人才安居政策執行的實踐審視及改進策略
——以廣州市南沙區為例

張銳昕，鐘 蕓

引 言

黨的二十大報告提出，“深入實施人才強國戰略”“加快實施創新驅動發展戰略”。在此背景下，人才和創新成為推動地區發展的重要驅動力，地區之間的競爭逐漸表現為人才資源的競爭和創新能力的競爭。地方政府為搶占人才資源高地和創新高地，提升地區的核心競爭力，紛紛頒布優惠政策以盡可能多地吸引和匯聚人才。根據集聚經濟理論，當人才資源和創新要素集聚到一定程度以后，“集聚引致的擁擠效應等負外部性將使集聚活動對經濟增長的影響減弱，甚至不利于區域經濟增長”［1］，房價快速攀升就是由資源要素集聚引致的負外部性表征之一。由此易知，經濟發達、創新競爭力強、人才集聚的地區，往往也是房價較高的地區。這些地區的人才為高房價和高房租所累，難以安家立戶，進而難于安身立命。這一社會問題的普遍存在，限制了人才事業發展的預期和規劃，削弱了人才創新創業的動力和效力。另外，人才具有主觀能動性、客觀流動性、環境敏感性等特征，當前的高居住成本容易弱化地區的人才虹吸能力，難以讓人才安心，人才外流在所難免。

發展是第一要務、人才是第一資源，各地政府出臺了一系列人才安居政策，核心是人才住房保障政策，即“地方為了吸引和留住人才而出臺的住房上的優惠和補助政策”［2］，以期搶占人才資源制高點，掌握創新發展主動權。我國的人才安居政策措施主要涉及發放住房補貼和提供人才保障性住房，其制定和執行“是為了解決社會發展效率問題，是對人才的一種特殊激勵機制”［3］。住房補貼是國家行政機關或者事業單位按照規定的程序和額度計算方式對符合條件的人才發放的現金補貼。人才保障性住房則包括租賃型保障住房、購置型保障住房和混合型保障住房三類。［4］其中，租賃型保障住房“一般指定向公租房（也稱人才公寓），即由政府投資或者予以政策支持的，在一定政策期限內，供符合條件的人才免租金或者以低于市場租金租賃的確定套型面積的公共租賃住房”［5］。購置型保障住房主要是指經濟適用房、棚戶區改造和限價商品房?；旌闲捅Ｕ献》恐傅氖枪灿挟a權房。雖然各地已就人才安居問題進行了諸多理論和實踐上的有益探索，并且取得了一定成效，但由于我國的人才安居政策起步較晚，尚不成熟，而且租賃住房、購置住房、住房補貼等保障政策的準入條件較高、申請程序繁瑣、體系不健全，致使相關政策實施效果不佳。在這種情況下，如何使人才安居政策更好地落地，發揮出其應有的政策效用，就成為各地政府需要研究解決的重要問題，也成為學界廣泛關注的熱點議題。

一、人才安居政策執行的理論探討

公共政策干預對象和公共政策內容是影響公共政策執行力的重要因素，干預對象的執行動機和執行能力愈強，政策目標和政策措施愈明確，并且與政策問題的解決愈適配，公共政策的執行質效則愈佳。［6］因此，各地政府若要提升人才安居政策的執行力和執行效能，就需要客觀、準確地感知人才的安居需求以強化人才的執行動機，明晰人才安居政策的已有措施和現存問題以改進政策的執行機制。針對人才安居需求和人才安居政策執行中存在的問題，我國學界進行了比較深入的研究，現有成果為改進人才安居政策執行提供了理論依據。

（一）關于人才安居需求的理論探討

針對人才安居需求，有學者聚焦新就業大學畢業生群體，提出交通便利、價格低廉、配套設施完備、小戶型、受到政策關注等是其主要安居保障需求（劉惠君等，2010；徐菊芬等，2014）。關于不同層次人才的不同安居保障需求，有學者指出：精英型人才傾向于專家公寓類的享受型住房，研發型人才傾向于創業公寓類的發展型住房，成長型人才傾向于青年公寓類的生存型住房（石憶邵等，2017）。關于具體城市的人才安居保障需求，有學者研究杭州市人才安居保障需求，得出的結論是：26周歲以下人才的租賃需求旺盛，26周歲以上人才的購房需求旺盛；可接受的單程通勤時間最長為55分鐘；傾向于60～120平方米的戶型面積；產權式住房和金融優惠是人才最期望獲得的購房支持；房價、周邊設施、小區環境、升值空間等是人才購房的主要考慮因素（高恒等，2020）。有學者研究南京市新就業人才安居保障需求，得出的結論是：單程通勤時間在30～60分鐘，當單程通勤時間小于30分鐘時，偏向租賃定向公租房，當單程通勤時間超過30分鐘，則偏向住房補貼；當地鐵站、公交站等公共交通設施以及餐館、超市、商場等商業服務設施完善時，對地鐵站的偏好程度居首位（王秀梅等，2020）。有學者研究粵港澳大灣區人才就業初期安居保障需求，認為人才對安居保障需求強烈，而且普遍期望住房區位能夠實現職住平衡，追求國際化、多元化、專業化、保障性的租賃住房及配套服務（梁芯瑜，2021）。

