全面實施預算績效的探析

伍艷新 廣州市東升醫院

引言

為了提升政府預算管理水平，減少財政資金配置和使用中的低效或無效浪費問題，推動財政資金落實到“刀刃”上，我國不斷地進行預算績效管理的探索。2017 年10 月，黨的十九大進一步提出要“全面實施績效管理”，并在2018 年9 月，中共中央、國務院出臺《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34 號），同年12 月再次修訂《預算法》，明確提出“全面實施績效管理”，至此，我國全面實施預算績效管理的總體制度安排構建完成，為有效提高財政資源配置效率和使用效益奠定了制度基礎。

一、全面實施預算績效的重要性

全面實施預算績效，在預算“一下”時，就能為財政資金配置提供參考依據，有效提高財政資金的配置效率。事后，能通過績效目標達成情況，對財政資金使用效益情況提供評價依據，從而減少財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費的問題，降低克扣挪用、截留私分、虛報冒領的問題發生。

對預算實施單位而言，全面實施預算績效，在預算編制時，能梳理樹立預算績效目標；年中績效監控能在預算資金使用時聚焦目標，為績效目標實現路徑提供方向，并能使上下各級人員統一目標，提供溝通途徑。績效自評能使預算實施單位反思預算資金使用情況，提高下一年預算資金使用效率。

對具體實施人員而言，全面實施預算績效，通過預算績效目標、預算績效指標的編制，便于深入理解領導管理層對該預算項目的工作預期和方向，在實施期間，預算績效目標和指標又能作為其督促、自省的標準，促使預算資金使用達到預期目標，事后的預算績效結果的應用，搭配第三方審計的措施，還能對資金使用的不規范、不廉潔等行為形成震懾作用。

二、現行全面預算績效實施情況

（一）全面預算績效的具體實施內容和內在聯系

從實施鏈條來看，根據《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34 號）的相關內容來看，全面預算績效實施鏈條包括事前在預算編制中的預算績效目標的制定、預算績效指標的設置；在預算執行中，進行預算績效監督全過程；事后預算績效自評及預算績效自評結果的應用與評價。

從具體實施要素來看，經過多年的探索和實施，現行全面預算績效具體實施要素可以分為整體績效目標和項目績效目標。項目績效目標體現了預算實施單位通過該預算資金，進行該項目的業務工作，想要達到的經濟效益、社會效益與目標，是預算項目設立的前提和資源配置的合理性、必要性證明。而各個預算項目績效目標的具體實施與達成，則是預算實施單位完成整體績效目標的實施、達成的途徑。

預算績效指標的實施結果是衡量績效目標是否達成的標準，一個預算項目的預算績效指標體系標準，應能科學、合理地體現該預算項目各方面的實施情況。因而如何做好預算績效指標體系的編制是做好全面預算績效實施的制度前提。在科學、合理的預算績效指標體系下，設置選定好每個預算項目績效指標的指標評價內容、指標目標值，是做好全面預算績效實施的基礎。預算績效指標體系，通常可以按其性質分類為生產指標、效益指標和滿意度指標，體現了單個預算項目在產出、效益和服務對象滿意度幾個大方面中應達到的目標。詳細具體的預算績效指標設置可以參考財政部、各級財政局制定的參考指標體系，例如財政部編制的《財政支出績效指標體系模板》，共計236 項指標分類；廣州市財局發布的《廣州市績效評價指標體系》就包括通用績效評價指標、城建和基礎設施績效評價指標、購置類績效評價指標、信息化績效評價指標、質量監督績效評價指標等21 個指標分類。

（二）現行全面預算績效實施的痛點

1.現行的預算績效制度尚需繼續完善。《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34 號）已從實施的必要性、實施的基本原則、全過程管理鏈條等方面為全面預算績效實施提供了具體的制度框架，而各級財局出臺的“績效指標體系”也為如何具體設置預算績效指標提供了參考依據。但是，在具體的預算績效指標選用、預算績效指標分值的具體設置和評分標準方面，尚未形成具體、成熟、便于執行的通用模式。部分參考指標體系內含的預算績效指標設置過于簡單模糊，難以取得佐證材料，難以具體進行評價；相對地，部分地區預算績效指標分值評價標準設置又過于復雜，數學公式應用過于深邃，甚至達到讓專業人員也難以理解、難以操作的地步，導致績效指標沒有起到實際作用。

