基于數字財政的高校全面預算績效管理信息化建設研究

張潔 華南農業大學

引言

繼黨的十九大報告提出要建立現代預算制度，全面實施績效管理之后，黨的二十大報告又提出要加快建設網絡強國、數字中國。財政部推進實施預算管理一體化的建設部署，為財政管理數字化指明了方向。高校是財政一般公共預算教育支出的主體，在數字財政背景下，也在不斷地將數字化技術應用到日常管理中，但是，高校如何改進和優化管理體制、加快信息化建設步伐，充分利用大數據、AI 等現代信息技術，打造與數字財政管理相契合的高校預算績效管理一體化系統，推動全面預算績效管理深入發展，成為當下熱點課題。

一、數字財政和預算管理一體化規范

數字財政是指依托“數字政府”建設框架，按照財政部預算管理一體化規范，利用現代信息技術、大數據分析等手段，對財政資金的收支、使用和管理進行數字化管理的一種新型財政管理模式。它以系統化思維整合預算管理全流程，通過對財政數據、預算管理工具、數據分析等進行有機整合，實現財政管理的現代化和智能化，更好地滿足社會各方面的需求。

財政部統一全國預算管理業務要素、業務規范和控制規則，要求省級“統規、統建、統管”，預算管理一體化系統下的省級數字財政平臺通常包括預算域、執行域、核算域等。其中預算域包含基礎數據、項目庫、部門預算編制等，執行域包含預算項目控制、下達，預算調整等；核算域包含會計憑證、國庫支付、掛接監管等業務模塊。2023 年3 月財政部印發《預算管理一體化規范（2.0 版）》，加快拓展預算管理一體化業務范圍，將資產管理、績效管理等業務納入一體化，并要求在原預算管理一體化系統拓展覆蓋業務范圍，盡快實現預算管理全流程的一體化管理。這對各級財政、各預算單位提出了更高更新的要求，必將是未來一段時間預算管理信息系統建設與改進的重點。

二、高校全面預算績效管理信息化現狀

高校作為預算單位，緊跟數字化和全面預算績效管理的步伐，進行了預算管理信息化建設的實踐，主要有以下幾個方面：一是預算績效指標引入。許多高校已經引入指標庫的預算績效指標，將預算分配與學校的教育、研究和管理績效聯系起來，從而更有針對性地分配資源，獎勵卓越的績效。二是績效評估體系建立。高校逐漸建立了績效評估體系，包括教學質量、科研成果、師生榮譽等方面的評估指標，這些指標更客觀評價高校的績效，從而影響預算分配。三是預算透明度提升。高校需要向內部管理層和外部利益相關者清晰地展示預算的分配和使用情況，以便于監督和評估，從而提升預算管理的透明度。四是數據驅動決策。高校利用數據分析來評估教育和科研績效，從而制定更明智的預算決策。

盡管高校的預算績效管理信息化之路取得了一定的成效，但在實踐中也面臨一些預算編制方面問題，比如信息孤島和數據質量、部門利益沖突即部門之間競爭而非合作等；績效評估方面問題，比如指標選取、方法選擇即過于強調關注資金使用情況而忽視了教學質量、學術研究等核心任務；還有過度流程化即太過復雜的績效管理體系增加了行政負擔，影響靈活性和創新能力等。因此，高校還需對標數字財政和預算一體化新文件精神，加大信息化改進力度。

三、高校全面預算績效管理信息化建設思路

（一）項目庫常態化管理機制

項目庫是將預算編制環節前置的重要基礎，建立項目庫常態化管理機制成為績效預算管理發展的必然。學校應建立校級項目庫常態化管理機制，由校內各單位跨部門協作，牢固樹立“資金隨項目走、先有項目后有預算”的理念，提前謀劃、評審論證，推動項目常態化申報及儲備工作。同時，學校需要充分發揮項目庫的支撐作用，全面提升項目的編報質量，進一步提升省級項目的入庫率，從而幫助學校爭取更多的財政資金，并且根據實際情況不斷優化機制，以實現更好的項目管理效果。

（二）項目申報及儲備要求

各單位可按照項目申報要求，隨時開展項目謀劃和論證，準備項目申報材料，認真規范填報項目信息，常態化申報項目。歸口部門根據所屬管理權限、學校事業發展總體規劃和黨政工作重點部署，對項目進行論證，排序選優。財務處對項目庫項目申報和儲備進行常態化開放和審核，對審核不通過的項目及時退回或不予安排，審核通過的項目實行“項目成熟一個入庫一個，成熟一批入庫一批”的工作機制，納入項目庫儲備及預算編制范圍。儲備項目實行滾動管理，對當年未被納入預算管理的項目，要實行周期性管理，自動納入下一個年度的儲備項目，無需再重復上報。

