基于數(shù)字財(cái)政的高校全面預(yù)算績效管理信息化建設(shè)研究

張潔 華南農(nóng)業(yè)大學(xué)

引言

繼黨的十九大報(bào)告提出要建立現(xiàn)代預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理之后，黨的二十大報(bào)告又提出要加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國。財(cái)政部推進(jìn)實(shí)施預(yù)算管理一體化的建設(shè)部署，為財(cái)政管理數(shù)字化指明了方向。高校是財(cái)政一般公共預(yù)算教育支出的主體，在數(shù)字財(cái)政背景下，也在不斷地將數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用到日常管理中，但是，高校如何改進(jìn)和優(yōu)化管理體制、加快信息化建設(shè)步伐，充分利用大數(shù)據(jù)、AI 等現(xiàn)代信息技術(shù)，打造與數(shù)字財(cái)政管理相契合的高校預(yù)算績效管理一體化系統(tǒng)，推動(dòng)全面預(yù)算績效管理深入發(fā)展，成為當(dāng)下熱點(diǎn)課題。

一、數(shù)字財(cái)政和預(yù)算管理一體化規(guī)范

數(shù)字財(cái)政是指依托“數(shù)字政府”建設(shè)框架，按照財(cái)政部預(yù)算管理一體化規(guī)范，利用現(xiàn)代信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)分析等手段，對財(cái)政資金的收支、使用和管理進(jìn)行數(shù)字化管理的一種新型財(cái)政管理模式。它以系統(tǒng)化思維整合預(yù)算管理全流程，通過對財(cái)政數(shù)據(jù)、預(yù)算管理工具、數(shù)據(jù)分析等進(jìn)行有機(jī)整合，實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理的現(xiàn)代化和智能化，更好地滿足社會(huì)各方面的需求。

財(cái)政部統(tǒng)一全國預(yù)算管理業(yè)務(wù)要素、業(yè)務(wù)規(guī)范和控制規(guī)則，要求省級“統(tǒng)規(guī)、統(tǒng)建、統(tǒng)管”，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)下的省級數(shù)字財(cái)政平臺(tái)通常包括預(yù)算域、執(zhí)行域、核算域等。其中預(yù)算域包含基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、項(xiàng)目庫、部門預(yù)算編制等，執(zhí)行域包含預(yù)算項(xiàng)目控制、下達(dá)，預(yù)算調(diào)整等；核算域包含會(huì)計(jì)憑證、國庫支付、掛接監(jiān)管等業(yè)務(wù)模塊。2023 年3 月財(cái)政部印發(fā)《預(yù)算管理一體化規(guī)范（2.0 版）》，加快拓展預(yù)算管理一體化業(yè)務(wù)范圍，將資產(chǎn)管理、績效管理等業(yè)務(wù)納入一體化，并要求在原預(yù)算管理一體化系統(tǒng)拓展覆蓋業(yè)務(wù)范圍，盡快實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理全流程的一體化管理。這對各級財(cái)政、各預(yù)算單位提出了更高更新的要求，必將是未來一段時(shí)間預(yù)算管理信息系統(tǒng)建設(shè)與改進(jìn)的重點(diǎn)。

二、高校全面預(yù)算績效管理信息化現(xiàn)狀

高校作為預(yù)算單位，緊跟數(shù)字化和全面預(yù)算績效管理的步伐，進(jìn)行了預(yù)算管理信息化建設(shè)的實(shí)踐，主要有以下幾個(gè)方面：一是預(yù)算績效指標(biāo)引入。許多高校已經(jīng)引入指標(biāo)庫的預(yù)算績效指標(biāo)，將預(yù)算分配與學(xué)校的教育、研究和管理績效聯(lián)系起來，從而更有針對性地分配資源，獎(jiǎng)勵(lì)卓越的績效。二是績效評估體系建立。高校逐漸建立了績效評估體系，包括教學(xué)質(zhì)量、科研成果、師生榮譽(yù)等方面的評估指標(biāo)，這些指標(biāo)更客觀評價(jià)高校的績效，從而影響預(yù)算分配。三是預(yù)算透明度提升。高校需要向內(nèi)部管理層和外部利益相關(guān)者清晰地展示預(yù)算的分配和使用情況，以便于監(jiān)督和評估，從而提升預(yù)算管理的透明度。四是數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策。高校利用數(shù)據(jù)分析來評估教育和科研績效，從而制定更明智的預(yù)算決策。

