政府采購電子文件單套制歸檔的難點分析與應對建議

贠疆鵬 黃珀琳

摘要：隨著我國信息化進程的不斷推進，政府采購活動正面臨數字化轉型，采購過程中形成的文件也逐漸從傳統紙質文件向電子文件轉變?，F階段，對政府采購活動中形成的電子文件進行單套制歸檔，存在一定難點。論文基于實踐視角，分析了政府采購的業務特點和政府采購電子文件單套制歸檔難點，并針對性地提出了相應建議，以期為有效管理政府采購電子文件提供參考。

關鍵詞：政府采購 電子文件 單套制

政府采購（以下簡稱“政采”）是各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購貨物、工程和服務的行為?！吨腥A人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政采法》）指出，要將政采文件（含采購活動記錄、采購預算、招標文件、投標文件、評標標準、評估報告、定標文件、合同文本、驗收證明、質疑答復、投訴處理決定及其他有關文件）至少保存15年。[1]隨著我國加快實現數字化轉型，政采業務流程逐漸向電子化模式轉變，該模式下產生的招投標文件、開評標文件、合同等電子文件，可以作為查考、處理質疑和投訴的依據。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》指出，要切實推動來源可靠、程序規范、要素合規的電子文件以電子形式單套制歸檔。[2]此外，國家通過陸續頒布《整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案》《“互聯網+”招標采購行動方案（2017—2019年）》等政策，推進政采電子化進程。但現階段，政采電子文件單套制歸檔仍存在一定難點。本文基于實踐視角，分析政采業務的特點和政采電子文件單套制歸檔難點，并提出三個方面的建議，以期為有效管理政采電子文件提供參考。

一、政采的業務特點

政采是經濟發展的必然產物，其業務具備一定的特點，即政采主體的范圍廣泛性、政采對象的屬性多樣性和政采流程的高度合規性。

（一）政采主體的范圍廣泛性

政采主體，也稱政采當事人，是參與政采活動并享有權利和承擔義務的各類主體，包括采購人、采購代理機構和供應商等。[3]按照執行采購的主體劃分政采行為，可分為代理采購和自行采購。代理采購是采購人將政采項目委托給采購代理機構進行采購的行為，自行采購是由采購人自行采購所需項目的行為。[4]這兩種類型的采購主體范圍都十分廣泛。就代理采購而言，涉及采購人、采購代理機構和供應商三方政采主體。首先，采購人的范圍廣泛，可以是國家機關、事業單位和團體組織。其次，采購代理機構范圍廣泛。采購代理機構又可以劃分為集中采購機構和社會代理機構。省級以上人民政府每年會發布集中采購項目目錄，目錄以內或限額以上的政采業務必須由集中采購機構辦理，社會代理機構只能負責辦理集中采購目錄外的政采業務。最后，供應商來源范圍廣泛。政采供應商是指向采購人提供貨物、工程和服務的法人、其他組織或自然人。任何有能力向采購人提供符合特定技術規格要求的貨物、工程和服務的供應商都可以進行投標，都是潛在供應商。就自行采購而言，采購人可以委托采購代理機構進行采購，也可以由單位自行采購，其中后者不涉及采購代理機構，除此之外兩者并無區別。

（二）政采對象的屬性多樣性

政采對象，即所需采購的貨物、工程或服務。政采對象包羅萬象，有進口產品，也有國產產品；有軍用產品，也有民用產品；有有形產品，也有無形服務。政采對象的屬性多樣性決定了政采方式和規程的多樣性。一般而言，政采多以公開招標方式進行，但因采購項目對象屬性、規模不等，公開招標難以適應各類采購場景，因而衍生出邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源等多種采購方式。不同對象、不同方式可能導致業務全生命周期流程不同。一般政采業務全生命周期較為漫長，包括確定采購需求、編制采購預算和采購計劃、確定采購方式及采購代理機構、制作采購文件、進行專家論證（重大項目）、發布采購公告和采購文件、資格審查、抽取評審專家開評標、確定并發布中標公告和中標通知書、簽訂并履行采購合同、組織驗收并支付采購資金。在上述程序的基礎上，因政采對象屬性不同，政采業務方式、流程會略有差異。

（三）政采流程的高度合規性

政采作為國家宏觀調控的手段之一，也是落實全面依法治國的重要內容，具備高度的合規性。相較于其他經濟活動，高度合規性是政采活動的核心屬性。根據《政采法》，政采活動應遵循公開透明、公平競爭、公正和誠實信用原則。[5]上述原則對政采活動提出如下要求：一是按照公開透明原則，政采招標公告、招標文件、中標公告、質疑投訴結果等過程文件均需向社會公開；二是按照公平競爭原則，任何潛在供應商都可以公平地參與競爭；三是按照公正原則，評審專家委員會應當客觀公正地根據采購文件審慎評審；四是按照誠實信用原則，政采當事人要恪守信用，不得有偽造、銷毀需要保存的文件等行為。從以上這些原則來看，政采活動在合規性上要求較高，又有采購人、采購代理機構、專家、供應商等多方參與，導致該過程中產生的電子文件歸檔難度大幅提高。

