兜底保障體系銜接轉型的關鍵挑戰與戰略舉措

杜志雄 王瑜

摘 ? 要：構建適應民生保障新形勢的兜底保障體系是鞏固拓展脫貧攻堅成果、夯實共同富裕基底的重要內容。各類兜底保障措施在支撐幫扶任務完成的同時，也產生了一些非預期后果，并在全面建成小康社會之后面臨新的形勢與挑戰。在脫貧攻堅階段，以“大低保、小救助”為特征的農村社會救助逐步銜接納入“社會保障兜底一批”的脫貧攻堅兜底保障體系中，形成救助與低保脫鉤、各類救助分類實施的“大救助”兜底保障格局。“大救助”兜底保障體系為確保如期完成脫貧攻堅任務發揮了重要作用，但面臨著跨部門協調、手段和對象銜接、兜底保障內容調整、城鄉一體化等方面的挑戰。建議加快健全分層分類的社會救助體系，構建兜底保障常態化體制機制，逐步實現縣域內城鄉統籌，全方位推動形成全面脫貧后的新型兜底保障體系。

關鍵詞：兜底保障體系；共同富裕；脫貧攻堅

中圖分類號：F812.4 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2023）11-0117-11

構建適應新發展階段民生保障需求的兜底保障體系，是健全農村低收入人口常態化幫扶機制的重點領域，也是鞏固拓展脫貧攻堅成果、促進發展成果共享、實現共同富裕的必然要求。兜底保障是以社會救助為核心的兜底性、基礎性的制度安排，是改革發展成果有效惠及困難群眾的民生基礎，其功能是保基本、促公平、維穩定，本質在于“兜”住“底”。相應地，“底”的內涵和“兜”的手段需要不斷適應民生保障形勢與任務的變化。在全面脫貧攻堅階段，中國的扶貧工作取得了明顯成效。其中，兜底保障是打贏脫貧攻堅戰“五個一批”的重要措施之一，以社會保障為依托的減貧防線為如期打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會提供了堅實的底線支撐。全面建成小康社會后，與時俱進地完善兜底保障體系，既是鞏固拓展脫貧攻堅成果、防止社會性流動弱化的民生兜底“安全網”，又是夯實共同富裕進程的重要發力點。為此，黨中央作出重大決策部署，加快改革完善以社會救助制度為核心的兜底保障體系、做好制度銜接轉型。習近平總書記在2021年8月17日主持召開的中央財經委員會第十次會議上指出，要完善兜底救助體系，加快縮小社會救助的城鄉標準差異，逐步提高城鄉最低生活保障水平，兜住基本生活底線。黨的二十大報告指出，未來五年是全面建設社會主義現代化國家開局起步的關鍵時期，健全多層次社會保障體系是該時期的主要目標任務之一。健全多層次社會保障體系，需要在厘清脫貧攻堅階段農村兜底保障的演變與實踐特征、全面脫貧后兜底保障的新形勢和關鍵挑戰的基礎上，適應實踐形勢變化、立足問題導向，提出兜底保障體系銜接轉型的新舉措。

一、相關文獻綜述

在脫貧攻堅階段，由于兜底幫扶主要通過社會救助措施實施，針對貧困人口的社會救助政策也即脫貧攻堅階段的兜底保障。例如，圍繞低保兜底保障的制度建設，學術界分析了農村低保瞄準率［1］、低保標準制定和水平［2］、不同主體對兜底作用的理解認識等多個維度［3］對低保兜底作用的影響。另一些研究聚焦醫療、教育等分類救助措施，關注了醫療救助兜底、教育救助兜底問題。脫貧攻堅階段的醫療保障扶貧因突出的不平衡問題［4］ 而引發了關注。從整體來看，兜底保障措施的突出問題在于協同性、平衡性不足，具體表現為兜底政策的福利“懸崖效應”［5-6］。針對上述現實問題，從分配正義的角度，有必要細化分層社會救助體系，提升精準救助水平［7］。

此外，全面建成小康社會以后，兜底保障所面臨的形勢發生了明顯變化。貧困形態轉變、新冠疫情等重大沖擊對社會救助體系提出了嚴峻挑戰［7］，而伴隨經濟社會的發展，兜底需求從基本保障向社會服務延伸［8］，但現行社會救助制度存在救助標準的低水平性、救助內容的匱乏性等問題［9］。面對內外情境的重大變化，需要對兜底保障制度及時作出新的學理性回應，亦即在新的歷史條件下，重新審視和明確社會救助兜底保障的“底”的變化和“兜”的方式。對此，相關學者強調了健全分類分層的社會救助體系的重要性［10-11］，并提出推動傳統生存型社會救助向發展型社會救助轉變的思路［8， 12］。

