是厘清了城鄉居民基礎養老金屬于“零支柱”范疇，發揮著普惠型的兜底保障作用。

二、城鄉居民基礎養老金制度的演進歷程

為更好地了解城鄉居民基礎養老金，本文結合城鄉居民基本養老保險制度的演進歷史，將城鄉居民基礎養老金的演進歷程分為三個階段，具體如下。

1. “老農保”試點、建立與制度停滯

1949年以來，農民在相當長的時間內一直游離在社會保障制度之外。直到20世紀80年代，家庭養老功能不斷退化，黨中央開始將注意力轉向采用社會保險的方式來解決農村養老問題。1986年初，“七五”計劃強調要“抓緊研究建立農村社會保險制度”，1986年10月，民政部等有關部委確定了農村社會保障建設的主要任務。1990年7月，國務院明確了民政部為農村社會保障制度建設的主管部門。1991年6月，民政部制定了《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》（簡稱“老農保”），次年正式實施，在實施之初成效顯著，而后受諸多因素影響，導致了基金支付風險增加。1998年8月3日，時任國務院副總理的溫家寶對整頓保險業工作小組上報的《對農村養老保險的不同意見》作出批示，指出“農村目前尚不具備普遍實行社會養老保險的條件”。同年，農村社會養老保險工作由民政部移交給勞動和社會保障部。勞動和社會保障部在推動審計工作改革過程中發現安徽、福建等省的“老農保”政策以及管理存在問題并反映到國務院。國務院高層對于“老農保”問題給予重點關注，1999年《國務院批轉整頓保險業工作小組〈保險業整頓與改革方案〉的通知》，要求“對老農保制度進行清理整頓，停止接收新業務”。

2. “新農保”試點與基礎養老金起源

“老農保”政策被叫停，但是政府探索農村養老保險的腳步卻從未停止。2000年以來，農村人口老齡化程度逐步提高，傳統家庭和土地保障功能逐漸弱化，倒逼中央政府要重視農村的養老問題。原勞動和社會保障部先后組成20多個調研組，赴全國30個省（自治區/直轄市）的200多個縣市進行實地調研，發現在農村實行養老保險制度符合農民心愿。2002年中央提出“在有條件的地區探索建立農村養老保險、醫療保險和最低生活保障制度”。2003年11月，時任國務院副總理的回良玉作出重要批示：“建立全國農村社會保障體系是十分必要的德政之舉。”時任國務院總理溫家寶作出批示：“可在有條件的地方積極探索，注意總結經驗。”同年11月，原勞動和社會保障部下發《關于認真做好當前農村社會養老保險工作的通知》。在政府大力支持下，各地開始探索建立農民參保補貼制度并形成了各具特色的地方模式，代表性的模式包括“張家港模式”、“北京模式”、“東莞模式”和“寶雞模式”等［13］。在眾多地方模式中，“寶雞模式”最終成為中央政府直接借鑒對象，并成為全國新型農村社會養老保險制度（簡稱“新農保”）政策試點的范本，“寶雞模式”中“養老補貼”成為我國城鄉居民基礎養老金的制度起源。

3. “城鄉居保”建立與基礎養老金定型

2008年黨的十七屆三中全會確立了與“寶雞模式”相同的籌資模式。2009年國務院在全國開展新型農村社會養老保險試點工作，確定了“新農保”支付結構分為基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分，“基礎養老金”在制度中被正式提出。2011年6月7日，《國務院關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》明確了城鎮居民社會養老保險在支付結構上和新農保一致，也分為基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分。2014年2月，國家頒布了《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，決定將新農保和城鎮居民養老保險（以下簡稱“城居保”）合并，建立了統一的城鄉居民基本養老保險制度，作為待遇端的城鄉居民基礎養老金制度也趨于定型。

