事業單位預算績效管理中存在的困境及應對措施

鄧敏 貴陽市應急中心

引言

隨著我國財政體制改革和社會經濟的不斷發展，如何充分發揮財政資金的使用效益已經成為社會高度關注的話題。在這樣的新形勢下要求事業單位必須加強預算績效管理，確保本單位的可持續發展。不斷深入改革的財政工作、快速發展的經濟社會對事業單位財政資金管理工作提出了較高的要求，為了能夠盡快適應社會發展的變化趨勢，要求事業單位必須高度關注如何提升預算績效管理水平。科學而有效的預算績效管理能夠使資金得到合理高效的運用，能夠穩步提升社會公眾公信力，能夠促進事業單位的健康、可持續發展。在相關的預算管理政策與工作文件的扶持下，我國事業單位已經在如何建設高效、科學的預算績效管理機制方面完成了積極的實踐與探索，這為促進事業單位預算績效管理工作的持續完善奠定了基礎，但同時也發現了預算績效管理過程中的諸多問題。

一、相關概念的界定

（一）事業單位

在我國主要從事教育、文化、衛生、科技等非物質生產與勞務服務，并且為社會的進步、國民經濟發展提供有力服務的單位就是事業單位。事業單位的工作人員具有事業編制，經費主要由國家撥款，并受國家上級行政機關的領導。在我國社會發展中，基層單位屬于神經末梢，他們的工作與廣大人民群眾的生活、生產息息相關，事業單位的工作質量、工作效率直接關系到國家相關政策的實施效果，關系到廣大人民群眾的滿意度。

（二）預算績效管理

以預算作為主要對象而實施的績效管理活動稱之為預算績效管理。在事業單位實施預算管理的全過程中始終蘊含著預算績效管理的理念和方法，并且包含了預算編制、預算執行以及預算監督。能夠使預算部門和資金使用單位在預算額度內更好地為社會發展提供公共服務和產品，真正優化配置有限的資源，實現社會效益和產出效益的雙提升，這是事業單位實施預算績效管理的主要目標。就目前的整體現狀來看，事業單位預算績效管理的全過程囊括了事前績效評估、績效目標的管理、預算績效的有效監控、科學的績效評價、充分運用績效管理結果等不同的內容。

二、事業單位預算績效管理中存在的困境

（一）缺乏統籌的預算績效管理組織實施

在事業單位實施預算管理的各個環節中都潛藏著預算績效管理的內容，這就要求各事業單位必須將大量的人力、物力及財力資源消耗到預算績效管理中。預算績效管理是一項費時、耗力的工程，如果缺乏足夠的人力和物力支持，將無法實現有效的管控。例如：有的事業單位實施預算績效管理的時間并不長，缺乏有效的經驗，在領導小組內部并未形成完善的、科學而有效的預算績效管理理念，并未充分發揮預算績效管理的職能作用；有的事業單位對預算績效管理工作缺乏足夠的重視，并未在單位內部設置專門的預算績效管理部門，更沒安排專職人員負責預算績效管理工作。再例如：有的事業單位由于缺乏專門的牽頭部門，導致預算績效管理工作實行過程中很難明確劃分責任主體，在各職能部門之間缺乏科學有效的協調與整體管控，出現問題相互推諉、互相推卸責任，無形中增加了預算績效管理的難度；有的事業單位甚至出現了預算績效管理“兩張皮”的現象，對于一個項目的預算績效管理，只是由財務人員負責參加預算績效管理相關內容的培訓，從整體上匯總和初步審核各科室填寫的預算績效目標、實時監控等信息，在信息和人員之間存在著明顯的脫節現象。另外，事業單位的業務科室缺乏開展預算績效管理的積極性和主動性，片面地認為預算績效管理工作應該由財務人員負責，與自己的日常工作無關。

（二）亟待提升預算績效管理能力

無論是預算績效管理還是對預算績效進行整體評價，都要求具備較強的專業理論知識做儲備，只有將本單位的實際狀況與豐富的理論知識、深厚的專業技術充分結合在一起，才能對事業單位的預算績效作出客觀的、準確的評價。然而，目前大部分事業單位預算績效管理的能力亟待提升，如：有的事業單位在績效指標的設計上缺乏合理性，事業單位在進行項目預算績效編制時，一方面，對廣大人民群眾的實際需求、國家政策、法律法規的頒布、宏觀經濟的整體發展水平等進行充分考量。另一方面，還必須將財政資金在項目預算中的運行狀況、是否合理配置等進行全面考慮。因此，預算績效目標的制定、對預算績效進行監控、對預算績效結果進行合理評價的過程是一項極為復雜的、系統性的工程；預算績效評估隊伍的專業技術能力亟待提升，在一些事業單位中，目前有非專業人士從事預算績效管理工作，在成本效益分析法、最低成本法、標桿管理、因素分析法、比較法、公眾評判法等方面的應用還缺乏準確性，由此可見，事業單位目前應盡快培養出一批專業的預算績效管理人才。