盡管高校的預(yù)算績效管理信息化之路取得了一定的成效，但在實(shí)踐中也面臨一些預(yù)算編制方面問題，比如信息孤島和數(shù)據(jù)質(zhì)量、部門利益沖突即部門之間競爭而非合作等；績效評估方面問題，比如指標(biāo)選取、方法選擇即過于強(qiáng)調(diào)關(guān)注資金使用情況而忽視了教學(xué)質(zhì)量、學(xué)術(shù)研究等核心任務(wù)；還有過度流程化即太過復(fù)雜的績效管理體系增加了行政負(fù)擔(dān)，影響靈活性和創(chuàng)新能力等。因此，高校還需對標(biāo)數(shù)字財(cái)政和預(yù)算一體化新文件精神，加大信息化改進(jìn)力度。

三、高校全面預(yù)算績效管理信息化建設(shè)思路

（一）項(xiàng)目庫常態(tài)化管理機(jī)制

項(xiàng)目庫是將預(yù)算編制環(huán)節(jié)前置的重要基礎(chǔ)，建立項(xiàng)目庫常態(tài)化管理機(jī)制成為績效預(yù)算管理發(fā)展的必然。學(xué)校應(yīng)建立校級項(xiàng)目庫常態(tài)化管理機(jī)制，由校內(nèi)各單位跨部門協(xié)作，牢固樹立“資金隨項(xiàng)目走、先有項(xiàng)目后有預(yù)算”的理念，提前謀劃、評審論證，推動(dòng)項(xiàng)目常態(tài)化申報(bào)及儲(chǔ)備工作。同時(shí)，學(xué)校需要充分發(fā)揮項(xiàng)目庫的支撐作用，全面提升項(xiàng)目的編報(bào)質(zhì)量，進(jìn)一步提升省級項(xiàng)目的入庫率，從而幫助學(xué)校爭取更多的財(cái)政資金，并且根據(jù)實(shí)際情況不斷優(yōu)化機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)更好的項(xiàng)目管理效果。

（二）項(xiàng)目申報(bào)及儲(chǔ)備要求

各單位可按照項(xiàng)目申報(bào)要求，隨時(shí)開展項(xiàng)目謀劃和論證，準(zhǔn)備項(xiàng)目申報(bào)材料，認(rèn)真規(guī)范填報(bào)項(xiàng)目信息，常態(tài)化申報(bào)項(xiàng)目。歸口部門根據(jù)所屬管理權(quán)限、學(xué)校事業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃和黨政工作重點(diǎn)部署，對項(xiàng)目進(jìn)行論證，排序選優(yōu)。財(cái)務(wù)處對項(xiàng)目庫項(xiàng)目申報(bào)和儲(chǔ)備進(jìn)行常態(tài)化開放和審核，對審核不通過的項(xiàng)目及時(shí)退回或不予安排，審核通過的項(xiàng)目實(shí)行“項(xiàng)目成熟一個(gè)入庫一個(gè)，成熟一批入庫一批”的工作機(jī)制，納入項(xiàng)目庫儲(chǔ)備及預(yù)算編制范圍。儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)行滾動(dòng)管理，對當(dāng)年未被納入預(yù)算管理的項(xiàng)目，要實(shí)行周期性管理，自動(dòng)納入下一個(gè)年度的儲(chǔ)備項(xiàng)目，無需再重復(fù)上報(bào)。

（三）預(yù)算分配與績效評價(jià)要求

通過預(yù)算績效信息化平臺(tái)建設(shè)，結(jié)合有關(guān)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和績效目標(biāo)要求，嚴(yán)把審核關(guān)口，對預(yù)算的各環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格審核，并通過建立績效評價(jià)體系，將預(yù)算安排、經(jīng)費(fèi)分配與實(shí)施績效有機(jī)結(jié)合起來。具體來說，一是將全部經(jīng)費(fèi)納入績效評價(jià)范圍，并且在績效指標(biāo)庫中選定績效目標(biāo)，進(jìn)行審核評價(jià)，形成的評價(jià)分?jǐn)?shù)及評價(jià)結(jié)果與年度考核及下一年度預(yù)算安排掛鉤。二是采用目標(biāo)管理與過程管理并重的績效評價(jià)方式，綜合評價(jià)各單位人才培養(yǎng)、專業(yè)建設(shè)、科學(xué)研究、學(xué)科建設(shè)、履職能力等方面的成果，在進(jìn)行年度學(xué)校預(yù)算分配時(shí)，充分運(yùn)用績效評價(jià)結(jié)果，并實(shí)現(xiàn)相關(guān)指標(biāo)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，建立以績效為主導(dǎo)因素的預(yù)算管理體系。三是在前期重點(diǎn)項(xiàng)目績效自評的工作基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)學(xué)校預(yù)算整體績效評價(jià)。將績效目標(biāo)與預(yù)算同時(shí)下達(dá)，便于預(yù)算執(zhí)行年度結(jié)束后，為開展全口徑的整體績效評價(jià)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（四）財(cái)政監(jiān)管智能化要求