通過梳理城鄉居民基礎養老金政策的演進過程，初步得出以下幾個結論：第一，城鄉居民基礎養老金經歷了“農村居民財政養老補貼”、“農村居民基礎養老金”、“農村居民基礎養老金和城鎮居民基礎養老金”共存以及現階段基本定型的“城鄉居民基礎養老金”等幾個名稱；第二，新農保的基礎養老金、城居保的基礎養老金和城鄉居保的基礎養老金本質上是一樣的，都是中央確定基礎養老金最低標準，地方適當提高標準，僅覆蓋人群的范圍不一樣；第三，試點之初，城鄉居民基礎養老金待遇水平是由“中央政府確定的最低標準基礎養老金”和地方根據實際情況“適當提高的基礎養老金”兩部分構成，之后逐步增加了“地方政府加發的年限基礎養老金”以及“地方政府加發的年齡基礎養老金”，反映了城鄉居民基礎養老金待遇構成不斷豐富、待遇水平不斷提升。

三、城鄉居民基礎養老金待遇水平發展現狀

鑒于城鄉居民基礎養老金呈現出“頂層設計 + 地方彈性”的典型特征，即中央確定基礎養老金最低標準是“普惠式”發放、全國無差異，地方人民政府可根據實際情況適當提高基礎養老金標準，體現了地方政府根據實際情況的彈性調整。經過10余年實踐，各地區城鄉居民基礎養老金待遇水平差異明顯，保障水平參差不齊，詳見表1。

第一，上海、北京城鄉居民基礎養老金待遇水平一直領跑全國。2010年部分省份城鄉居民基礎養老金待遇水平遠高于當時中央確定的基礎養老金最低標準（55元/月），如上海為300元/月、北京為280元/月、天津為150元/月、重慶80元/月、黑龍江70元/月。之后，中央確定基礎養老金最低標準至2020年共調整了三次，分別在2014年調整到70元/月、2018年調整到88元/月、2020年調整到93元/月。同時，各省份根據實際情況進行適當調整，如北京、上海兩地調整了十次，山西、黑龍江兩省僅調整了三次。直到2020年，上海市城鄉居民基礎養老金上調到1100元/月，成為全國唯一一個城鄉居民基礎養老金待遇水平超千元的省份；北京上調到830元/月，位居第二；天津上調到307元/月，位居第三。此外，其他地區的城鄉居民基礎養老金待遇水平也逐步提高，處于100—200元/月之間。

第二，城鄉居民基礎養老金待遇水平在省份之間差異逐漸增加。如表2所示，從標準差來看，2010年我國有25個省（自治區/直轄市）的城鄉居民基礎養老金待遇水平為55元/月，標準差為60.10，到2020年我國大陸31個省（自治區/直轄市）城鄉居民基礎養老金待遇水平標準差達到214.10，反映了城鄉居民基礎養老金地區間差異程度變大。從極值比來看，我國城鄉居民基礎養老金最高與最低待遇水平極值比由2010年的5.45倍擴大到2020年的11.22倍。此外，相鄰的北京和河北存在“一尺距離，萬丈差距”的現象，城鄉居民基礎養老金待遇水平差距由2010年的5.09倍擴大到2020年的7.35倍，這進一步佐證了我國各省之間城鄉居民基礎養老金存在較大差距。

第三，我國東部與中西部城鄉居民基礎養老金待遇水平之間存在差異。試點之初，全國城鄉居民基礎養老金待遇平均水平為75元/月，其中，東部地區相對最高（108元/月），西部次之（58元/月），中部地區待遇水平最低（56元/月），結合全國、東部、中部和西部的標準差來看，城鄉居民基礎養老金的差異主要來自東部地區，中西部地區差異不明顯（標準差均小于10）。到2020年，城鄉居民基礎養老金待遇平均水平東部地區最高（288元/月），西部次之（136元/月），中部最低（133元/月）。同時，結合全國，東部、中部和西部的標準差來看，城鄉居民基礎養老金的差異仍然主要來自東部地區，但是中西部內部的差異化也逐年提升（見表3）。