二、政采電子文件單套制歸檔難點

政采業務的特點一定程度上決定了其電子文件單套制歸檔的難點，包括文件形成來源廣泛、文件產生過程復雜、電子簽章應用受限。需要說明的是，政采電子文件單套制歸檔是指將采購流程中產生的電子文件收集、整理并成套歸檔；代理采購中歸檔責任人是采購代理機構，而自行采購的歸檔責任人是采購人。

（一）文件形成來源廣泛

政采主體的范圍廣泛性一定程度決定了文件形成來源廣泛。在政采活動中，采購人、采購代理機構和供應商都會產生文件，而將來自不同主體的電子文件進行收集、整理需要耗費一定成本。除政采主體外，其他利益相關者也會產生電子文件。例如，政采活動中的定評標環節需要評審專家提出意見，評審專家委員會最終的意見會影響定標結果，因而評審專家委員會產生的電子文件需要歸檔。另外，一旦產生爭議，監管部門會介入政采活動后續投訴程序，因此其對投訴的行政裁決同樣需要歸檔。由此可見，形成來源廣泛是政采電子文件難以徹底實現單套制歸檔的重要原因。此外，需歸檔的電子文件不僅由系統自動產生，還會由人工形成。例如，采購代理機構或采購人要在“信用中國”“中國政府采購網”等多個網站查詢不同供應商的征信信息，以確保供應商具備投標資格，部分人采取的做法是將查詢記錄截圖打印，并掃描上傳至系統，同時保存紙質文件。這不僅會增加投入成本和精力，降低工作效率，還會造成政采電子文件連續性的斷裂。

（二）文件產生過程復雜

政采對象的屬性多樣性在一定程度上決定了文件產生過程復雜，主要是需歸檔的電子文件內容、背景或元數據較為復雜。不同的采購對象會產生不同類型的電子文件。例如，采購進口產品的項目需要歸檔上級相關部門的批復文件；采購一定金額以上的重大項目會有專家論證環節，這一環節產生的文件需要歸檔。由于政采對象屬性多樣，政采過程中產生的文件內容、背景、結構也有差異，目前無法制定相對固定的樣式模板且難以統一規范，也未能在系統平臺上實現自動歸檔功能，往往依賴人工手動添加需歸檔的文件。另外，隨著時代的進步，政采對象范圍越來越廣泛，不斷涌現新的產品和服務，政采方式手段也更為現代化，采購卡、網上競價、電子商城等電子交易采購方興未艾。新型對象和方式的廣泛應用使得電子文件單套制歸檔面臨更為復雜的數字環境。

（三）電子簽章應用受限

電子簽章（electronic seal signature），即使用電子印章簽署電子文件的過程。[6]2021年12月，國務院辦公廳發布《“十四五”數字經濟發展規劃》，提出將積極促進電子合同、電子公章、電子商務標簽等的廣泛應用。[7]然而，為確保政采活動絕對合規，政采過程中所產生的電子文件不被偽造、篡改，加之電子簽章技術尚未成熟普及，政采電子文件單套制歸檔應用并不廣泛。政采活動中會產生大量需要簽章的電子文件，如涉及評審專家簽字、部門負責人簽字的文件?，F階段部分采購代理機構或采購人往往通過在紙質文件上簽章后再掃描的方式上傳至系統歸檔，而掃描件在檢索利用、提取元數據方面會受到一定限制。這不僅使得電子文件單套制歸檔操作更為煩瑣，還對電子文件檢索利用造成一定困難。

三、政采電子文件單套制歸檔應對建議

（一）加快制定單套制歸檔規章制度規范

《政采法》規定，要對采購文件進行歸檔保存，且保存期限為從采購結束之日起至少保存15年。這一規定對政采電子文件歸檔提供了政策依據。然而，現階段電子文件單套制歸檔規章制度仍有缺失，有待進一步建立健全針對單套制歸檔的相關規章制度規范，甚至需要設置更為具體和更具操作性的指南。由于各地采購代理機構或采購人面臨的內外部環境不同、數字環境不一，對電子文件單套制歸檔要求也不盡相同，我國現有的相關政策標準難以完全兼顧各地政采業務情況，對電子文件單套制歸檔指導有限。對此，建議相關主管部門針對采購代理機構或采購人，出臺相應的行政法規、規章或規范性文件。另外，建議各地采購代理機構或采購人牽頭制定更具針對性的行業標準、地方標準、應用指南，為解決政采實際問題提供更具針對性的指導。同時，各地財政部門和檔案部門可以聯合探索開展政采電子文件單套制歸檔的應用試點，以便及時總結先進經驗并在全國加以推廣。采購代理機構或采購人也需要結合頂層設計進行謀劃，立足業務實際，對照相關標準，建立電子文件單套制歸檔制度。建立電子文件單套制歸檔規章制度，需要考量以下兩個方面：一是基于機構職能，結合自身內外部環境特點，制定符合自身利益的規章制度，如嚴格劃分保管期限，加強內部保密性等；二是實行納入機制，應將政采電子文件單套制歸檔制度納入機構信息化機制中，使其與信息化機制相適配，達到相輔相成的效果。