對標(biāo)數(shù)字財(cái)政核算域的省級財(cái)政資金大監(jiān)管要求，保障每一筆財(cái)政資金都能全流程追蹤定位，需要做好會(huì)計(jì)核算規(guī)范、國庫支付透明的財(cái)政監(jiān)管工作。對于未采用數(shù)字財(cái)政平臺(tái)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)的單位，應(yīng)保障不同會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)數(shù)據(jù)的對接，滿足對財(cái)政資金執(zhí)行進(jìn)度的監(jiān)管要求，確保會(huì)計(jì)憑證傳輸?shù)募皶r(shí)性，以及財(cái)政資金支付、掛接的準(zhǔn)確性。

（五）數(shù)據(jù)共享與風(fēng)險(xiǎn)控制要求

信息化建設(shè)和AI、大數(shù)據(jù)模型等結(jié)合的技術(shù)成果必將帶來預(yù)算績效管理的新高度，預(yù)算一體化管理模塊的數(shù)據(jù)共享和風(fēng)險(xiǎn)控制需要平衡透明度和隱私保護(hù)，考慮數(shù)據(jù)安全和隱私問題，采取必要的安全措施，避免重要信息泄露，確保數(shù)據(jù)的合法性、準(zhǔn)確性和安全性，從而為學(xué)校的績效管理提供有力的支持。

四、高校全面預(yù)算績效管理信息化建設(shè)內(nèi)容

（一）項(xiàng)目庫管理模塊

對標(biāo)省級財(cái)政預(yù)算域項(xiàng)目庫管理的分級體制，高校也可建立總、子項(xiàng)目庫管理體系，根據(jù)項(xiàng)目管理的復(fù)雜程度和不同層級的責(zé)任對項(xiàng)目進(jìn)行劃分，以確保項(xiàng)目庫信息的有效管理和利用，這些模塊學(xué)校可自行開發(fā)，也可購買項(xiàng)目管理軟件。

（二）預(yù)算管理模塊

1.預(yù)算申報(bào)、審核、匯總。預(yù)算申報(bào)人預(yù)算填報(bào)完成后逐級提交至部門負(fù)責(zé)人、歸口管理部門負(fù)責(zé)人審核，最后至財(cái)務(wù)處審核匯總。財(cái)務(wù)處相關(guān)負(fù)責(zé)人在線上完成各業(yè)務(wù)部門預(yù)算申報(bào)書審核，對于審核不通過的由系統(tǒng)返回修改，全部審核通過后生成相關(guān)表格，自動(dòng)提取至學(xué)校層面預(yù)算匯總表。財(cái)務(wù)處生成本年度預(yù)算匯總表。各單位在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)中的網(wǎng)上申報(bào)環(huán)節(jié)，網(wǎng)上申報(bào)系統(tǒng)通過與預(yù)算績效管理系統(tǒng)對接數(shù)據(jù)，自動(dòng)根據(jù)各項(xiàng)目預(yù)算支出事項(xiàng)、范圍和金額進(jìn)行支出控制，保證支出事項(xiàng)和金額與預(yù)算相符，無預(yù)算的事項(xiàng)不得支出。

2.預(yù)算綜合分析。根據(jù)預(yù)算批復(fù)情況，對接財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，實(shí)時(shí)抓取數(shù)據(jù)，生成預(yù)算執(zhí)行明細(xì)表，分別按照分管校領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理部門、執(zhí)行管理部門、學(xué)院等多維度展示預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。每月生成執(zhí)行情況簡報(bào)，通過對接OA 系統(tǒng)報(bào)送校領(lǐng)導(dǎo)并進(jìn)行全校流轉(zhuǎn)。在財(cái)政專項(xiàng)資金執(zhí)行重要考核節(jié)點(diǎn)，對實(shí)時(shí)執(zhí)行進(jìn)度未達(dá)序時(shí)進(jìn)度要求的項(xiàng)目發(fā)出預(yù)警，通知項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及相關(guān)管理部門負(fù)責(zé)人。通過財(cái)政專項(xiàng)執(zhí)行進(jìn)度數(shù)據(jù)分析及預(yù)警功能，由財(cái)務(wù)處會(huì)同歸口管理部門對不達(dá)序時(shí)進(jìn)度或執(zhí)行困難專項(xiàng)進(jìn)行跟進(jìn)。同時(shí)，通過實(shí)時(shí)展示校領(lǐng)導(dǎo)分管部門專項(xiàng)資金執(zhí)行數(shù)據(jù)，支持資源配置與預(yù)算分配決策。