四、城鄉居民基礎養老金待遇水平現狀評估

1. 政策評估模型與方法

公共政策評估是指特定評估主體根據一定的標準和程序，通過考察公共政策過程的各個階段、各個環節，對公共政策的效果、效能及價值進行檢測、評價和判斷［3］。好的政策評估應利用恰當的標準，選用客觀、充分的證據系統分析和評判政策的效果以及產生該效果的原因，最后給出清晰、可靠的結論及有效的政策建議。而評估模式的選擇是確保上述政策評估可以實現的前提［14］。政策評估模型較為多樣，比較有代表性的是韋唐（Vedung）的分類，韋唐將評估模型分為效果模型（Effectiveness Models） 框架、經濟模型 （Economic Models） 框架和職業化模型（Professional Models）框架三大類，在此基礎上進一步細化為11種具體的子類模式［15］。

在11種評估模型中，目標獲取模型將政策目標作為評估的唯一標準，兼具簡單、直觀的特點［16］。本文選取目標獲取模型作為評估城鄉居民基礎養老金待遇水平的理論依據。根據韋唐的解釋［16］，目標獲取模型需要作出兩個判斷：第一，政策或計劃是否在目標領域內取得了預期的結果；第二，所觀察到的結果是不是該政策作用的產物（見圖1）。對城鄉居民基礎養老金待遇水平進行評估，主要是探索城鄉居民基礎養老金待遇水平“是否”實現保基本，可理解為：現階段城鄉居民基礎養老金待遇水平與保基本的城鄉居民基礎養老金是否一致，主要存在三種情況，即：

第一，若現實水平<保基本的水平，意味著不能實現保基本。

第二，若現實水平=保基本的水平，意味著已經實現保基本。

第三，若現實水平>保基本的水平，意味著已經實現保基本。

在此基礎上，選取合適的政策評估方法并有效運用是政策評估功能作用得以發揮的重要實現路徑。回顧文獻可知，不同的評估方法將會直接影響政策評估結果的準確性和有效性，這就需要在進行政策評估時有一套非常嚴密的方法論體系作為保障［17］。對城鄉居民基礎養老金待遇水平評估，主要比較保基本待遇水平與現實待遇水平的大小，判斷現有城鄉居民基礎養老金“是否”實現保基本。考慮對比法是政策評估活動的基本思維框架［18］，本文重點借鑒了“控制對象—實驗對象”進行對比分析，選取方差分析（Analysis of Variance，簡稱ANOVA）來實現對比法的原理［19-20］，將各地區的“實際情況”視為控制組，所測算各地區“保基本的城鄉居民基礎養老金待遇水平”為實驗組。

2.保基本水平的測算

根據評估模型與所選方法，明確保基本的城鄉居民基礎養老金待遇水平是進行評估的前提。梳理文獻可知，測算基本生活需要水平的思路主要有兩種：一是以收入為基礎，主要包括收入比例法［21］、收入分布函數法［22］等；二是以消費為基礎，主要包括采用總體購買力平價或消費購買力平價轉換為貨幣表示的貧困標準、市場菜籃法、恩格爾系數法、馬丁法［23］、擴展線性支出系統模型［6，9］、基本生活費用支出法［13］、消費支出比例法［24］。事實上，不同的測算方法在理論基礎、測算依據和可操作性等方面各有優缺點，本文采用消費支出比例法的原因如下：第一，基本生活需要水平線跟收入掛鉤，主要被一些發達國家采用來計算基本生活需要的標準，通常待遇水平比較高。考慮到現階段我國仍處于發展中國家，消費支出比例法相對更加合適，但這并不代表本文否認了與“收入掛鉤”相關的測算方法。未來選擇與“收入”相關的測算方法，需要根據我國發展的實際情況進行適時調整。第二，消費支出比例法比較特殊，它以全部居民的消費支出為基礎，一定程度上可以讓目標群體分享經濟發展成果［24］。第三，消費支出比例法最大的特點是計算簡單、調整方便且易于理解。

