綠色金融政策歷史演進與內在邏輯

李 俠，楊 豪

（貴州大學 經濟學院，貴州 貴陽 550025）

一、引言

近年來，綠色金融的快速發展是我國金融改革的一大亮點，也是金融業助力供給側結構性改革和更好服務生態文明建設的重要抓手[1]。我國的綠色金融政策體系是在不斷探索中逐漸建立的。1981 年國務院出臺的《關于在國民經濟調整時期加強環境保護工作的決定》提出“各級人民政府在制訂國民經濟和社會發展計劃、規劃時，必須把保護環境和自然資源作為綜合平衡的重要內容”；2014 年全國人民代表大會通過《中華人民共和國環境保護法》表明了我國“推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展”的目的；2015 年9 月在《生態文明體制改革總體方案》中首次提出“建立我國的綠色金融體系”。中國沿著“自上而下”的頂層推動和“自下而上”的基層探索兩條路徑持續推動綠色金融體系建設。相關行業部門、地方政府也出臺了一系列推進綠色金融的政策文件，鼓勵相應的實踐探索。

二、文獻綜述

中國人民銀行在《綠色金融發展報告2017》中指出我國綠色金融政策主要由綠色信貸政策、綠色債券政策、綠色基金政策、綠色保險政策、排污權交易政策構成。針對綠色金融政策，學者們主要集中于政策制定和政策效果的研究。在綠色信貸政策方面，劉婧宇等（2015）[2]從短、中、長期來研究其政策效果，發現綠色信貸政策能有效抑制目標行業投資行為。從短期和中期來看能減少造紙業、化工業的產出，從長期來看，隨著目標行業產出和投資的回升，會抵消政策對其產生的抑制效果。朱俊明等（2020）[3]通過對截至2019 年末中國上市公司所有綠色債券發行及其同期的傳統債券發行的研究發現，在發揮傳統融資功能外，綠色債券尚不能更好地吸引社會投資。在綠色債券政策方面，杜莉和鄭立純（2020）[4]認為綠色債券發展面臨的主要問題有期限錯配、融資成本過高、國內外綠色債券認定標準不同等問題。在綠色基金政策方面，安國?。?017）[5]認為政府應該完善具體細則以及激勵機制，解決綠色投融資經常面臨的高風險、期限錯配、信息不對稱、產品和分析工具缺失等問題。鄭立純（2020）[6]認為政策能促進政府與社會資本合作，能推進我國節能環保和碳減排事業的發展。呂秀萍等（2011）[7]認為綠色保險能夠有力地支持、促進和諧社會的構建，對促進經濟的可持續發展有著積極作用。在排污權交易政策方面，任勝鋼等（2019）[8]從企業角度發現排污權交易政策顯著提高了試點地區的上市企業全要素生產率。在綠色保險政策方面，葛察忠等（2015）[9]認為綠色保險的實施有利于分散企業，尤其是化工、農藥等行業的環境風險，利用費率杠桿促使企業加強環境風險管理，提升企業環境管理水平，同時也為保險企業獲得新的商業機會。

對于綠色金融政策的演進邏輯的研究較少，魏麗莉和楊穎（2020）[10]通過梳理綠色金融政策，將綠色金融政策的發展分為萌芽期（1995—2006 年）、發展期（2007—2011 年）、成熟期（2012—2023 年）。陳凱（2017）[11]根據我國綠色金融政策頒布和實踐的特點，將綠色金融政策的發展分為初建階段（1995—2011 年）、快速發展階段（2012—2016 年）、差異化發展階段（2017—2023 年）。杜莉和鄭立純（2019）[12]根據政府對環保問題認識的深入和中國綠色金融政策完善程度將綠色金融的發展分為四個階段。但尚沒有研究基于已經出臺的政策文件揭示我國綠色金融政策的內在邏輯。目前我國綠色金融政策的國際合作較少，因此本文在杜莉和鄭立純（2019）[12]提出的四個階段基礎上將其劃分為萌芽階段（1981—1994 年）、初建階段（1995—2011 年）、完善階段（2012—2023 年）三個階段，嘗試揭示已經出臺的政策文件反映出我國綠色金融政策的內在邏輯。

三、研究設計

（一）數據采集與預處理

本文綠色金融政策文本來源北大法寶法律法規網站以及中央及各省政府網站。通過對“綠色金融”“綠色信貸”“綠色保險”“綠色債券”“綠色基金”“環境金融”等標題進行檢索，檢索時間截至2023年得到了相關的綠色金融政策文本。