（三）績效評價(jià)模塊

預(yù)算年度所有納入預(yù)算管理的項(xiàng)目均需開展績效評價(jià)工作，包括年中進(jìn)行績效執(zhí)行監(jiān)控、年底進(jìn)行年度績效自評，填寫績效自評表，完成績效自評報(bào)告。其中績效執(zhí)行監(jiān)控表、績效自評表在預(yù)算績效管理系統(tǒng)中填寫，績效自評報(bào)告通過附件形式提交。根據(jù)《中央部門項(xiàng)目支出核心績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》（財(cái)預(yù)〔2021〕101 號）文件精神，績效自評采用定量與定性評價(jià)相結(jié)合的方式，總分由各分項(xiàng)指標(biāo)得分匯總形成。指標(biāo)總分值100 分，一級指標(biāo)按權(quán)重設(shè)置，二、三級指標(biāo)分值可自行設(shè)置，系統(tǒng)需校驗(yàn)一級指標(biāo)值比重和二、三級指標(biāo)分值合計(jì)等。當(dāng)然，績效指標(biāo)庫是動(dòng)態(tài)發(fā)展的，因此系統(tǒng)應(yīng)是開放的，可結(jié)合實(shí)際情況，不斷探索跨學(xué)科、新型績效評價(jià)模型。

（四）其他業(yè)務(wù)模塊

對應(yīng)數(shù)字財(cái)政核算域?qū)?huì)計(jì)核算和預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管要求，在財(cái)政數(shù)字平臺(tái)和單位及附屬單位等不同系統(tǒng)之間建立AI 對接系統(tǒng)，引入機(jī)器人不間斷、實(shí)時(shí)地進(jìn)行數(shù)據(jù)傳輸，滿足憑證匹配、業(yè)務(wù)單據(jù)掛接和一致性檢驗(yàn)，促進(jìn)年底決算的規(guī)范、準(zhǔn)確。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，業(yè)財(cái)融合在數(shù)據(jù)中臺(tái)的數(shù)據(jù)融合，使得財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的功能從核算、監(jiān)督走向決策服務(wù)。因此系統(tǒng)統(tǒng)建、數(shù)據(jù)共享、賦能提效是解決“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”等問題的關(guān)鍵。以信息網(wǎng)絡(luò)中心的數(shù)據(jù)中臺(tái)為核心，搭載資產(chǎn)管理、采購招標(biāo)、教學(xué)和科研等業(yè)務(wù)模塊，保持系統(tǒng)的開放性，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的共享和融合是下一步的建設(shè)重點(diǎn)。

（五）數(shù)據(jù)安全與風(fēng)險(xiǎn)控制

采取嚴(yán)格的數(shù)據(jù)安全措施，確保數(shù)據(jù)不被未授權(quán)人員訪問。進(jìn)行權(quán)限管理，建立明確的權(quán)限層級，確保只有合適的人員能夠訪問和修改績效數(shù)據(jù)。個(gè)人只能查看與自己相關(guān)的數(shù)據(jù)，而管理層則可以訪問更廣泛的數(shù)據(jù)。定期進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，識(shí)別潛在的風(fēng)險(xiǎn)，并制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對計(jì)劃，以應(yīng)對財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范問題。

五、高校預(yù)算績效管理信息化建設(shè)的保障措施

（一）嚴(yán)格事前績效評估，提高績效管理意識(shí)

高校需要樹立全員參與的績效管理理念，提高績效管理意識(shí)，將事前績效評估作為項(xiàng)目入庫和預(yù)算安排的必備要件，按照“誰申請資金，誰做好可行性論證”“誰分配資金，誰做好事前績效評估”的原則，充分發(fā)揮業(yè)務(wù)歸口部門的論證與決策作用。績效管理負(fù)責(zé)人需要提前介入業(yè)務(wù)前端，對績效的前期工作做好評估，重點(diǎn)對績效管理過程中的立項(xiàng)、評審、審批等環(huán)節(jié)進(jìn)行把控，積極運(yùn)用績效評價(jià)管理方法，建立科學(xué)合理的績效評價(jià)管理機(jī)制，全面提升高校員工對績效管理工作的認(rèn)識(shí)。