雖然消費支出比例法方法實用，但我國現有宏觀統計體系內缺乏有關老年人消費支出的數據，僅存在農村居民人均消費支出，若直接運用其計算農村老年人的基本生活需要水平，會影響測算結果的科學性。主要是因為個體在生理因素、社會角色以及收入水平等方面的差異，使得不同年齡組的人有不同的需求［25］，而現有統計體系的居民包含了少年兒童、勞動年齡人口、老年人口三類人群，故不能作為測算老年人消費支出的科學依據，有必要對現有數據進行修訂調整。為了解決由于年齡結構而引起的基本需要水平差異化的問題，本文引入“標準消費人” （“標準消費人”的基本假設是：老年人和少年兒童的消費水平要低于勞動年齡人口，將處于勞動年齡的人口作為標準消費人，然后按一定的比例把少年兒童和老年人折算成標準消費人。）對消費支出比例法所測算的農村居民基本生活需要水平進行調整，進而得出農村老年人的基本生活需要水平，即保基本的城鄉居民基礎養老金待遇水平。基于此，本文建模思路如下。

首先，確定農村居民保基本水平。利用消費支出比例方法，測算農村居民基本生活需要水平E0，具體來說：E0=RCExpenditure*0.5（1） 其中，RCExpenditure代表農村居民的人均消費支出，E0代表農村居民基本生活需要水平，0.5代表消費支出的比例。選取0.5作為消費支出的比例，主要是借鑒了歐共體中央統計局的具體做法，其將保障居民基本生活的標準確定為各成員國平均家庭消費支出的50%為本國的貧困線標準［24］。

其次，確定“標準消費人”的參數。利用“標準消費人”方法，最重要的是確定老年人（60歲及以上）、少年兒童（0—14歲）與勞動年齡人口（15—59歲）之間的關系，即參數設定。相關研究將老年人、少年兒童折算系數分別定為0.7和0.7或者是0.8和0.6［26］。面對不同的消費權重系數，金曉彤和李紹泰將換算得到的各個年齡段的消費水平放之于中國居民消費函數中檢驗，發現少年兒童和老年人的消費水平系數都為0.7時，擬合效果最好［27-28］。基于此，本文將少年兒童和老年人的消費權重系數均設定為0.7。

最后，確定保基本的待遇水平。在測算保障農村居民基本生活需要待遇水平E0的前提下，利用“標準消費人”方法調整消費支出比例方法所測算的農村居民基本生活需要水平，進而確定農村老年人基本生活需要水平，即保基本的城鄉居民基礎養老金待遇水平。

根據公式（1）和公式（12），本文整理了2010—2020年中國大陸31個省（自治區/直轄市）的農村居民人均消費支出、勞動年齡人口占比，進而測算出2010—2020年各省保基本的城鄉居民基礎養老金待遇水平（按照測算結果，2020年的北京市（678元/月）、天津市（559元/月）、內蒙古自治區（448元/月）、黑龍江省（404元/月）、上海市（711元/月）、江蘇省（576元/月）、湖北省（484元/月）7個省份所測算的保基本的城鄉居民基礎養老金待遇水平要低于2019年保基本待遇水平。但是，考慮到城鄉居民基礎養老金是重要的福利支出，其待遇水平理論上應該具有福利剛性［29］。基于此，2020年以上7省份城鄉居民基礎養老金待遇水平仍保持2019年待遇水平。），具體如表4所示。

第一，各地區保基本的城鄉居民基礎養老金待遇水平處于上升趨勢。按照從大到小的順序排序發現：2010—2020年，北京、浙江、上海保基本的城鄉居民基礎養老金待遇水平穩定位于前三位，西藏自治區始終保持在末位。具體來看，在2010—2012、2015、2016以及2018年間，浙江省保基本的城鄉居民基礎養老金待遇水平排名位于第1名；在2013、2017兩年間，北京市保基本的城鄉居民基礎養老金待遇水平排名位于第1名；在2014、2019以及2020年，上海市保基本的城鄉居民基礎養老金待遇水平排名位于第1名。盡管這三個省份排名在不同的年份可能發生波動，但始終位居前三名。