為使所選樣本能較為全面、準確地反映政策，在政策制定主體上既包含由中央、國務院以及各部委單獨或聯合頒布的綠色金融政策文件，也包含各省以及地級市的地方性政策；在內容上所選綠色政策主要為法規、規范性文件、通知、意見、辦法、暫行辦法、條例等，而對批復和行業標準等均不予采用。最后，經過預處理后，選擇269 份政策文件作為綠色金融政策的研究樣本。

（二）綠色金融政策文本描述性分析

從政策涉及機構來看，來自中央的政策文件占總樣本數的26%，省級與地市級的政策文件占總樣本數的74%（見圖1）。

圖1 政策發文機構分布

中央政策文件中全國人大常委會發文1 份，國務院單獨發文3 份，國務院組成部門發布的有67份，如表1 所示。

表1 中央綠色金融政策文本

從政策的發布部門形式分析可以看出，多部門聯合發文的比例較高，占比43%，一般由國家發展改革委員會、生態環境部或中國人民銀行與其他部門聯合發布，說明了環境問題在經濟發展中的重要性，以及金融部門對環境支持的增加，隨著金融部門對環境支持的增加，聯合政策文件將通過各機構協調公布。

四、歷史演進

各國經濟發展的過程中，生態環境的保護是一個不可忽視的問題。伴隨著學者對金融活動與自然環境聯系的研究，“綠色金融”這一概念應運而生。從20 世紀中葉開始，各國政府為穩定環境與經濟建設之間的平衡，出臺了許多應對政策。我國政府也在政策制定上摸索著前進。269 條中央政府和地方政府政策文本的時間分布如圖2 所示。結合政策文本內容和標志性的政策文件，可以將我國綠色金融發展過程分為3 個階段。

圖2 中央政府和地方政府政策文本的時間分布

（一）我國綠色金融政策體系萌芽時期（1981—1994 年）

1981 年國務院發布的《關于在國民經濟調整時期加強環境保護工作的決定》，首次將金融與環境的概念相結合。文件提出要利用經濟杠桿，促進企業治理污染；各級政府制定經濟計劃的同時要將環境保護和自然資源納入考量范圍。1984 年國務院以及相關部門根據《國務院關于環境保護工作的決定》聯合發布《關于環境保護資金渠道的規定的通知》，明確環境保護資金的八大來源，從而為有效解決污染治理、廢物處理、環境保護、維修改建、技術研發等問題提供物質保障。

萌芽時期的高度相關聯政策有2 份，對樣本進行詞頻分析。按頻次排列于表2 中，表2 可以反映出這一時期環境問題較為突出。經濟和投資具有較高的頻詞，這一時期國家仍以經濟建設為中心。

表2 萌芽時期政策文本高頻詞與詞頻

這一時期的政策文件雖主要以綱領性文件為主，對于具體的目標、措施等涉及較少，但卻認識到了環境的保護與治理需要政府與金融市場的共同支持。

（二）我國綠色金融政策體系初建階段（1995—2011 年）

1995 年央行發布《關于貫徹信貸政策與加強環境保護工作有關問題的通知》，開創性地提出了通過信貸政策支持環境保護工作，以促進經濟建設和環境保護事業兩者協調發展。

2011 年環境保護部出臺了《“十二五”全國環境保護法規和環境經濟政策建設規劃》。《規劃》提出，要積極探索綠色金融、排污權有償使用和交易等一系列環境經濟政策經驗，科學評價政策實施效果，并將經過實踐檢驗的環境經濟政策上升為法律法規。

初建階段的相關政策共有31 份，提取主題詞，按頻次大小排列于表3 中，表3 反映了以金融機構為主，尤其是銀行部門為主的信貸措施是這一階段的關鍵。同時也可以看出這一階段的政策從多角度共同治理環境污染，甚至上升到了法律法規的程度，在一定程度上體現了我國政府在兼顧經濟發展的同時更加注重環境保護。

表3 完善階段政策文本高頻詞與詞頻

（三）我國綠色金融政策體系完善階段（2012—2023 年）

在這一階段，政府更加重視并明確提出要建立中國綠色金融體系，在此背景下綠色金融產品類型逐漸多樣化、完善化。在這一階段綠色金融政策體系在不斷探索中快速建立健全，是中國綠色金融政策體系形成的加速期。通過前期實踐積累了大量的有益經驗，中國實現了綠色金融政策體系跨越式發展。可持續發展正式成為中國的發展理念，不僅體現在政策當中，更融入企業的發展戰略當中。逐漸形成了一批綠色、清潔、低碳、環保的高新產業。中國綠色金融發展既達到節能減排的效果，又有助于實現中國經濟轉型，最終實現中國可持續發展戰略。