（三）預算分配與績效評價要求

通過預算績效信息化平臺建設，結合有關預算支出標準和績效目標要求，嚴把審核關口，對預算的各環節進行嚴格審核，并通過建立績效評價體系，將預算安排、經費分配與實施績效有機結合起來。具體來說，一是將全部經費納入績效評價范圍，并且在績效指標庫中選定績效目標，進行審核評價，形成的評價分數及評價結果與年度考核及下一年度預算安排掛鉤。二是采用目標管理與過程管理并重的績效評價方式，綜合評價各單位人才培養、專業建設、科學研究、學科建設、履職能力等方面的成果，在進行年度學校預算分配時，充分運用績效評價結果，并實現相關指標的動態調整，建立以績效為主導因素的預算管理體系。三是在前期重點項目績效自評的工作基礎上，實現學校預算整體績效評價。將績效目標與預算同時下達，便于預算執行年度結束后，為開展全口徑的整體績效評價奠定堅實基礎。

（四）財政監管智能化要求

對標數字財政核算域的省級財政資金大監管要求，保障每一筆財政資金都能全流程追蹤定位，需要做好會計核算規范、國庫支付透明的財政監管工作。對于未采用數字財政平臺會計核算系統的單位，應保障不同會計核算系統數據的對接，滿足對財政資金執行進度的監管要求，確保會計憑證傳輸的及時性，以及財政資金支付、掛接的準確性。

（五）數據共享與風險控制要求

信息化建設和AI、大數據模型等結合的技術成果必將帶來預算績效管理的新高度，預算一體化管理模塊的數據共享和風險控制需要平衡透明度和隱私保護，考慮數據安全和隱私問題，采取必要的安全措施，避免重要信息泄露，確保數據的合法性、準確性和安全性，從而為學校的績效管理提供有力的支持。

四、高校全面預算績效管理信息化建設內容

（一）項目庫管理模塊

對標省級財政預算域項目庫管理的分級體制，高校也可建立總、子項目庫管理體系，根據項目管理的復雜程度和不同層級的責任對項目進行劃分，以確保項目庫信息的有效管理和利用，這些模塊學校可自行開發，也可購買項目管理軟件。

（二）預算管理模塊

1.預算申報、審核、匯總。預算申報人預算填報完成后逐級提交至部門負責人、歸口管理部門負責人審核，最后至財務處審核匯總。財務處相關負責人在線上完成各業務部門預算申報書審核，對于審核不通過的由系統返回修改，全部審核通過后生成相關表格，自動提取至學校層面預算匯總表。財務處生成本年度預算匯總表。各單位在預算執行環節中的網上申報環節，網上申報系統通過與預算績效管理系統對接數據，自動根據各項目預算支出事項、范圍和金額進行支出控制，保證支出事項和金額與預算相符，無預算的事項不得支出。

2.預算綜合分析。根據預算批復情況，對接財務管理系統，實時抓取數據，生成預算執行明細表，分別按照分管校領導、歸口管理部門、執行管理部門、學院等多維度展示預算執行進度。每月生成執行情況簡報，通過對接OA 系統報送校領導并進行全校流轉。在財政專項資金執行重要考核節點，對實時執行進度未達序時進度要求的項目發出預警，通知項目負責人及相關管理部門負責人。通過財政專項執行進度數據分析及預警功能，由財務處會同歸口管理部門對不達序時進度或執行困難專項進行跟進。同時，通過實時展示校領導分管部門專項資金執行數據，支持資源配置與預算分配決策。

（三）績效評價模塊

預算年度所有納入預算管理的項目均需開展績效評價工作，包括年中進行績效執行監控、年底進行年度績效自評，填寫績效自評表，完成績效自評報告。其中績效執行監控表、績效自評表在預算績效管理系統中填寫，績效自評報告通過附件形式提交。根據《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》（財預〔2021〕101 號）文件精神，績效自評采用定量與定性評價相結合的方式，總分由各分項指標得分匯總形成。指標總分值100 分，一級指標按權重設置，二、三級指標分值可自行設置，系統需校驗一級指標值比重和二、三級指標分值合計等。當然，績效指標庫是動態發展的，因此系統應是開放的，可結合實際情況，不斷探索跨學科、新型績效評價模型。