第二，保基本的城鄉居民基礎養老金待遇水平可縮小多樣性和地區間差異化程度。如表5所示，從極值比來看，2010—2020年，我國保基本的城鄉居民基礎養老金地區間的最高與最低水平極值比由2010年的3.14倍逐漸縮小到2020年的2.45倍。從標準差來看，2010年31個省（直轄市/自治區）保基本的城鄉居民基礎養老金待遇水平的標準差為53.86，到2020年標準差為111.90，雖然多樣化在不斷提升，但遠小于現實水平中的214.10（見表2）。整體來說，若按照保基本的城鄉居民基礎養老金待遇水平計發，地區之間的差異將逐漸縮小且多樣化程度也遠小于現實情況，在一定程度上可緩解“一尺距離，萬丈差距”的現象。

第三，保基本的城鄉居民基礎養老金待遇水平具有合理性、可行性。①從其與人均GDP的比重來看，本文所測算的保基本城鄉居民基礎養老金待遇水平與人均GDP的比值均介于5%—12%之間，和國際上非繳費型養老金待遇水平與人均GDP的比值在5%—27%之間相吻合［30］。②從與農村人均可支配收入的比值來看，本文所測算的基礎養老金替代率大部分介于20%—40%之間，和加拿大、澳大利亞、瑞典三國零支柱非繳費型養老金替代率水平20%—40%的結果基本保持一致［31］。③從財政負擔來看，城鄉居民基礎養老金本質上屬于非繳費型零支柱養老金計劃，主要靠國家稅收或財政力量來支持，只有在政府財政能力允許的條件下，實施一定規模的非繳費型養老金制度才有可能［32］。有證據表明，非繳費型養老金年度平均支出應控制在該國GDP的1%左右，最高不超過2%［33-34］。2020年我國國內生產總值為1013567億元，城鄉居民基礎養老金待遇領取人數為16068萬人，按照測算結果來看，上海市保基本城鄉居民基礎養老金待遇水平最高（711元/月），普及全部領取城鄉居民基礎養老金待遇的人群，城鄉居民基礎養老金財政支出為1142.4億元，占GDP的1.35%，遠低于2%。整體來看，保基本的城鄉居民基礎養老金待遇水平在財政負擔上是可行的。

3. 待遇水平評估與分析

第一，只有上海、北京兩市的城鄉居民基礎養老金待遇水平實現了保基本。根據評估結果可知，北京市2010—2020年城鄉居民基礎養老金待遇現實水平比保基本城鄉居民基礎養老金水平高出8元，且單因素方差檢測值p=0.9078 > 0.1，說明北京市城鄉居民基礎養老金現實待遇水平與保基本待遇水平不存在顯著性差異，即北京市已經實現保基本的制度目標。同時，上海市2010—2020年城鄉居民基礎養老金待遇現實水平比保基本城鄉居民基礎養老金水平高出158元，且單因素方差檢測值p=0.1212 > 0.1，說明上海市城鄉居民基礎養老金待遇現實水平與保基本的待遇水平不存在顯著性差異，即上海市已經實現保基本的制度目標。但是，除北京、上海之外其余大陸29個省（自治區/直轄市）城鄉居民基礎養老金待遇水平均小于保基本城鄉居民基礎養老金待遇水平，且檢測值p均小于0.1，即這些地區均沒有實現保基本的制度目標。具體的評估結果見表6。

第二，和保基本的待遇水平相比較，我國絕大部分省份城鄉居民基礎養老金的保障能力（ 城鄉居民基礎養老金的保障能力=城鄉居民基礎養老金現實水平/保基本的城鄉居民基礎養老金水平。）越來越弱。除北京、上海兩市外，分析可知：在城鄉居民基本養老保險制度實施（時稱“新農保”）之初，大部分省份的城鄉居民基礎養老金待遇尚未達到保基本的水平，其中，2010年天津市保障能力最高，僅為77.32%，仍未實現保基本的目標。和2010年試點之初的保障能力相比，現在雖有少量地區基本保持了制度建立之初的保障能力，但是絕大部分省份的城鄉居民基礎養老金保障水平并沒有提升，反而逐漸降低。經統計，在剩余29個省（自治區/直轄市）中，僅有江蘇省、浙江省、廣東省、西藏自治區、青海省的保障水平沒有下降，其余24個地區均有不同程度的下降，其中，保障水平下降幅度最高的前三名分別是：重慶市（29.18%）、天津市（25.02%）、貴州省（24.96%），具體如表7所示。