（三）亟待拓展預算績效管理的功能

事業單位積極、深入地推進并實施預算績效管理工作是國家實現治理能力現代化、全面推進國家治理體系完善而提出的重要要求，是我國全面建設現代財政制度、深化財稅體制改革的一個重要內容，同時還是對財政資源配置進行全面優化、實現公共服務質量有效提升的一項關鍵性舉措。在事業單位內部深入實施預算績效管理工作實現了“花錢必問效、無效必問責”，同時實現了與預算績效評價結果和預算相關性的深入應用。但事業單位目前在預算和預算績效之間的關聯性并不強，在設置預算績效目標時也過于單一，主觀性較強，并未充分反映預算的全部支出效率，預算績效評價的結果更是缺乏準確性、真實性和科學性，這對事業單位下一年度預算編制工作極為不利，更是嚴重違背了預算績效管理工作的初衷；有的事業單位預算績效結果的應用存在明顯的不足，并且缺乏科學完善的預算績效評價與反饋機制，在這些事業單位內部各職能部門制定的預算績效評價指標參差不齊，缺乏統一的標準。

三、事業單位預算管理存在問題的原因

（一）缺乏科學而健全的預算績效管理制度體系

預算法已經在我國正式頒布并實施，各級事業單位根據預算法的要求相繼出臺了預算績效管理配套的政策文件與制度。作為預算管理工作中的一個重點內容，目前事業單位預算績效管理的執行制度較為成熟。預算績效管理目標大部分事業單位已經制定，完成了對項目支出績效的自評、對績效的運行進行了監控、對重點項目的績效評價、對重大項目的動態化評估等工作，并且制定了可執行的、具有指導性的方案。然而從整體上看，大部分事業單位對預算績效管理缺乏敏感度，對其重要性的認知也存在明顯不足，所制定的制度并未真正適合本單位的實際狀況，只是照抄照搬其他事業單位或本地區的相關文件，最終導致預算績效管理缺乏明確的責任主體、工作機構，相關工作人員在預算績效管理工作中消極應對，缺乏積極性和主動性。

（二）對預算績效管理的宣傳與培訓均不到位

事業單位內部高度重視、相關工作人員的認真負責各科室的主動積極配合，才能確保預算績效管理工作的順利完成，預算績效管理的職能作用才能得到充分發揮。但是大部分事業單位目前在設計預算績效目標時缺乏科學性與合理性、亟待提升預算績效評價的專業性和有效性、預算績效的全過程監控、預算績效結果評價等方面的信息都與本事業單位的實際工作缺乏密切而有效的關聯，特別是相關信息的披露缺乏及時性、真實性與完整性，而導致這些問題的主要原因都是由于相關人員對各項工作的不重視、配合不到位造成的。事業單位對績效管理工作的宣傳與培訓并不到位又不及時。

（三）缺乏豐富的預算績效管理經驗

由于有的事業單位對預算績效管理工作缺乏足夠的認知和豐富的經驗，該項工作只是片面地停留在對文件的學習、按要求報送報表、落實文件的要求等層面，并未深入研究實施預算績效管理的作用和意義，導致事業單位預算績效管理與預算編制和執行之間出現了明顯的脫節，對預算績效結果的運用效果也不夠明顯。

四、提升事業單位預算績效管理水平的有效對策

（一）盡快完善事業單位預算績效管理制度

1.明確預算績效管理機構

各事業單位應將自身的實際狀況融入到預算績效管理中，結合上級要求在單位內部成立專門的預算績效管理領導小組，進一步明確預算績效管理組織機構。如：財務工作的領導可以擔任小組組長，副組長由各科室的負責人來擔任，各預算項目經辦人構成了小組的主要成員。事業單位還可以在領導小組下面設置專門的辦公室，對預算績效管理工作進行統籌協調。領導小組主要負責議事規則的制定、建立定期會議制度，以此來確保預算績效管理工作真正做到落實有力、責任到人。