現有研究關注了社會救助措施在脫貧攻堅階段兜底幫扶目標下形成的非預期后果，也關注了脫貧攻堅收官后兜底保障領域的新形勢與挑戰，并嘗試提出了解決思路。但當前仍然存在尚待厘清的問題：現有文獻鮮少關注兜底保障體系在脫貧攻堅任務完成后的演變及特征，鮮少區分扶貧政策話語體系下的兜底保障與社會救助體系中的最低生活保障、分類救助措施之間的關系，而這些演變與特征、關系與認知，正是正本清源式分析兜底保障緣何至此、如何完善的重要依據，對于分層分類的社會救助體系建設具有重要參考價值。

二、兜底保障的政策演變及其在脫貧攻堅階段的基本特征

以低保為核心的農村社會救助與脫貧攻堅期間的扶貧體系是兩項不同的制度安排，兩項制度形成的歷史路徑不一，且有著不同的政策目標和政策手段。農村低保的保障對象主要是家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的居民，即絕對貧困人口［1］，在覆蓋面和濟困效果方面成效顯著［13］。步入脫貧攻堅階段以后，中國扶貧的實踐已從消除收入貧困轉向“兩不愁”“三保障”收支兼顧的瞄準目標。與之相應，兜底保障超越了脫貧攻堅前的以兜收入為主、兜支出為輔的“大低保、小救助”模式，形成了收支兩頭兼兜的“大救助”兜底保障格局：針對產業、就業等反貧困措施難以惠及或短期內生計難以及時改善的貧困人口，除了銜接傳統的低保和特困供養之外，更是全方位實施公益崗位兜底扶持、醫療救助兜底保障、教育保障兜底支持、住房安全兜底保障等一系列保障措施，實現了“社會保障兜底一批”。

（一）兜底保障在脫貧攻堅前后的政策演變

脫貧攻堅前的社會救助體系也即2014年5月1日起施行的《社會救助暫行辦法》，是脫貧攻堅階段“大救助”格局的工作基礎，但同時也因其難以滿足脫貧攻堅的實際需要，而在脫貧攻堅階段發生了兜底保障體系的快速演化，跳出了“大低保、小救助”模式，形成了脫貧攻堅階段的“大救助”格局：針對建檔立卡貧困人口，除了銜接傳統的低保和特困供養之外，還實行全方位的公益崗位兜底扶持、醫療救助兜底保障、教育保障兜底支持、住房安全兜底保障。

社會救助的主要構成是最低生活保障、特困人員供養、臨時救助、受災人員救助，并基于最低生活保障身份與特困供養身份，進一步設置與其掛鉤的分類救助：醫療救助、教育救助、住房救助、失業救助、特殊保障。也即，多種分類救助是僅針對最低生活保障人員與特困供養人員的補充救助措施。例如，對在義務教育階段就學的最低生活保障家庭成員、特困供養人員，給予教育救助；為最低生活保障家庭成員、特困供養人員、縣級以上人民政府規定的其他特殊困難人員提供醫療救助；對符合規定標準的住房困難的最低生活保障家庭、分散供養的特困人員，給予住房救助等。可以看出，脫貧攻堅前的社會救助體系以低保為主要內容，其他類別化的社會救助通常與低保身份掛鉤，呈現“大低保、小救助”的特征。其特征是強調“大面上的補差”，以收入型貧困為切入點，但因該體系下的類別化救助與低保、特困供養身份掛鉤實施，就會產生對支出型貧困的干預不足，例如收入雖高于低保標準，但因病因學因災等情形陷入生活水準短期或長期下降家庭，其表現出的支出型貧困狀況難以獲得及時救助。

為實現全面脫貧目標，脫貧攻堅階段的兜底保障體系將農村社會救助與扶貧開發政策相銜接，跳出了原來的“大低保、小救助”模式，在內涵和結構上發生了明顯改變，形成了低保（以及特困供養）與各領域救助全方位兜底的“大救助”格局，政策覆蓋范圍延伸至支出型貧困家庭，保障內涵從事后兜底向事前預防延展，各級政府在短時內投入超常規的人力、物力、財力支撐各類兜底保障措施的實施。

（二）脫貧攻堅階段兜底保障的主要特征

基于上述變化，脫貧攻堅階段形成的“大救助”兜底保障體系在邏輯結構、對象范圍和思維模式方面呈現新的特征。

第一，分類救助與低保身份從掛鉤變為剝離，面向貧困人口，形成邏輯關系更加清晰的“大救助”兜底保障體系。脫貧攻堅實施以來，社會救助納入脫貧攻堅“五個一批”之中，作為兜底保障的內容之一。2015年11月發布的《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》提出，大多數建檔立卡貧困人口通過產業扶持、轉移就業、易地搬遷、教育支持、醫療救助等措施實現脫貧，其余完全或部分喪失勞動能力的貧困人口實行社保政策兜底脫貧。與以低保身份為基礎的社會救助進行比較，兜底保障將教育、醫療、就業、住房等救助獨立了出來，不再與低保身份掛鉤，平行屬于兜底保障的范疇。在管理上由民政和扶貧部門進行統籌，在實際操作層面由各個業務部門負責資格認定，實施類別化、專門化的分類救助。