第三，未來各地區要實現保基本的制度目標，西部地區相對容易。以2020年為例，結合各地區保基本的城鄉居民基礎養老金待遇水平，運用方差分析發現，從保基本的理想水平與現實水平差異來看，西部最小（263元/月），中部次之（333元/月），東部最大（359元/月）。各地區在財政可負擔的前提下，提升農村老年人城鄉居民基礎養老金待遇水平至保基本，西部地區相對更容易。具體到各個省份，按照差額從小到大排序，排名前五位的省份分別是：西藏自治區（108元/月）、新疆維吾爾自治區（210元/月）、青海省（218元/月）、甘肅省（221元/月）、寧夏回族自治區（233元/月），均屬于西部地區的省份；排名后五位的省份分別是：四川省（397元/月）、湖北省（405元/月）、福建省（414元/月）、江蘇省（439元/月）、浙江省（550元/月），其中，東部省份有三個（見表8）。從某種意義上來講，僅從個人補齊差額的角度來看，西部地區更容易實現保基本的制度目標。

五、城鄉居民基礎養老金待遇評估的結論反思

經對各地區城鄉居民基礎養老金待遇水平進行評估發現：①只有上海、北京的城鄉居民基礎養老金待遇水平實現了保基本，其余大陸29個省（自治區/直轄市）均未實現保基本的制度目標。②除北京、上海兩地外，相比2010年的城鄉居民基礎養老金保障水平，2020年僅有江蘇省、浙江省、廣東省、西藏自治區、青海省5省份的保障水平沒有下降，其余省份的城鄉居民基礎養老金保障水平不升反降。③以2020年為例，未來各地區要盡快實現保基本的制度目標，西部地區相對容易。之所以出現以上結果，結合我國實際情況反思發現，這并非單一原因形成，實為如下多種因素共同作用的結果。

第一，社會各界對制度的認知尚未形成共識。僅從我國制度安排來看，城鄉居民基本養老保險制度的目標是保基本，即城鄉居民基礎養老金和個人賬戶養老金之和應該保基本，這就解釋了“為什么在制度建立之初，城鄉居民基礎養老金待遇水平沒有實現保基本”。但是，目前社會各界對于“誰”應該保基本、“如何”實現保基本存在質疑。例如胡曉義指出城鄉居民基本養老保險制度應在“土地的收益和家庭經濟支持”的基礎上起到補充作用，進而實現保基本［35］；也有學者認為，城鄉居民基本養老保險待遇端中的基礎養老金部分［2，5，36］或城鄉居民基本養老保險制度整體［37-38］應該是普惠型、保基本的目標定位。正是因為社會各界對于“誰”應該保基本，“如何”保基本沒有形成共識，在一定程度上不利于政策實踐，制約城鄉居民基礎養老金待遇水平的提升。

第二，待遇調整與確定機制存在政策缺位。為了維持養老金的購買力不變，有必要適當調整養老金水平。2014年的《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》明確提出建立基礎養老金最低標準正常調整機制，根據經濟發展和物價變動等情況，適時調整全國基礎養老金最低標準；2018年的《關于建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制的指導意見》明確了待遇確定和調整政策的原則要求。通過對政策文件分析發現：①城鄉居民基礎養老金給付標準較低且缺乏科學的制定依據；②給付標準的調整機制不明確；③缺少與城鄉社會經濟共同發展的統籌思路。正是缺少約束機制，進一步導致各地區在政策執行過程中出現一些不必要的漏洞，進而影響政策的執行，在一定程度上也可以解釋為什么部分地區的城鄉居民基礎養老金處于“貶值”的狀態且未能同步分享經濟增長成果。