綠色金融體系完善階段相關政策數量共有236份，提取主題詞，按照詞頻大小排序列于表4 中，隨著“創新”“保險”“產業”等詞語的出現，反映了在這一時期，綠色金融體系三大支柱外的綠色金融行業在相應政策的引導下逐漸建立起來。在中國綠色金融政策體系的引領下，綠色金融以市場為導向，將金融資源配置到綠色產業、污染治理等行業中，改變了中國過去粗放的發展模式。

表4 完善階段政策文本高頻詞與詞頻

五、內在邏輯

（一）熱點領域

運用python 通過Girvan-Newman 算法做社區發現生成的社區圖，如圖3 所示，由227 個結點、226條邊構成。通過進一步分析，可以發現我國綠色金融發展過程的熱點領域主要包括3 個方面。

圖3 社區發現圖

1.生態文明建設。這一社區中包含的高頻關鍵詞主要有環境、污染、法規、能耗、節能、信息、披露等?；诮洕c環境的協同發展，我國將環境保護以及環境經濟上升到法律法規的層次。反映了我國治理環境污染的決心，通過借助金融工具減少對高污染、高碳排放耗能項目的投資，達到節能減排的效果，從而達到保護生態環境的目的。在環境風險體系建設方面政府通過出臺文件來建立和不斷完善環境信息披露制度，推動企業落實生態環境保護的主體責任，使得社會公眾參與環境污染治理和監督企業環境行為，推進了生態環境治理體系和治理能力現代化。

2.產業結構轉型升級。在這一社區中包含的高頻關鍵詞主要有工業、煤炭、交通、港口、民航、行業、新興產業等。政府通過出臺相應政策，減少“兩高一?！碑a業的信貸規模，增加節能環保產業的信貸規模，降低節能環保產業的借貸門檻，從而降低環保部門的融資成本，鼓勵傳統工業向綠色工業轉變；金融機構通過對綠色金融工具的創新以引導資金的流向，將資金從“兩高一剩”產業流向以技術創新為主導的綠色產業，推動綠色產業升級。充分發揮有效政府和有為市場的作用，以綠色為導向，優化資金的配置，優化產業結構。

3.綠色金融體系構建。在這一社區中包含的高頻關鍵詞主要有金融、信貸、中介機構、資源配置、風險、實體經濟、貨幣政策等。政府通過不斷完善綠色信貸、綠色保險、綠色基金、綠色債券以及碳金融等金融工具和相關政策以發揮綠色金融體系在資源配置、風險管理、市場定價中的功能，引導經濟往綠色轉變，讓金融在環境保護、節能減排、應對氣候變化等方面提供助力。

（二）價值取向

政策文本中的高頻關鍵詞能夠在較大程度上反映政策的價值取向。全部政策文本中詞頻最高的30 個關鍵詞及其文檔頻率如表5 所示。文檔頻率是指相應關鍵詞出現在多少條政策文本中，反映該關鍵詞的熱門程度，進一步分析可以發現我國綠色金融政策發展具有3 個明顯的價值取向。

表5 政策文本的高頻關鍵詞及其對應文檔頻率

1.以政府政策為導向。體現在綠色、金融、環境、政府、地方、政策、制度、生態、改革、經濟、評估、監管這12 個高頻詞。這類高頻詞特別是金融和環境的詞頻數以及文檔頻率非常高，這說明政府的政策是圍繞金融和環境兩個方面展開的，對金融進行改革，使金融向綠色轉變。政府對政策實施過程進行監管，對政策實施結果進行評估。通過設立地方試驗區，將頂層設計政策信號傳達到省市甚至基層地區，從而使得綠色金融的規劃能與各地方的實際相結合。

2.以金融機構創新為主體。體現在發展、金融機構、信貸、創新、保險、風險、產品、服務、貸款這9 個高頻詞。在政策的引導下，金融機構通過對綠色金融產品與服務的創新以及加強對綠色金融風險的防范，不斷完善我國的綠色金融體系，形成具有自身特色的綠色金融模式。