第二，兜底保障覆蓋對象的范圍全面延伸至支出型貧困家庭。從我國貧困的致貧因素及其反貧困的實踐來看，支出型貧困家庭的脆弱性高是其致貧的重要因素［14］。脫貧攻堅前的社會救助屬于補救性的生存救助，以收入為標準，保障救助對象的基本生活需要［15］，一定程度上忽略了醫療、教育等支出型致貧因素。在脫貧攻堅階段，醫療、教育、住房、就業等救助類別覆蓋所有建檔立卡貧困人口，而由于建檔立卡貧困人口本身已覆蓋因教育、醫療等大宗支出而陷入貧困狀態的支出型貧困家庭，這就意味著脫貧攻堅階段的兜底保障覆蓋對象范圍已延伸至支出型貧困家庭。此外，低保救助對象范圍也從低保戶逐步擴展至因病致貧或共同生活的家庭成員年人均收入低于上年度當地居民人均可支配收入的“支出型貧困家庭”，對于部分建檔立卡貧困戶人均收入超過享受低保的條件但家中有重病患者、重度殘疾人情形的，將重病患者、重度殘疾人單獨納入低保，對其家庭可不再進行經濟狀況核對。這也就意味著，兜底保障體系全面覆蓋支出型貧困家庭和困難個人，形成了兜底保障覆蓋范圍的延伸。

第三，兜底保障的思維模式從事后兜底向事中救助、事前預防延展。傳統扶貧時期，扶貧規則以保護型貧困治理模式為主［16］。在脫貧攻堅階段，形成了以保護型治理和開發型治理為表征的復合型扶貧治理［17］。相應地，兜底保障突破了過去先準入低保后再補充進行其他領域救助的事后兜底模式，體現出事前預防和事中救助的特征。除醫療、教育等救助方式全面兜住支出，遏制因病致病、因學致貧等情形外，還有公益崗位①、扶貧車間等方式，從就業增收層面發揮發展性兜底功能。通過為部分因技能缺乏、照料家庭等因素無法外出就業的勞動力解決就近就業，支持這些家庭形成基本的生活收入來源，實現一邊兜底保障、一邊增能提升。以公益崗位為例，該方式運用政府購買服務的方式，在村莊設置保潔、保綠、公共設施維護、便民服務、婦幼保健、托老托幼助殘、鄉村快遞收發等崗位，給予貧困人口或者低收入人口一定的現金補貼，保障其基本生活，同時也增加鄉村公共服務的供給。類似的發展性兜底保障，還有資金分配導向的集體經濟分紅等。此外，政府也積極引導和鼓勵社會力量參與特殊群體關愛服務工作，如兒童看護、殘疾人照護等。總體來看，不管是公益崗位、集體收入分紅，還是社會力量參與兜底，其實質都是兜底作為脫貧手段的擴面，將兜底思維遷移至其他脫貧途徑，通過兜底規模和兜底方式的擴面，實現保障貧困人口脫貧和不返貧的目標。

三、新發展階段兜底保障面臨的挑戰

脫貧攻堅順利收官后，我國農村社會進入新的發展階段。一是宏觀發展階段與重點任務的變化。“大救助”保障格局為如期完成脫貧攻堅任務發揮了至關重要的作用，但面向全面脫貧后減貧救助的新形勢，兜底保障體系不僅需要接續鞏固脫貧成果，承擔防止返貧致貧、兜牢民生底線的重要任務，而且需要適應全面性、長期性的鄉村振興戰略要求。此外，鄉村振興的長期性決定了政府以及社會各界不能像脫貧攻堅時期一樣繼續傾斜大量的資源。二是中觀層面兜底保障制度設計的迭代升級。鞏固脫貧攻堅成果與全面推進鄉村振興，核心是保證脫貧人口、低收入人群不返貧，兜底保障的目標從保障基本生活逐漸轉向促進發展，也即促進兜底對象可行性能力的提升，其關鍵是建立常態化的兜底保障制度，通過制度化、常規化、體系化的兜底制度設計確保農村相對低收入群體擁有體面的生活和平等的社會機會，其實質是制度耦合的問題［18］。面對新階段的新變化，兜底保障體系內部結構的演變是否能夠回應上述變化，值得進一步關注。概括而言，新階段兜底保障體系的銜接轉型面臨統籌協調、對象銜接、內容升級、城鄉一體發展四方面的挑戰。