（二）加快構建全國統一的政采系統平臺

政采主體分布較為廣泛，使得不同主體產生的電子文件來源范圍也相對廣泛。就地域范圍而言，政采可能涉及全國各地的供應商，有必要將全國范圍內的政采數據進行整合。例如，對“供應商征信情況需要在多個網站平臺查詢后產生紙質文件掃描上傳至系統”這一問題，可以加快構建全國統一的誠信記錄系統平臺，并將該平臺對接至政采系統平臺上，實現數據互通，進而促進電子文件單套制歸檔的實現。就業務流程而言，招標文件、投標文件、評審記錄等電子文件往往是跨系統的，這使得電子文件的收集、整理消耗了一定的時間成本，大大降低了歸檔效率。另外，不同系統間的文件也缺少統一的格式規范，業務人員歸檔情況也各不相同。對此，有必要構建全國統一的政采系統平臺。具體而言，可以構建一個集成性的系統平臺，在該平臺上實現政采流程的全生命周期辦理，使業務流程具備連續性。對不同主體設置其限定的權限，實現政采全流程的電子化，以促進單套制歸檔。

（三）加快落地電子簽章等先進技術的應用

《中華人民共和國電子簽名法》指出“可靠的電子簽名與手寫簽名或者蓋章具有同等的法律效力”[8]。加蓋安全可靠的電子簽章后形成的電子文件既能確認簽名人身份，還可驗證是否被篡改，保證電子文件的真實性。然而，目前政采活動中電子簽章技術應用程度受限。在數字化轉型背景下，需要加快落地電子簽章等先進技術的廣泛應用，以追求更高效化的單套制歸檔。一方面，可以在系統平臺中嵌入電子簽章等技術，添加電子簽章模塊，使評審專家、采購代理機構工作人員、采購代理部門負責人在系統內部實現簽章，不再產生紙質文件、手寫簽名和數字化掃描紙質文件，而是直接在系統中形成電子文件并歸檔。另一方面，可以強化電子簽章配套技術的應用創新。在政采系統平臺和電子檔案管理系統配套運用CA證書、電子印章、電子簽名、指紋識別等技術，保證歸檔的電子文件在全生命周期內符合《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國電子簽名法》有關證據價值的要求。[9]在此過程中，必須不斷推進電子簽章配套技術的集成化應用，使技術應用與政采業務相契合，在合規基礎上實現工作效率最大化，融入電子文件全生命周期管理中，進而發揮電子文件的獨特優勢。

注釋及參考文獻：

[1][3][5]黨和國家政策法規庫.中華人民共和國政府采購法[EB/OL].（2014-08-31）[2023-10-29].https：//zcfg.cs. com.cn/chl/a089c7cf0520342ebdfb.html？libraryCurrent=law.

[2]中華人民共和國國家檔案局.中辦國辦印發《“十四五”全國檔案事業發展規劃》[EB/OL].（2021-06-09）[2023-08-09].https：//www.saac.gov.cn/daj/tou？ tiao/202106/ecca2de5bce44a0eb55c890762868683.shtml.

[4]朱龍杰.政府采購概論[M].南京：東南大學出版社，2018：7-10.

[6]國家密碼管理局.安全電子簽章密碼技術規范：GM/T 0031—2014[S].北京：中國標準出版社，2014.

[7]中華人民共和國中央人民政府.國務院關于印發“十四五”數字經濟發展規劃的通知[EB/OL].（2022-01- 12）[2023- 08- 10].https：//www.gov.cn/zhengce/ content/2022-01/12/content_5667817.htm.

[8]全國人民代表大會.中華人民共和國電子簽名法[EB/ OL].（2019-05-07）[2023-08-10].http：//www.npc.gov.cn/ npc /c30834 /201905/ 1d39b3ac29144348a01ffc43212a0b39. shtml.

[9]楊安榮，萬昊周，孫濤，等.政府采購文件“單套制”歸檔管理研究[J].浙江檔案，2017（4）：12-14.

作者單位：1.深圳交易集團有限公司

2.深圳公共資源交易中心