城中村改造補城市發展短板

李方

來源：經濟日報

今年以來，中央多次強調在超大特大城市推進城中村改造。4月28日，中共中央政治局會議提出，在超大特大城市積極穩步推進城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設。日前，國務院常務會議審議通過《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》。

超大特大城市的城中村為新市民、青年人等群體提供了低成本住房，但其在基礎設施、公共服務、衛生安全等方面暴露出來的缺陷及隱患不容忽視。在超大特大城市改造城中村，不僅是滿足人民對美好生活的期待，也將成為提振內需潛力的重要路徑。

促城市均衡發展

根據第七次全國人口普查數據，目前我國共有7個超大城市（城區常住人口1000萬以上）和14個特大城市（城區常住人口500萬至1000萬）。“超大特大城市是帶動區域乃至國家經濟社會發展的關鍵增長極。從國際上看，此類城市也都面臨著一些共性化挑戰，如城市土地資源嚴重短缺、居住成本偏高等。城市內部發展不均衡，因為各種原因在相對中心的區域形成了‘城中村。”清華大學恒隆房地產研究中心主任吳璟告訴記者，“我國超大特大城市在快速城鎮化進程中，為實現相對低成本的擴張經常采用‘蛙跳模式，即跳開建成區適當距離進行投資形成新的發展區位，在這一過程中，一些城中村就成為‘被忽略的角落。”

從需求端來看，租金低廉的城中村滿足了大量新市民、青年人和外來人口居住需求，但城中村在硬件條件和配套設施，尤其是消防安全、公共衛生、社會治安、災害防控等方面存在不少隱患。

在此背景下，《指導意見》明確將“群眾需求迫切、城市安全和社會治理隱患多”的城中村作為改造重點。“這對于促進城市內部均衡發展、滿足人民美好居住生活需求具有重要意義。城中村改造中還勢必會引入高質量的公共配套設施和商業服務設施，對拉動內需也將發揮積極作用。”吳璟說。

中央財經大學管理科學與工程學院教授易成棟認為，規范城中村住房的發展，有助于補齊基礎設施和公共服務短板，發揮政府公共投資帶動社會資本投資作用，提振新市民消費。

“擴大內需的潛力群體主要是新市民、年輕人和外來人口，他們對融入城市、享受均等化的城市公共服務有強烈訴求。”廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉認為，讓城中村和城市實現公共服務均等化、全覆蓋，對改善民生和激發內需潛力有重要促進作用。

達到多元化效果

和此前的棚戶區改造相比，本輪城中村改造在實施對象、建設模式、目標效果、政策背景等方面都有較大不同。棚戶區改造主要針對城鎮國有土地，原來的居民以貨幣化安置或者實物安置為主，而城中村改造主要針對的是集體土地，多元主體之間關系更復雜、改造難度更大，更依賴機制創新。

“此前的棚戶區改造大規模采用拆除重建的方式，此次《指導意見》明確，本輪城中村改造應根據實際情況綜合采用‘留改拆等模式。”吳璟認為，綜合整治、有機更新等翻新類改造模式將成為大多數項目的選擇，拆除重建模式很可能僅應用于少數不具備繼續使用條件的建筑，尤其是危房，是“需要拆才拆”。

在21個超大特大城市中，部分城市已出臺城中村改造相關規劃。今年，深圳市啟動了城中村保障性住房規模化品質化改造提升行動，計劃在2023年推進4.9萬套（間）城中村規模化品質化改造提升項目。過去3年，上海市完成了中心城區成片舊改185.7萬平方米、受益居民9.2萬戶，2023年至2025年計劃安排新啟動30個“城中村”改造項目，每年新啟動10個改造項目。作為“舊城鎮、舊廠房、舊村莊”的“三舊”改造先行城市之一，廣州市發布關于征集《廣州市城中村改造條例（征求意見稿）》意見的公告。

“本輪城中村改造是在新的城市更新行動理念和政策體系下開展的，未來在實施模式、實施強度、資金來源方面和棚改相較均會有所不同。本輪城中村改造的目標更加多元化，將兼顧住房保障需求、產業轉型升級、城市功能補短板等。”中指研究院調查事業部運營總監吳建欽告訴記者，從廣州征求意見稿可以看出，未來城中村改造的目的是多元化的，現階段要加強住房保障和人才安居、傳統產業轉型升級、加強歷史文化保護等。

兼顧“宜居”和“可負擔”

目前，超大特大城市中相當一部分城中村的核心功能是提供大量的出租屋，這些房屋位置好、面積小、租金低，為租客日常工作生活提供了很大的便利性。如何在提升城中村硬件條件和配套設施、解決安全隱患的同時，保障租客的相關權益，是需要各方綜合考慮的重點和難點之一。

如何將城中村改造與保障性住房建設結合好？易成棟認為，由政府出資建設基礎設施，提供公共服務。由住房租賃企業對城中村住房進行規模化統租改造，可以實現農村房源的統一租賃和持有、統一改造、統一運營。住房租賃企業通過自籌資金和信貸支持來實現對城中村住房規模化統租改造。

“城中村改造應當平衡好‘宜居和‘可負擔之間的關系。本輪城中村改造中，不僅要保護作為產權人的村民的利益，還要高度重視租住群體的居住權益。”吳璟表示，在改造中，政府可將目前分散化、非正式的租賃住房整合納入保障性租賃住房管理范疇。深圳等城市目前正在嘗試的統租模式就是一個例子。但不管采取何種模式，都應當為各類補貼和支持工具預留著力點，確保租金保持在可支付水平。

《指導意見》在統籌層面強調“城市人民政府負主體責任”，在實施層面強調“發揮市場在資源配置中的決定性作用”，尤其是“鼓勵和支持民間資本參與”，多渠道籌措改造資金。

吳璟表示，城市政府、村集體、專業化機構、社會資本4類主體各自發揮作用。“村集體代表以持有長期收益性資產的方式取代傳統的一次性貨幣化補償，降低初期投入資金規模；專業化機構發揮專業技術和管理優勢，提升改造過程的投入產出比；政府在金融、規劃等方面提供支持措施，進一步提升改造項目的財務可行性。通過以上合力，形成合理的回報預期，吸引社會資本進入，從而為改造項目提供關鍵資金來源。”

超大特大城市的發展正在由“增量擴張”轉為“存量更新”。城中村改造將逐步推進，這不僅僅是改善民生、擴大內需的需要，也將是推動城市高質量發展、打造新一輪城市競爭力的關鍵。