（一）兜底保障工作跨部門統籌協調的挑戰

在兜底保障方面，建立統一的動態監測數據庫是常態化實施貧困監測與防止返貧的必要手段，其核心是實現相關部門間信息的動態協同。在脫貧攻堅階段，盡管社會救助和扶貧體系實現了多方面銜接，各分管部門在政策落實過程中以扶貧辦的建檔立卡數據為依據，但扶貧政策和措施落實的數據主要分布在醫保、教育、住建、人力資源等多個部門，各部門的數據信息相互獨立，依靠定期或不定期的跨部門匯總與比對，時效低且溝通成本高，容易使得貧困治理呈現碎片化的格局。另外，農村低保線與扶貧線已經實現“兩線合一”，但是，認定標準和識別程序仍分屬于民政部門與扶貧部門，尚未實現部門層面的統一，這在一定程度上降低了政策效力，不利于實現真正的銜接。從2016年底開始，民政部、國務院扶貧辦按照季度開展建檔立卡數據和社會救助數據比對，通過比對將符合低保或特困供養條件的貧困人口納入低保特困體系，將符合建檔立卡貧困戶的低保特困供養人群及時納入建檔立卡范圍。這種方式雖能解決階段性的“應兜盡兜”要求，但本質上依然是兩個部門數據分割狀態下的比對，并非實質性的動態協同。同時，目前的數據信息生成方式主要基于自上而下政策供給的指標式單向搜集，缺乏多元幫扶主體和幫扶對象的參與和反饋。根據課題組2020—2022年在山西、寧夏、貴州等地脫貧縣域的調研，脫貧縣域在堅決筑牢兜底保障堅固防線的過程中，為確保“不漏一戶、不落一人”確實投入了大量的人力物力，但是其工作手段依然是主要靠業務干部定期采集后進行手動信息輸入，再由扶貧部門進行進一步的信息匯總和錄入，仍然延續了“攻堅式”的信息采集和處理方式。

脫貧攻堅收官后，除了原建檔立卡人口的跟蹤監測外，相對貧困的治理還需拓展至邊緣貧困群體和低收入農戶等，人群更寬泛、變動性更強、信息量更大，傳統人工采集方式存在跨期重復、多次錄入等問題，導致填表一度成為影響基層工作效率的突出矛盾，這類傳統數據采集方式難以適應新階段需求。實現常態化監測和協同，需要打破部門間信息壁壘，統籌相關部門間的信息資源，形成跨部門的統籌協調機制，實現識別標準統一、信息共享、政策協同、資源統籌。但從現行工作機制來看，跨部門統籌協調是兜底保障體系的一大挑戰。例如，2021年 6 月課題組在寧夏西海固地區調研時發現，部分縣的民政局已經開始運用民政云救助管理系統核對平臺，扶貧、財政、教育、人社、不動產登記中心、住房公積金辦、保險、金融等部門對低保家庭收入和財產進行大數據比對，以便更有效地開展識別，但是單從金融部門的數據來看，調研發現系統只能打通兩三家本地銀行的數據，事實上還遠不能實現閉環數據采集，因而一些地方又配套了鄉鎮巡視員制度，通過巡視員再對政策對象的家庭經濟情況進行巡視核對。這些都表明，數據采集和部門數據信息共享這一基礎層還存在障礙。適應脫貧攻堅后扶貧工作常態化轉型的現實要求，必須克服扶貧工作數據部門條塊分割、追蹤更新滯后、挖掘利用不足、基層重復報表等問題［19］。從現有政策來看，2021年6月民政部印發了《最低生活保障審核確認辦法》，當時對救助對象的認定標準還處于部門單列狀態，僅針對低保政策對象。2023年10月，《國務院辦公廳轉發民政部等單位〈關于加強低收入人口動態監測做好分層分類社會救助工作的意見〉的通知》明確提出，“低收入人口包括最低生活保障對象、特困人員、防止返貧監測對象、最低生活保障邊緣家庭成員、剛性支出困難家庭（剛性支出較大導致基本生活出現嚴重困難的家庭）成員，以及其他困難人員”，并指出要完善低收入人口動態監測信息平臺和低收入人口數據庫，合理確定低收入人口范圍。這表明了分層分類救助目標下對政策對象開展統一化認定的重要性。

（二）兜底手段和政策對象平滑銜接的挑戰

一是脫貧攻堅階段已經擴面的兜底保障如何回歸常態化的挑戰。在脫貧攻堅階段，社會救助承擔了兜底保障的責任，兜底保障的形式和范圍進一步擴大，各地提高了農村最低生活保障標準，放寬了最低生活保障條件，對特殊家庭成員按照單人戶納入最低生活保障范圍，將部分未脫貧建檔立卡貧困戶納入農村最低生活保障［7］。這實質上是通過擴面實現脫貧的目標，客觀上導致了兜底保障逐步泛化，由于福利剛性依賴和預期調適的障礙，或將面臨擴面后難以回歸常態化的挑戰。以寧夏H縣的低保情況為例①，2016—2020年，H縣城鄉低保對象從5.89萬人增加到6.23萬人，在這一過程中，農村低保規模增長了20%，農村低保對象占比從2016年的74.2%提高到2020年的83.5%。2016—2020年，H縣城鄉低保總發放金額從1.98億元增加到3.05億元，農村低保發放額從1.34億元增加到2.44億元，占比從67.9%提高到80%。以2020年為例，城鄉低保對象已占全縣常住人口的18.7%，農村低保對象占農村常住人口的比重達24.1%，僅農村低保總支出就超出該縣當年一般公共預算收入，在這種情況下，難免出現“視財政狀況實施低保”的現象。當然，低保支出的資金來源主要由中央和省級財政負擔，地方財政配套有限。上述脫貧縣的狀況并非特例，表明了脫貧攻堅階段農村兜底的面大幅拓寬，尤其是考慮到除低保兜底之外，還有醫療、教育、住房等各類社會救助兜底。調研中發現，福利依賴的情形不單是農戶層面一旦享受就不愿意退出，還表現為村級層面救助認定具有模糊性的特征，村干部對有困難的群眾會“用低保這些救助手段平衡一下”，而在縣域層面，地方政府則傾向于“向上面爭取更多資金”。