總體而言，學者們對人才安居需求的總結可概括為三點：一是人才安居需求是動態變化的，呈現縱向階段性特征，人才在就業初期的租賃需求明顯，而隨著積蓄和收入的遞增，購房需求會日漸旺盛；二是人才安居需求需要橫向分類討論，成長型人才偏向保障性，而成熟型人才則偏向激勵性；三是處于就業初期的人才，尤其是新就業的高校畢業生，偏好小戶型、價格低廉、配套設施完備、單程通勤時間小于1小時的租賃住房以及完善的公共交通設施（如地鐵站、公交站等）和生活服務設施（如餐館、超市等）。

（二）關于人才安居政策執行存在問題的理論探討

針對人才安居政策執行中存在的問題，有學者認為，主要存在住房條件不佳、準入條件偏高、申請程序復雜、政企溝通不暢、實施機制不完善等問題（陳淑妮等，2011；薛丁輝，2021）；有學者認為主要存在統籌不足和相關指導性規劃建設標準缺位等痛點（官衛華等，2018）；有學者認為在準入階段存在政策覆蓋范圍窄、分配標準不合理、運行機制不規范等問題，在配租階段存在輪候時間長等問題，在監管階段存在監管力度不夠、違規入住以及空置現象普遍等問題（廖慧婕，2018）；有學者認為主要存在人才分級分類標準問題、保障性住房的救濟性和激勵性的平衡問題、住房規劃和建設問題、住房的準入和退出機制問題（王必豐等，2019）；有學者認為存在住房供給單一和與人才需求適配性不強兩個堵點（王婧媛，2020）；有學者認為存在準入條件較高、申請程序繁雜、審批時限過長、住房供給不足、住房分布不均、住房質量不高等問題（曾明星等，2020）；有學者認為存在申請靈活性不夠、政策執行與企業掛鉤、申請周期長、補貼輪候制度不高效以及監督不夠、宣傳不足等弊端（張櫻，2020）；有學者認為存在政策宣傳不到位、租賃期限設置不合理、住房供應不足、配套設施不完善等障礙（江俞希等，2021）；有學者認為現有人才安居政策的準入條件普遍較高，無法實現人才安居住房的均衡分配（鄭建鋼，2021）。

總體來看，各地在人才安居政策執行過程中普遍存在準入條件較高、申請程序繁雜、退出機制不完善、政策內容與人才需求適配性低、政企溝通不暢等問題。其中，準入條件較高，體現在嚴格限定申請人的學歷、年齡、職稱等，政策覆蓋面不夠廣；申請程序繁雜，體現在申請人需要花費較多時間和精力完成申請工作，申請成本較高，申請人對人才安居政策執行的效果預期降低；退出機制不完善，體現在現有的人才住房退出機制缺乏彈性和靈活性并且人性化程度低，人才住房的流轉效率不高；政策內容與人才需求適配性低，體現在政府部門缺乏對本地區的人才結構及其效益與交通、產業、環境等要素銜接的客觀認識和系統研判，已有人才住房的滿意度普遍偏低；政企溝通不暢，則體現在用人單位不了解人才安居政策的實施細則、申請標準等事宜，人才安居政策執行效率低下。

二、人才安居政策執行的南沙區實踐審視

為落實黨的二十大報告提出的“加快建設世界重要人才中心和創新高地，促進人才區域合理布局和協調發展，著力形成人才國際競爭的比較優勢”的工作部署，各地政府和部門積極制定人才安居政策并重視解決人才安居政策執行中的問題，其中廣州市南沙區（以下簡稱南沙區）的實踐做法和成效具有典型性和樣板性，值得研究和借鑒。①文中有關南沙區的數據均來源于調查資料。