（四）其他業務模塊

對應數字財政核算域對會計核算和預算執行的監管要求，在財政數字平臺和單位及附屬單位等不同系統之間建立AI 對接系統，引入機器人不間斷、實時地進行數據傳輸，滿足憑證匹配、業務單據掛接和一致性檢驗，促進年底決算的規范、準確。在大數據時代，業財融合在數據中臺的數據融合，使得財務會計的功能從核算、監督走向決策服務。因此系統統建、數據共享、賦能提效是解決“信息孤島”“數據煙囪”等問題的關鍵。以信息網絡中心的數據中臺為核心，搭載資產管理、采購招標、教學和科研等業務模塊，保持系統的開放性，實現業務數據的共享和融合是下一步的建設重點。

（五）數據安全與風險控制

采取嚴格的數據安全措施，確保數據不被未授權人員訪問。進行權限管理，建立明確的權限層級，確保只有合適的人員能夠訪問和修改績效數據。個人只能查看與自己相關的數據，而管理層則可以訪問更廣泛的數據。定期進行風險評估，識別潛在的風險，并制定相應的風險應對計劃，以應對財務風險的防范問題。

五、高校預算績效管理信息化建設的保障措施

（一）嚴格事前績效評估，提高績效管理意識

高校需要樹立全員參與的績效管理理念，提高績效管理意識，將事前績效評估作為項目入庫和預算安排的必備要件，按照“誰申請資金，誰做好可行性論證”“誰分配資金，誰做好事前績效評估”的原則，充分發揮業務歸口部門的論證與決策作用。績效管理負責人需要提前介入業務前端，對績效的前期工作做好評估，重點對績效管理過程中的立項、評審、審批等環節進行把控，積極運用績效評價管理方法，建立科學合理的績效評價管理機制，全面提升高校員工對績效管理工作的認識。

（二）加強績效運行監控，強化績效過程管理

將績效運行監控從項目向單位整體層面拓展，實現預算執行和業務監測評價的銜接，切實將績效管理責任壓實，遵循經費支出管理源頭辦法，對應的預算執行單位全面負責對績效日常工作進行監督管理，從績效的工作下發時就需要全過程介入，密切保持跟蹤，及時收集績效運行過程中的相關信息，并對運行中存在的問題進行分析，收集整理匯總各項數據后得出績效運行評價報告，分析績效偏離既定目標的原因，并提出建設性管理方案。

（三）提高績效評價質量，加強監督評價管理

提高績效自評水平，提高抽查復核和重點績效評價質量，在績效評價中樹立“物有所值”理念，突出經濟性、效率性、效益性、公平性的分析和評判；不斷提升線上專家評審功能，提高第三方參與預算績效管理的能力，加強監督管理。在績效的執行過程中，需要專業人員加強監督管理，尤其部分高校單位績效管理過程中經常會出現受外部環境變化以及自身管理需求等因素的影響，導致績效工作出現偏差，如能發揮第三方的監督評價管理作用，將切實有助于對績效質量做出評價，更直觀地將績效運行結果呈現在管理層。

（四）強化績效結果運用，實現績效良性運行

績效管理工作是否能有效運行的最關鍵一步就是在績效執行、評價等工作完成后，能否充分將績效考核結果運用到工作中，比如通過績效考核結果追究責任人，實行問責；對績效執行好的情況，是否能成功運用到薪酬管理結構上；對績效執行過程中的問題是否能舉一反三，為下一年預算編制提供參考和建議。只有強化績效考核結果的運用，并將考核結果與其他環節聯動起來，才能最終實現績效工作的良性循環。

（五）強化數據管理，實現數據集成

數據是數字財政建設的基礎，也是全面預算績效管理的關鍵。高校可以開發或采購適合的信息系統，用于預算編制、執行、績效監控和考核等各個環節，不斷完善數據收集、存儲、處理和分析體系，實現預算數據、績效數據和財務數據的共享和應用，建立數據存儲和處理系統，實現數據的存儲、清洗和轉換等處理工作；建立數據分析系統，實現數據的分析和挖掘。

結語

隨著數字財政和預算管理一體化不斷向縱深推進，實現高校資金管理數字化、數據應用智能化、謀劃決策科學化、預算制度現代化已經成為主要趨勢。在實施的過程中，高校要根據自身的實際情況與特點，通過信息化手段，開放項目常態化申報及評審儲備功能，建立對接數字財政預算域、執行域、核算域的預算一體化管理平臺，涵蓋預算編制、執行和核算等核心業務，分批貫通資產管理、政府采購等業務，實現高校預算績效管理一體化，賦能大學治理的現代化，保障大學遠景目標的實現。