二是脫貧攻堅階段形成的福利“懸崖效應”如何緩和的挑戰。在脫貧攻堅階段，建檔立卡貧困人口得到全方位的兜底保障，特別是在醫療、住房等方面。但是，在一攬子的兜底保障政策下，形成了部分貧困人口的綜合福祉明顯高于未納入建檔立卡貧困人口的其他低收入農戶的現象。當前，盡管已經實現貧困人口全面脫貧，但脫貧攻堅期加上脫貧不脫政策的期限，脫貧地區內部的農戶福祉分化問題已不容忽視。據學者測算，脫貧后的建檔立卡貧困戶之間收入差異巨大，2019 年，收入最低的 5%、10%和 25%的脫貧戶人均純收入分別為3 737 元、4 402 元和 5 379 元；而收入最高的25%的脫貧戶人均純收入則達到 19 259 元，比全國農村居民人均可支配收入高 20%，分別為收入最低的5%、10%和25%的脫貧戶人均可支配收入的5.2 倍、4.4 倍和3.6 倍。相當一部分非貧困戶的收入狀況不如脫貧戶，有較大致貧風險的邊緣戶的人均純收入為 9 599 元，這一收入水平僅略高于 50%的脫貧戶［4］。這種政策上的負外部性引發了農戶間的隔閡，甚至對農村社區組織動員機制造成沖擊，產生了新的不平等［20］。緩解目前貧困人口和非貧困保障福利的“懸崖效應”，對鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接、緩解相對貧困具有重要意義。但是福利有一定的剛性，如何平滑業已形成的政策對象和非政策對象之間的福利差距，避免福利“懸崖效應”引致的農民分化與隔閡問題衍生為全面推進鄉村振興階段的內部矛盾，已經成為兜底保障機制設計的重要挑戰。

（三）兜底保障內容適應新階段需求的挑戰

在脫貧攻堅階段，兜底保障的目標從根本上來說就是“兩不愁、三保障”，在內容上主要表現為以資金和物質補貼為主。伴隨全面脫貧以及人口結構的深刻變化，兜底保障的對象需要更多關注“一老一小”，補齊托底性的老齡服務和托育服務，保障內容應進一步從物質幫扶延伸至兜底性的服務供給，尤其是針對不同救助人群的服務提供，如殘疾人服務、困難老人照護、留守兒童關懷等。這些兜底服務與日常生活密切相關，往往體現為“可行性能力”的匱乏，脫貧后基礎性的兜底服務需求會更加突出。此外，在脫貧攻堅階段，各地投入大量資金“補短板”，新建了一批公共服務設施，如村衛生所、日間照護中心、公共圖書館等，但建成后缺乏運營保障機制，只建不管的問題突出。以養老服務設施為例，課題組在甘肅、寧夏、山西等多地調研發現，大部分脫貧村配套了養老服務設施，但大多處于閑置、空置狀態，有設施、少維護、缺服務的現象突出。全面脫貧攻堅任務完成后，如何在保障基本生活的基礎上提升既有公共設施的配套服務能力，通過服務創新的形式保障和回應不同人群差異化的需求，是兜底保障體系銜接轉型面臨的一大挑戰。

（四）兜底保障體系城鄉一體化統籌的挑戰

城鄉融合發展是我國城鄉發展的方向。為確保人口流動背景下的社會風險、家庭風險和個人風險得到有效控制，亟須考慮包括社會救助在內的基本公共服務城鄉一體化的統籌問題。考慮到當前區域差距較大，但縣域城鄉消費結構已經日漸趨同化，對兜底型保障和服務的需求不應再保持差別，甚至考慮到農村地區要享受同等醫療、教育服務所付出的成本可能更大等因素，應當加快縣域內各類兜底保障制度的城鄉統一。從工作機制上，既需要形成不同救助內容的城鄉統一的認定標準，以使得認定標準對城鄉人口（以及流動人口）具有適用性，并加快推動救助標準的城鄉統一，又要適應銜接期部分脫貧地區還需繼續對監測戶實施“脫貧不脫政策”的工作要求，對收入型救助對象和支出型救助對象實行系統化的分類分層管理，從而破解原先身份綁定條件下救助模式包容性不足的問題。此外，還需形成資源瞄準領域的城鄉一體化統籌機制，這與部門間的統籌協調密切相關，也即縣域條塊部門之間如何在制度層面打通，進一步優化城鄉間公共資源的配置，形成城鄉間政策瞄準的大致公平，確保縣域內需要社會救助的群體能夠享受到大致均等的救助服務，以同步克服“懸崖效應”問題。