3.以企業技術創新產業轉型升級為路徑。體現在企業、項目、污染、信息、融資、產業、節能、排放、披露這9 個高頻詞。為了獲得政府的稅收優惠和金融機構的貸款優惠，“兩高一?！碑a業要通過升級轉型向節能減排產業轉變，企業則需要改進生產工藝，加大環保技術的創新，降低能耗和排放。規范企業信息披露，強制性環境信息披露，規范企業經營行為。

（三）對三個階段推進邏輯的進一步分析

按照3 個價值取向的類別，將30 個高頻關鍵詞的詞頻分布狀況進一步細化到3 個推進階段（見表6）。通過分析得到以下兩個發現。

表6 三個階段的高頻詞分布狀況

一是萌芽階段，僅涉及環境、污染、排放等7 個高頻詞，沒有形成較為完整的價值取向，主要是由于該階段的政策文本數量只有兩份，且都是關于環境保護的價值取向。發展階段，集中出現了全部高頻詞，而且反映出全部的價值取向，是3 個價值取向的形成階段。完善階段則更為明顯，高頻詞的出現次數有一個質的提升。

二是完善階段進一步深化了3 個價值取向。進入完善階段后，可以清楚地看見“金融”的詞頻已經超過了“環境”的詞頻，在發展階段“金融”的詞頻是遠低于“環境”的詞頻，萌芽階段“金融”的詞頻更是為0。雖說文檔頻率還略有不及，但不難看出綠色金融政策逐漸向金融傾斜。在政策引導下，綠色金融行業逐漸建立，綠色金融以市場為導向，將金融資源配置到綠色產業、污染治理等產業中，改變了我國過去粗放的發展模式，逐漸形成了一批綠色、清潔、低碳、環保的高新產業。我國綠色金融發展既達到節能減排的效果，又有助于實現我國經濟轉型。

六、結論與建議

推進綠色金融體系構建是保護環境、實現經濟可持續發展的客觀要求[13]，完成這一過程需要政府、金融機構、企業等市場主體的共同參與?；谡叩纳疃冉庾x，本文發現存在以下問題:

一是政府在逐步完善綠色金融政策，在頂層設計上覆蓋范圍逐漸增大，政策導向性增強，但在具體內容上，如綠色金融標準體系仍不夠完善，綠色企業認定沒能形成統一的標準，一些綠色金融工具也沒有統一的標準等。

二是環境信息披露和綠色金融監管有待加強。企業和金融機構的信息披露是降低信息不對稱、提高資金配置效率的重要基礎。目前，中國金融機構和企業的環境信息、綠色信貸等信息披露整體水平相對較低，距離碳中和要求較遠。政府監管有待提高，責任歸屬不明，執行力不強。對于綠色信貸資金的借貸、綠色項目進行的進度依舊需要加強監管。

三是金融監管部門已建立綠色信貸考評體系、綠色項目貼息和擔保機制，激勵和引導商業機構開展綠色金融項目，在一定程度上調動了社會資本參與綠色投資的積極性。但總體上激勵政策力度較小，覆蓋范圍不足，綠色債券發行成本較高，綠色項目低碳、零碳轉型缺乏特殊激勵[14]。

針對未來發展，本文提出如下建議：

一是建立明確統一的綠色金融標準體系，推動綠色經濟高質量發展。綠色金融標準構建需在全國形成統一的標準，這是穩定推進綠色金融發展所必不可少的。在綠色企業的認定上，中央政府應給出更加明確的評價指標和評價程序，地方政府在此基礎上結合地方情況執行。在綠色金融工具的構建中，政府要給出清晰的發展模式，綠色信貸與綠色債券的標準、對象等要盡可能細化，防止出現“洗綠”等現象的發生，明確綠色基金、綠色保險、碳定價等的界定標準。在標準的制定上還需要結合國情并同國際接軌，借鑒其他國家的經驗，積極參與到國際綠色金融的建設中去。

二是完善信息披露制度和綠色金融監管制度，保障綠色金融政策的實施。政府可以參照國際金融機構信息披露標準和內容，通過完善信息披露指引，鼓勵金融機構和企業更明確地披露范圍、內容、細節等。明確政府監管部門和行業監管協會的監管職責，加強各部門的合作監管，監管范圍隨著綠色金融的發展而擴大。

三是完善綠色金融激勵體制。政府可以通過稅收政策、補助等扶持方式，引導投資向綠色傾斜，特別是綠色低碳、零碳轉型等項目政策的照顧力度要進一步提高，激發社會資本的積極性，實現綠色金融發展與社會資本主體的雙向共贏。