2.進一步規范預算績效管理的工作流程

實施預算績效管理的各試點單位應認真研究上級部門關于預算績效管理制度的相關規定，再結合本單位的實際狀況確保本單位預算績效管理工作流程的規范性與科學性，同時還應該始終堅持事前績效評價機制的構建，對預算績效目標的管理要加大力度，全過程、動態化監控預算績效，預算績效評價結果要進行科學的運用，從而真正發揮其價值。預算績效的全過程、標準化管理能夠將預算績效管理真正落到實處，能夠加強系統對各管理流程的約束力，使預算績效管理工作更具有針對性，這將在很大程度上對事業單位各職能部門按職責開展工作起到積極的指導作用。

（二）加大對預算績效管理的宣傳與培訓力度

1.樹立全新的、科學的預算績效管理意識

事業單位要結合國家管理體制和現代化管理建設能力的要求，在本單位內部加大對預算績效管理的宣傳與培訓力度，使每一名員工從思想上真正認識到預算績效管理在事業單位管理中的重要性。如：事業單位可以組織全體中層以上領導定期參加預算績效管理的專題會議，深入學習預算績效管理改革的背景，從思想上做到高度統一，真正認識到預算績效管理工作的重要性；事業單位還可以組織相關人員參與到預算績效管理流程與操作規范的經驗交流中，在此基礎上在單位內部建立起全面的、科學的預算績效管理模式。

2.采取分級分類的方式加強對預算績效的管理與培訓

對于事業單位內部參與預算績效管理工作的各級人員，可以采取分級分類的方式對其進行預算績效管理的培訓。如：事業單位可以邀請專家到單位授課，也可以與在預算績效管理方面具有豐富經驗的兄弟單位進行座談，還可以邀請第三方中介機構到單位進行培訓，以此來全面提升工作人員的專業素養，為確保預算績效管理工作的順利開展提供有力的保障。另外，事業單位還可以請上級主管部門到單位進行工作檢查，或者與同級業務相似的部門進行學習交流，真正將預算績效管理的理論應用到實際操作中，使預算績效管理水平得到全面提升。

（三）盡快完善預算績效管理技術的支撐體系

1.加強對預算績效目標的設置

事業單位實施預算績效管理的基礎是要設置明確的績效目標，這也是進行預算編制實施績效監控、完成績效評價的重要依據和保障，事業單位在設置預算績效目標時一定要確保其可行性和合理性，并且具有明確的指向；與之對應的預算績效目標的描述一定要做到量化、細化。如：事業單位在編制預算績效目標時應充分結合本年度績效目標的要求，根據季度、月份對其進行分解和細化，對于各相關部門下達的整體預算績效目標要結合本單位的實際逐級進行量化與細化，使其做到可比可測、科學合理、動態化調整，從而全面提升預算績效目標的編制水平。

2.構建財政資金的預算與預算績效評價結果的關聯機制

在實施預算績效管理過程中，事業單位應最大限度地降低資金管理中的人為影響因素、人為隨意性概率帶來的影響。由此可見，各事業單位應在內部搭建企業財政資金預算與預算績效評價結果的關聯機制。通常情況下可以采用自我評價、由財政部門抽查等不同的模式來評價預算績效的完成情況，事業單位還可以通過第三方中介機構完成績效評價，使預算績效評價的主觀性降到最低，以此來確保預算績效評價結果的準確性、真實性和客觀性。

3.全面強化預算績效的信息公開

事業單位一定要確保預算績效管理結果信息的公開性，使廣大社會公眾擁有財務監督權、知情權和參與權。作為一個區域內部的公益性機構，事業單位應主動、積極地接受來自外部的各種不同監督，在預決算中融入預算的執行情況，通過對預算執行情況的公開，使預算調整和執行的公開水平得到提升。在編制預算時事業單位要及時根據實際狀況調整預算績效目標，并且在信息公開的范疇中融入預算、績效目標、決算、績效自評報告等重要的信息，以此來確保信息披露的全過程性、動態化、全面性、公開內容的細致性，在社會大眾的監督下充分發揮預算績效管理的主觀能動性。

結語

綜上所述，事業單位不斷持續地推進預算績效管理工作，一方面能夠順應新形勢的發展，另一方面能夠對財政資金進行高效利用。因此，各事業單位應提升預算績效管理意識，設置規范的預算績效目標，進一步深入對預算績效評價的應用，加大對預算績效的動態化監控，在不斷提升預算績效管理水平的同時為事業單位和社會的高質量發展提供有力的支撐。