從目前來看，民政部2021年7月印發的《最低生活保障審核確認辦法》在提法上取消了城鄉區分，但是推進低保標準的城鄉統一還存在現實困難，主要表現在低保標準城鄉統一程度的地區差異較大。2021年第一季度，全國城市低保平均標準與農村低保平均標準的比值為1.36，北京、上海、天津、浙江、江蘇、福建、安徽的城鄉標準已統一，重慶、廣東、海南、新疆、山東、山西、湖北、湖南、內蒙古、四川、江西、遼寧、陜西、吉林的比值介于1.2至1.5之間，寧夏、河北、河南、甘肅、黑龍江、青海、貴州、云南、廣西的比值介于1.5至1.7之間，西藏的比值為2.27。由于地區之間現實條件的差異，脫貧縣和脫貧人口比較集中的地區，低保標準的城鄉統一將明顯增加農村地區低保資金支出額，這就對財政資金支持力度提出了更高要求，因而有必要分區逐步推進。

四、推進兜底保障體系銜接轉型的思路與舉措

當前，從脫貧攻堅轉向全面推進鄉村振興、構建城鄉融合發展體制機制已進入關鍵期。兜底保障作為兜底性、基礎性的民生工程，要切實承擔好鞏固脫貧攻堅成果的角色功能，加快適應常態化幫扶機制的銜接目標，以兜底保障領域不平衡不充分問題為切入點，面向民生保障形勢變化的挑戰，立足發展階段和地區實際，以管全局、管根本、管長遠為導向，扎實推進兜底保障體系改革創新。為推動全面脫貧后加快形成兜底保障新局面，“十四五”時期要重點健全分層分類的社會救助體系，推進減貧與社會救助體系的常態化銜接，將縣域作為城鄉統籌的重要切入點，以改革創新促進新機制的建立，使有條件的地區率先探索形成分層次的示范，構建符合鄉村振興長期目標、順應城鄉融合發展趨勢的新階段兜底保障戰略，為2035年鄉村振興取得決定性進展、基本實現農業農村現代化加厚織牢民生保障基礎。

（一）加快健全分層分類的社會救助體系

目前，完善社會救助體系的政策框架已經基本形成。在“十四五”時期，重點是深入貫徹實施《中共中央辦公廳 ?國務院辦公廳關于改革完善社會救助制度的意見》，按照6個方面25項改革任務，進一步細化落實方案，健全分層分類、城鄉統籌的社會救助體系，按照建立健全分層分類的社會救助體系的要求，著力構建綜合救助格局，打造多層次救助體系，夯實基本生活救助、健全專項社會救助、完善急難社會救助。在健全完備社會救助法制方面，《中華人民共和國社會救助法（草案征求意見稿）》已于2020年9月公開全文并征求社會各界意見。該征求意見稿明確了社會救助制度和管理體制、9類社會救助對象、11類救助制度以及社會救助程序等內容，但目前仍尚未生效。通過立法提升社會救助的基礎性法律地位，構建完善的社會救助法律體系，有助于將社會救助工作納入法治化軌道，形成穩定的社會預期。下一步的重點是，各項救助制度的主管部門要加快適應立法要求，在“十四五”時期內加快推動落實各項救助制度的具體細則，全面落實法制化救助。

在加快實施分層分類、城鄉統籌的精準救助制度舉措方面，要完善收入兜底型、支出貧困型、急難型的救助制度，并探索發展型、關愛型救助。對因病因災致困人員的支出型和急難型救助，應重點提升時效，加大救助力度。合理開發設置公益性崗位，注重將解決基層治理問題與吸納低收入家庭人員就業相結合。通過識別認定標準中的就業成本扣減、低保漸退期等制度設計增強救助對象自我發展動力。創新“物質+服務”救助模式，通過政府購買服務、社會組織積極參與等方式，提升對殘障、失能、困境人員的關愛型救助，確保特殊困難群體得到有效救助。針對困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼，應因地制宜設計補貼水平，爭取目標人群覆蓋率在“十四五”時期末達到100%。