第三，“一刀切”補貼政策拉大了地區差異。目前，中央實行的是最低基礎養老金中西部省份全額、東部省份50%的補助方式，方案總體上是符合我國經濟發展現狀。但是，實施過程中存在部分財政實力強、負擔輕的省份能獲得較多補助，而部分財政實力弱、負擔重的省份獲得較少補助［39］，進一步加劇了地區性差異［40］。從2020年人均財政收入的結果可以看出，中西部的內蒙古、山西、重慶等地人均財政收入較高，其中內蒙古的人均財政收入水平甚至高于東部的海南、福建、山東、遼寧、河北等地區。可以看出，在必須達到中央確定基礎養老金最低標準的前提下，對于城鄉居民最低基礎養老金待遇標準的財政補助方案過于籠統，忽略了部分地方政府的財政能力，進而影響部分地方政府基礎養老金待遇水平的提升，加重了地區間的差異化程度。

第四，各地區的實際情況是不可忽略的重要因素。地方人民政府可根據財政能力、農村老年人口規模以及地方政府財政支出偏好等實際情況適當提高基礎養老金待遇水平標準。從財政供給層面來看，若政府財源豐盈、財力雄厚，地方政府則能夠安排更多元、更高水平的支出項目。從領取的老年人口規模來看，若在財政能力一定的前提下，領取的老年人口規模越少，其城鄉居民基礎養老金待遇水平越高，如上海、北京等地領取城鄉居民基礎養老金的人口基數少且城鄉居民基礎養老金財政壓力小，因而上海、北京實現了保基本的可能。此外，財政支出結構是政府及其“政治人”屬性官員行為取向的間接顯示，或者說財政支出結構取決于地方政府官員的行為偏好［41］，而城鄉居民基礎養老金本質上屬于財政支出問題，其也可能受到政府官員行為的影響。

六、未來我國城鄉居民基礎養老金制度的發展方向

現恰逢國家實施鄉村振興和積極應對人口老齡化的雙重戰略，正是破解農村養老難題的良好機遇。基于此，立足評價結果與分析，本文提出了未來我國城鄉居民基礎養老金可能的發展方向，具體如下。

第一，凝聚共識，確定城鄉居民基礎養老金的定位。結合實際情況，一是明確城鄉居民基礎養老金目標定位應該是保基本，而不是城鄉居民基礎養老金和個人賬戶養老金之和保基本。這主要是因為在制度試點之初，當時只要是農村居民且年滿60周歲都可以參與到制度中來，無需繳費且直接領取即可只領取城鄉居民基礎養老金待遇。若堅持城鄉居民基礎養老金和個人賬戶養老金之和保基本，在制度建立之初已滿60歲的老年人將不能實現保基本，違背了制度設計初衷。二是明確城鄉居民基礎養老金應該是普惠、兜底式的保基本，而不是在土地和家庭收入的基礎上起到補充作用進而實現保基本。這主要是因為存在部分缺少土地老年人或是失獨老年人，若是堅持補充性收入的定位，將不利于無土地或失獨農村老年人［42］。對于這些制度本質上的問題，只有在理念上形成共識，才能更好地助力城鄉居民基礎養老金制度的改革優化。

第二，統賬分離，單獨建立非繳費型養老金制度。正值我國第三支柱個人養老金制度正式建立之際，可將我國城鄉居民基本養老保險制度進行統賬分離，堅決剪斷“統”、“賬”之間的“臍帶”。其中，將城鄉居民基礎養老金部分單獨構建成普惠式非繳費型養老金制度，即通過中央財政和地方財政給付為城鄉居民提供普惠式、保基本的養老金；將個人賬戶養老金按照某種形式納入“第三支柱”個人養老金制度中。構建非繳費型“零支柱”和融入“第三支柱”，明確界定政府、個人在城鄉居民老年收入保障體系中的責任與功能定位，即零支柱應該由財政負全責，實現老年人保基本、兜底線，第三支柱凸顯個人責任，以此來追求更高水平的養老保障。