2.預算績效評價結果應用淪為形式。預算績效管理全鏈條涉及各層級人員眾多，縱向來看，上至各層級領導管理人員，下至各項目具體實施經辦人員；橫向來看，從領導辦公室、財務部至各預算項目資金具體使用、具體實施的責任部門，因而極其容易出現信息傳遞不通暢的情況。具體體現為，接受培訓、接到最新規定通知的人員、績效目標設置的人員，預算使用的責任部門經辦人，預算績效指標設置的人員、預算績效自評的人員中，僅有部分人員得到最新培訓資料和政策通知，形成信息割裂。部分預算實施單位在全面預算績效實施的相關工作中，甚至完全脫離具體業務實施，績效目標、績效指標的編制，績效監控、績效評價等所有預算績效工作全部交由財務人員操作，使得全面預算績效實施淪為形式。

3.與預算項目相關聯的一整套預算績效指標評價標準難以準確評價具體實施采購項目。產出指標、效益指標、滿意度指標等不同性質的指標構成了一個完整的預算項目績效指標評價體系，體現了一個預算項目多方位的績效目標達成情況。而預算項目根據其實施性質，可以粗略分為機構運行保障類和其他預算項目。其他預算項目基本可以與某個具體實施采購項目一一對應，預算項目的預算績效目標、預算績效指標可以由對應的具體實施采購項目的責任經辦人進行編制，從而達到“誰使用，誰編制”的效果。而機構運行保障類預算項目，在同一個預算項目下，會存在多個不同責任實施部門負責的具體實施采購項目，例如，“業務用房物業管理費”二級預算項目包括安保服務、物業管理、后勤設備維修維護等具體實施采購項目，涉及辦公室、總務部等多個責任實施部門。在實際操作層面上，一個預算項目分屬于不同責任部門、不同的具體實施經辦人。多個具體實施采購項目共同通過一個預算項目預算績效指標評價體系來表現該預算項目的方方面面的績效目標達成情況，就會存在跨部門多人員溝通、協調問題，還會出現各具體實施采購項目預算績效指標數量、具體預算績效指標內容的選擇問題，從而導致預算績效指標在年中監控、年末評價、結果應用方面難以真正體現該運行保障類預算項目應達到的績效目標與評價效果。

4.預算績效管理信息化系統尚需繼續完善。現行預算、績效等財政系統主要由各級財政自建，各個系統質量參差不齊。為了避免敏感數據泄露，避免多人操作導致數據混亂，為了發布通知時操作的方便性等原因，很多預算單位均由財務人員統一進行填報，導致財務人員在不清楚具體實施采購項目的立項緣由、績效目標、在不熟悉具體實施采購項目實施的情況下，不得不統管預算項目及預算績效數據。而具體實施采購項目經辦人也因為沒有信息化系統支持，而容易導致歸檔版本數據錯誤，對項目預算績效指標的理解、監控、調劑、自評、應用等工作理解不深入，不連貫，從而造成整個預算實施單位在全面實施預算績效的各個環節中出現割裂的情況。

5.政策宣傳及培訓不到位。基于預算績效管理全鏈條包括事前績效的評估、預算績效目標的制定、年中績效運行的監控、年末績效的評價和結果應用，全鏈條一環扣一環，涉及各層級人員眾多。受限于場地和成本，上級部門的最新政策和每年的培訓，也只能允許部分人員參加，導致各環節上的各層級人員并不能準確把握最新的政策要求，甚至對整個預算績效的概念、構成都沒有清晰的概念。

6.預算績效評價結果應用場景單一。預算績效評價結果，是整個預算單位業務運營結果，既可以在整體上體現預算單位存在的價值與目標，又可以通過預算項目，具體實施采購項目的評價結果體現預算單位單個業務工作開展的情況，通過各個預算項目的各個方面的評價，還可以體現預算單位內部人員的工作成果與業績。現有的預算績效評價結果多用于財政資金分配，作為花費了大量人力物力的績效評價工作來說，僅作為財政資金分配的判斷標準之一，實在過于浪費。而由于現行的預算績效評價結果應用場景單一，且并未列入預算實施單位業績考核、人員考核評判標準，而需投入的時間、精力、成本卻極其巨大，經常會引起領導管理層、各層級經辦人員的不重視，從而使得全面預算績效實施淪為形式，難以更好地發揮出其應有的效果。