（二）加強(qiáng)績效運(yùn)行監(jiān)控，強(qiáng)化績效過程管理

將績效運(yùn)行監(jiān)控從項(xiàng)目向單位整體層面拓展，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行和業(yè)務(wù)監(jiān)測評價(jià)的銜接，切實(shí)將績效管理責(zé)任壓實(shí)，遵循經(jīng)費(fèi)支出管理源頭辦法，對應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行單位全面負(fù)責(zé)對績效日常工作進(jìn)行監(jiān)督管理，從績效的工作下發(fā)時(shí)就需要全過程介入，密切保持跟蹤，及時(shí)收集績效運(yùn)行過程中的相關(guān)信息，并對運(yùn)行中存在的問題進(jìn)行分析，收集整理匯總各項(xiàng)數(shù)據(jù)后得出績效運(yùn)行評價(jià)報(bào)告，分析績效偏離既定目標(biāo)的原因，并提出建設(shè)性管理方案。

（三）提高績效評價(jià)質(zhì)量，加強(qiáng)監(jiān)督評價(jià)管理

提高績效自評水平，提高抽查復(fù)核和重點(diǎn)績效評價(jià)質(zhì)量，在績效評價(jià)中樹立“物有所值”理念，突出經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性、公平性的分析和評判；不斷提升線上專家評審功能，提高第三方參與預(yù)算績效管理的能力，加強(qiáng)監(jiān)督管理。在績效的執(zhí)行過程中，需要專業(yè)人員加強(qiáng)監(jiān)督管理，尤其部分高校單位績效管理過程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)受外部環(huán)境變化以及自身管理需求等因素的影響，導(dǎo)致績效工作出現(xiàn)偏差，如能發(fā)揮第三方的監(jiān)督評價(jià)管理作用，將切實(shí)有助于對績效質(zhì)量做出評價(jià)，更直觀地將績效運(yùn)行結(jié)果呈現(xiàn)在管理層。

（四）強(qiáng)化績效結(jié)果運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)績效良性運(yùn)行

績效管理工作是否能有效運(yùn)行的最關(guān)鍵一步就是在績效執(zhí)行、評價(jià)等工作完成后，能否充分將績效考核結(jié)果運(yùn)用到工作中，比如通過績效考核結(jié)果追究責(zé)任人，實(shí)行問責(zé)；對績效執(zhí)行好的情況，是否能成功運(yùn)用到薪酬管理結(jié)構(gòu)上；對績效執(zhí)行過程中的問題是否能舉一反三，為下一年預(yù)算編制提供參考和建議。只有強(qiáng)化績效考核結(jié)果的運(yùn)用，并將考核結(jié)果與其他環(huán)節(jié)聯(lián)動(dòng)起來，才能最終實(shí)現(xiàn)績效工作的良性循環(huán)。

（五）強(qiáng)化數(shù)據(jù)管理，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)集成

數(shù)據(jù)是數(shù)字財(cái)政建設(shè)的基礎(chǔ)，也是全面預(yù)算績效管理的關(guān)鍵。高校可以開發(fā)或采購適合的信息系統(tǒng)，用于預(yù)算編制、執(zhí)行、績效監(jiān)控和考核等各個(gè)環(huán)節(jié)，不斷完善數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)、處理和分析體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算數(shù)據(jù)、績效數(shù)據(jù)和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的共享和應(yīng)用，建立數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和處理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、清洗和轉(zhuǎn)換等處理工作；建立數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的分析和挖掘。

結(jié)語

隨著數(shù)字財(cái)政和預(yù)算管理一體化不斷向縱深推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)高校資金管理數(shù)字化、數(shù)據(jù)應(yīng)用智能化、謀劃決策科學(xué)化、預(yù)算制度現(xiàn)代化已經(jīng)成為主要趨勢。在實(shí)施的過程中，高校要根據(jù)自身的實(shí)際情況與特點(diǎn)，通過信息化手段，開放項(xiàng)目常態(tài)化申報(bào)及評審儲(chǔ)備功能，建立對接數(shù)字財(cái)政預(yù)算域、執(zhí)行域、核算域的預(yù)算一體化管理平臺(tái)，涵蓋預(yù)算編制、執(zhí)行和核算等核心業(yè)務(wù)，分批貫通資產(chǎn)管理、政府采購等業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)高校預(yù)算績效管理一體化，賦能大學(xué)治理的現(xiàn)代化，保障大學(xué)遠(yuǎn)景目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。