（二）加快構建兜底保障常態化體制機制

脫貧攻堅式的兜底保障向鄉村振興階段常態化兜底轉型是“十四五”時期的關鍵任務。《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》強調要強化防止返貧動態監測，健全分層分類的社會救助體系，做好兜底保障。要加快推動以救助為核心的兜底保障回歸常態化體制，充分體現兜底保障制度的包容性，并逐步推進扶貧領域的兜底保障與社會化的社會救助體系全面銜接，形成分層分類社會救助體系下的、以社會救助為主導的減貧救助體系，將減貧政策作為對特定對象的疊加補充政策，形成政策的銜接和平滑過渡。重點在體制機制上形成城鄉一體的大救助體系，并將當前農村扶貧工作中的救助內容與城鄉一體大救助體系接軌，統籌整合資源和力量，一體化建設民政服務和基層治理共同體，在更高水平上實現供需對接，在更廣范圍實現優質共享，形成部門協同、綜合集成、多方參與的圖景。“十四五”時期內，可對符合條件的扶貧監測對象予以扶貧政策疊加扶持，通過保持對脫貧人口的兜底保障政策總體穩定，確保兜底保障脫貧攻堅成果得到有效鞏固。“十四五”期末，爭取形成具有高度包容性的兜底保障，覆蓋包括低收入人口在內的潛在政策對象，形成防止返貧致貧的民生保障網。

在構建兜底保障常態化體制機制的舉措方面，要加快形成多元救助制度通用的識別認定辦法，避免各救助部門單獨制定認定辦法。加快構建全國范圍內結構大體相同、各省域基本統一的城鄉低收入群體精準識別辦法，在當前民政部印發的《最低生活保障審核確認辦法》的基礎上，加快民政、教育、財政、人社、住建、農業農村、衛健、醫保、應急管理等不同部門的協同合作，形成識別認定辦法的統一以及輔助認定信息的協同共享，形成各類救助制度統一適用的社會救助家庭經濟狀況認定辦法，關注低收入家庭多維資產組合狀況，并重點關注非收入貧困但具有脆弱性的家庭［21］，形成分類救助制度實質性動態協同的基本機制。尤其是脫貧地區，要在過渡期內加快實現政策銜接，逐步將大扶貧體系下針對建檔立卡貧困人口的大救助體系轉變為包容不同類型脆弱人群的社會化救助體系。

（三）將縣域內城鄉統籌作為重要切入點

兜底保障是基本公共服務的基底，解決兜底保障類公共服務發展不平衡不充分問題是實現基本公共服務均等化的基礎。在地區差距較大的情形下，一方面要分區逐步推進，另一方面要將加快實現兜底保障的縣域內城鄉一體化作為重要切入點，按照統一的制度框架，實行統一的標準和政策。《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》提出，建立城鄉公共資源均衡配置機制，強化農村基本公共服務供給縣鄉村統籌，逐步實現標準統一、制度并軌。加快在兜底保障領域率先形成縣鄉村統籌的資金保障機制和工作協調機制，在“十四五”時期推動縣域內資源和力量的統籌整合，分地區推進縣域內低保標準的城鄉統一、各類救助服務的城鄉統籌、兜底保障服務一體化和構建基層治理共同體，爭取“十四五”時期末，兜底保障領域的縣鄉村一體化取得明顯進展，鄉村的服務型兜底保障內容可及性明顯改善。

在主要舉措方面，要強化中央財政穩定提升兜底保障支持機制，加快落實兜底保障類公共服務的縣鄉村統籌，重點解決兜底保障城鄉區域間差距問題。一是兜底保障領域的中央財政新增支出主要向農村、基層傾斜，向鄉村振興重點幫扶縣傾斜，向特殊困難群體傾斜，形成兜底保障的區域協調和城鄉均衡發展的財政保障機制。二是加快兜底保障資源的縣鄉村統籌，創新“救助+服務”類兜底在縣域內逐步實現標準統一、制度并軌、一體共享。在低保標準方面，加快縣域內低保標準的城鄉統一，可嘗試由省級統籌推動縣域范圍內城鄉救助水平統一，在城鄉差距較大的縣域可先通過比例式城鄉銜接（根據本地城鄉生活成本設定鄉村低保水平為城鎮的某一比例）再逐步實現標準統一。在各類救助服務方面，比如特困人員供養、特殊教育、失能群體照養、農村困境人群關愛服務等方面，加快健全縣鄉村聯動的三級服務網絡，以縣域為整體，對兜底類服務的布局進行系統規劃，結合常住人口動態分布情況，通過中心點輻射配合靈活服務模式，促進兜底類服務資源集約化布局，整合已有的設施資源，推動村級服務空間的一體化集成，通過職能部門、專業社會組織人員派駐、巡診等靈活方式和發展農村互助性救助服務等方式全面提高基層兜底型服務水平。

（四）實行以改革創新促進新機制建立的策略

改革創新是推動兜底保障體系契合民生保障形勢、破解工作痛點堵點的根本動力。當前兜底保障的大數據治理框架雖然已初具規模，但仍然存在信息孤島、跨區域共享不足、管理規范度不高和政策決策欠佳等現實問題［22］，要依靠數字化新工具和“放管服”新思維，以數字化改革為總抓手，深化“放管服”改革，著力破除兜底保障領域的突出矛盾和關鍵堵點。在兩大改革的推動下，通過數據協同化歸集，健全社會救助家庭經濟狀況核對機制，優化簡化審核確認程序，全面推行“一門受理、協同辦理”，同步建立完善主動發現機制，加快兜底保障服務管理的轉型升級。