三、建議改進措施

（一）完善預算績效相關制度

完善預算績效相關制度，為全面實施預算績效提供法律依據。一是各級財政部門在制定每年預算績效制定、評價具體指引與標準時，應做到簡明、扼要、便于實際操作，使得各層級人員均能便于理解和運用。二是各級財政部門在完善預算績效制度時，可考慮對預算績效評價標準的評價層級進行深入規范，最好能深入至預算項目的下級明細具體實施采購項目，除了便于數據統計，數據結果的運用，更能促使層層壓實責任，達到“誰使用，誰編制；誰編制，誰負責”管理目標。三是預算編制執行單位應完善全面預算績效管理的內控制度。具體實施、監控崗位應由不同的人員履職，具體實施采購項目的預算編制、具體實施人員應保持一致，分清各層級的工作目標和責任。

（二）深化預算績效評價結果應用場景

古語有云“賞罰嚴明，治之材也”，要發揮全面預算績效“指揮棒”的作用，就必須深化預算績效評價結果應用場景。一是基于預算單位整體預算績效評價結果，作為該預算單位存在意義，業務開展結果的評價標準之一，作為每年單位業績考核的一部分，與單位績效資金劃撥額度掛鉤，做得好，則有獎，做不好，必有罰。二是基于預算單位單個具體實施采購項目的預算績效評價結果，可以作為責任經辦部門、責任經辦人員的年度考核標準之一，作為人員崗位升遷、人員優秀與否，單位榮譽稱號授予等場景的評判標準之一，從而提高預算實施單位領導管理層、各層級經辦人員的重視，使得全面預算績效實施真正成為財政資金使用方向的“指揮棒”，推動財政資金落實到“刀刃”上。三是從預算支出的效果、規范性、合理性出發，針對性進行審計，促使資金使用規范化，震懾財政資金使用低效無效、閑置沉淀、損失浪費，降低克扣挪用、截留私分、虛報冒領等行為。

（三）構建完善的信息化系統

應為全面實施預算績效提供信息化系統支撐，“工欲善其事，必先利其器”，一是構建全過程預算績效管理閉環系統，加快推進預算績效管理信息化建設，促進各級預算單位的業務、財務、資產等信息系統的互聯互通。二是通過完善系統功能，將各預算執行單位的非財政資金納入統一系統，一同統計與核算，方便各預算執行單位對本單位的預算項目執行情況進行全面掌握和把控。三是根據重新完善的內控制度和層級分工，完善預算編制、預算績效信息化系統的權限設置功能，對使用人賬號分類層級進行重新劃分，促使預算執行單位能做到“誰使用，誰編制；誰編制，誰負責”，層層壓實責任。

（四）完善培訓及政策傳導途徑

完善培訓及政策傳導途徑，為全面實施預算績效提供人才儲備。一是通過完善的信息化系統的賬戶權限設置及推送功能，將最新的預算績效規定與通知、最新的培訓資料推送給各層級相關經辦人，特別是負責具體實施的基層單位具體經辦人員。二是通過視頻會議、錄制視頻等互聯網工具，解決培訓場地不足、培訓成本過高的問題，使得預算績效全鏈條各層級人員能在各自的場所、合適的時間學習相關的培訓內容，增加各層級人員對全面預算績效實施的政策的理解，提升全面預算績效實施效果。

結語

針對目前事業單位在預算管理過程中存在的相關問題，本文進行了深入的研究和分析，通過分析發現事業單位預算管理過程中存在缺乏全面的預算管理、缺乏完善的預算管理體系、信息技術水平低等相關問題。針對這些問題，本文提出了實施全面的預算管理、完善預算管理體系、提升信息化技術水平等對應性的解決措施。希望通過本文的論述能夠為更多的事業單位在新常態下獲得更好的發展機遇提供一定的幫助，讓每個事業單位都能夠在這樣的市場經濟環境下實現自身全面發展。