第三，建立機制，逐步提升城鄉居民基礎養老金待遇。可借鑒本文標準消費人和消費支出比例法組合的方法作為調整和確定城鄉居民基礎養老金待遇水平的依據。這主要是因為：一方面，本方法考慮物價波動因素，在一定程度上可以讓目標群體分享經濟發展成果，與社會保障的理念相吻合；另一方面，消費支出比例法最大的特點是計算簡單、調整方便且易于理解。此外，考慮到地方政府自主性，在本方法的應用上應合理設置參數上限，進而規范并控制地區之間城鄉居民基礎養老金待遇水平的差異。

第四，重新劃分基礎養老金最低標準的中央與地方政府財政責任。鑒于現階段“一刀切”的中央基礎養老金最低補貼標準帶來的弊端，如中西部地區的內蒙古人均財政收入水平甚至高于東部的福建、山東、遼寧、河北等地區，其仍然享受中央最低基礎養老金待遇水平100%的補貼，而山東、遼寧等地區僅享受50%的財政補貼，這勢必會給東部地區部分省份增加財政壓力。雖然說目前的政策總體上符合我國經濟發展狀況，但是仍需要根據我國實際情況進行適當調整，例如，重新劃分中央確定基礎養老金最低標準下的中央與地方政府財政分擔責任，可以考慮按照地方財政補助能力進行劃分，相近的省（自治區/直轄市）應該得到的中央財政補助水平是一致的，這對于縮小地區差距有一定的促進作用。

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A Study on the Basic Pension Benefits of Urban and Rural Residents in China：

Current Situation， Evaluation and Development Direction WANG? Zhenzhen1， DONG? Keyong

Abstract： After experiencing the full coverage of rural pension insurance system， the next step will be to comprehensively improve the quality and efficiency， which is also one of the goals of China’s social security during the 14th Five-Year Plan period. The basic pension for urban and rural residents is an important component of the treatment end of basic old-age insurance system for urban and rural residents， which is the product of the aging of the rural population. It has aroused social concern because of its “low” treatment level， but no consensus has been reached on “whether it is really low and what level it should be raised to”. Therefore， on the basis of constructing the combination model of “standard consumer” plus “consumption expenditure ratio method” and calculating the basic pension level of urban and rural residents， this paper used variance analysis to evaluate and analyze the basic pension level of urban and rural residents in mainland 31 provinces （autonomous regions/municipalities） in China. The findings are as follows. Firstly， the basic pension benefits of urban and rural residents in various regions have continuously improved in the past 10 years， but regional differences have also gradually expanded.Secondly， at present， only Shanghai and Beijing have achieved basic pension benefits for urban and rural residents， while the remaining 29 mainland provinces （autonomous regions/municipalities） have not achieved basic pension benefits.Thirdly， compared to 2010， only seven regions （Beijing， Shanghai， Jiangsu， Zhejiang， Guangdong， Tibet and Qinghai） will not see a decline in the ?protection capacity of basic pension for urban and rural residents in 2020， while the rest will see a decline rather than a rise. Fourthly， compared with the eastern and central regions， the western region will be more likely to achieve the basic institutional goals in the future. Finally， the paper proposes future development directions and suggestions from the perspectives of unifying the basic pension for urban and rural residents， separate establishment， treatment adjustment and financial support， so as to provide the decision-making reference and basis for optimizing basic pension treatment for urban and rural residents in various regions.

Keywords：basic pension insurance for urban and rural residents；guarantee the basic livelihood；policy assessment；development direction

［責任編輯 武 玉］

收稿日期：2023-02-22；修訂日期：2023-08-11

基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“促進我國多層次養老保險體系發展研究”（21JZD035）。

作者簡介：王振振，管理學博士，農業農村部農村經濟研究中心助理研究員；董克用，中國人民大學公共管理學院教授，博士生導師。