在具體舉措方面，針對兜底救助類信息數據孤島、靜態滯后和效能低下等現實問題，加快推動數據信息跨部門整合與同步共享，形成大數據系統協同的智慧化瞄準和監測，并以一碼通行式的App等線上窗口，提高幫扶對象需求響應效率。一是通過平臺化集成等途徑加快部門數據整合共享，探索形成區域內幫扶信息分享和利用的制度和機制，重點破除過去部門條塊分割、信息孤島的困境。在脫貧摘帽地區，要加快推進跨部門的統一識別標準、信息共享、政策協同、資源統籌等一攬子改革，為未來探索形成全國一張網夯實縣域基礎。二是加快推進減貧救助領域工作數字化改革，加快探索政府、企業、公益組織等多元主體在大數據開發利用方面的縱深合作，以大數據技術為支持，在減貧救助和更廣泛的城鄉基層治理領域節本增效，提升智慧化決策水平。三是深化多元參與主體的數字化賦權。著重將一窗受理、集成服務、一次辦結的服務模式推廣應用至扶貧工作以及更廣泛的農村工作領域，以數字化柜臺的方式同步實現事務性工作減量和對象需求及時反饋，促進減貧救助工作常態化轉型。

（五）推動有條件的地區率先探索形成示范

由于兜底保障是包含多層次、需要循序漸進完善的系統工程，兜底保障的主要任務在不同階段會有差異，措施的側重點在不同地區也有差別。結合兜底保障領域改革的主要任務，可在不同地區實行差異化的推進戰略，加快試點、先行先試，總結案例、形成示范。

在具體舉措方面，考慮不同地區既有經驗和重點任務的差異，可開展分層次、差異化的示范推進工作，給予改革政策支持和財政激勵保障。一是在脫貧地區推動常態化銜接示范。當前脫貧地區兜底保障工作任務的重點是防返貧，同時實現兜底保障體系的常態化轉型。可著眼于脫貧地區在過渡期內的任務，推動部分工作基礎較好的脫貧摘帽縣加快探索兜底保障工作常態化銜接的示范機制，重點形成分層分類社會救助體系。二是加快原國家扶貧改革試驗區的兜底保障體系探索由改革走向成果示范。在浙江麗水、江蘇宿遷、福建三明等原國家扶貧改革試驗區，目前已形成豐富探索，主要包括：減貧和救助已融合為一套體系，平臺化的動態協同和縣域內城鄉一體化已基本實現，低保、醫療救助等關鍵救助項目已形成相對成熟的常態化機制。各試驗區的重點特色有別，可著重提煉兜底保障體系方面改革試驗的有效機制，轉化為成果示范。三是在部分共同富裕示范地區，開展全面建立新型社會救助體系示范。在更高層次上加強城鄉居民社會保障與社會救助制度有效銜接，構建以專項救助為重點、多元社會力量參與為補充的新型社會大救助體系，推動預防性、發展性救助服務體系建設，推廣建立縣鄉村聯動的救助服務聯合體，全面推進救助體系由物質型主導向“物質+服務”型主導轉型。 [Reform]

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The Bridging and Transformation of Social Assistance System：

Critical Challenges and Strategic Measures

DU Zhi-xiong ? WANG Yu

Abstract：Building a high-quality social assistance system is important to prevent poverty and promote common prosperity. While supporting the completion of the poverty alleviation target， social assistance measures have also formed some unintended consequences， and are facing new situations and challenges after the completion of building a "moderately prosperous society in all respects". During the fight against poverty， the social assistance system in rural China once entering around the Minimum Living Standard Guarantee（Dibao） Program， had been gradually strengthened across all dimensions to fight against poverty. This transformation had brought significant changes on the social assistance system in the following three aspects， namely logical framework， policy target and intervention approach， which made category-based assistance comprehensively strengthened. Such a social assistance system has played an important role in the achievement of eradicating extreme poverty. However， there is an urgent need for the social assistance system to adapt to the new situation and the routine governance of poverty reduction. Thus， the system faces multiple challenges such as cross-sectoral coordination， smooth adjustment of the means of assistance and target population， adaptation to the developing and changing needs， and urban-rural integration of the social assistance system. During the new development stage， it is necessary to focus on improving the multi-level and category-based social assistance system， building a routine institutional mechanism for social assistance， gradually realizing urban-rural integration at the county level， implementing the promotion strategy of institutional reform， accelerating the promotion of multi-level and differentiated demonstration work in different types of areas， and promoting the formation of a long-term stable framework of the social assistance system.

Key words： social assistance system; common prosperity; fight against poverty