（一）南沙區人才安居政策的執行措施

南沙區人才安居政策措施主要包括共有產權房、人才公寓、住房補貼等三種。

⒈共有產權房。共有產權房是南沙區政府向區重點發展領域緊缺型人才和港澳青年傾斜供應的，由區政府與購房人按照出資份額共有產權的政策性住房，其銷售均價低于同地段、同品質商品住房價格水平。區政府產權份額持有機構通常是區住房保障和房屋管理部門或者是該部門委托的區屬國有企業。購房人產權份額占比按照擬實際出資額（含抵押貸款本金部分）占所購共有產權房評估價格的比例確定，原則上該比例在50%～80%之間。購房人在未取得完整住房產權期間，需要按月向代持機構繳納租用區政府產權部分的租金。南沙區共有產權房的流轉機制較為完善，表現為有明確的產權流轉時間節點和相應的產權流轉方式規定。從時間節點來看，購房人自核準產權登記日起未滿5年的，原則上不允許轉讓住房產權份額，因離婚析產、無法償還購房貸款等特殊原因確需轉讓、退出或者被騰退的，可向區住房保障和房屋管理部門提出申請，由代持機構回購，回購價格由代持機構和購房人按照原購買價格結合住房折舊和物價水平等協商確定；購房人核準產權登記滿5年后，可通過內循環或外循環方式進行產權流轉。已滿5年但未滿8年的，按照內循環方式流轉，也可按市場價格購買政府產權份額；內循環流轉是指共有產權房購房人自核準產權登記之日起滿5年，可向區住房和城鄉建設局提交產權流轉申請，明確出售價格。同等條件下，受委托的區屬國有企業可優先購買購房人所占份額。受委托的區屬國有企業明確表示放棄購買或者超過7個工作日未表態的，購房人可在區住房和城鄉建設局或者其委托的區屬國有企業建立的網絡服務平臺發布轉讓所購房屋產權份額信息，轉讓對象為其他符合共有產權房購買條件的家庭。新購房人獲得住房產權性質仍為“共有產權住房”，其所占產權份額與原購房人所占產權份額一致。已滿8年的，可按照外循環方式流轉。外循環流轉是指共有產權房購房人自核準產權登記之日起滿8年，可向區住房和城鄉建設局提交上市申請，同等條件下，受委托的區屬國有企業可優先購買購房人所占份額。受委托的區屬國有企業明確表示放棄購買或者超過7個工作日未表態的，經購房人和受委托的區屬國有企業協商一致，可共同向其他符合本地住房限購條件家庭轉讓房屋。新購房人取得商品住房產權。原購房人和受委托的區屬國有企業按照所占產權份額獲得轉讓總價款的相應部分。

⒉人才公寓。人才公寓是南沙區政府通過配建，集中新建，購買、租賃市場房源，接管、盤活政府存量房源，接受捐贈房源等方式建設與籌集，向符合條件的高端領軍人才、骨干人才與儲備人才供應的政策性住房。人才公寓與同項目商品住房按照同等待遇原則，遵循相同的設計、施工、裝修等標準和要求，共享小區公共服務和配套設施。人才公寓的配租按照高端優先、分層分批的原則進行。高端領軍人才均具有配租資格，由個人與區住房保障部門簽訂租賃合同。骨干人才與儲備人才的配租資格需要所在單位提交申請，區住房保障部門會同相關部門依據產業導向、申請數量和房源情況等予以確定，其租賃合同由所在單位與區住房保障部門一年一簽，租金由所在單位統一繳交。承租人如存在擅自轉租、互換、出借，或者無正當理由連續空置2個月，或者累計2個月未繳納租金，或者因購買、繼承、獲贈等在南沙區擁有自有住房，或者單位注冊地遷出等情形，必須解除租賃合同。

⒊住房補貼。住房補貼是由南沙區人社部門負責受理、審核和發放，針對新引進人才（新引進人才是指2017年1月1日起，首次與區內用人單位簽訂勞動合同的應屆畢業生、新調入的在職人員、新引進的歸國留學人員等）租住或者購買住房發生的實際支出的補貼。新引進人才住房補貼分兩次等額發放，首次申請在與南沙區用人單位簽訂合同后連續繳納社會保險費（無補繳、代繳情況）或者個人所得稅滿3個月后提出，第二次申請在首次申請獲批且滿1年時提出。具體申請流程為：申請人所在單位于規定時間登錄南沙區企業綜合服務平臺進行新引進人才住房補貼申報，在預審通過后3個工作日內將紙質材料報送至南沙區人才一站式政務服務大廳受理窗口→區人社部門于5個工作日內征集相關部門意見，經區人才獎勵工作小組審核通過后，依托南沙區企業綜合服務平臺將擬補貼名單公示5個工作日→公示無異議或者核實異議不影響發放的，報區財政部門申請撥付資金，并在南沙區企業綜合服務平臺反饋兌現結果→委托第三方專業機構對成功申領住房補貼人員提交的申請材料進行抽查和復核，若申請材料不合規，則追回已發放的補貼金額。

（二）南沙區人才安居政策的執行成效

⒈共有產權房。南沙區首批共有產權房位于具備良好的區位條件和完善的生活配套設施的A小區，由專業的運營服務團隊管理，并且配備精裝修交付。A小區的第10～15號樓共計347套為共有產權房房源，其中，10、12、13、14、15號樓均為三房兩廳兩衛戶型，面積分為101平方米、116平方米和119平方米三種；11號樓包括三房兩廳兩衛和四房兩廳兩衛兩種戶型，有102平方米、120平方米和142平方米三種面積配置。2019年度首批放開申購的251套共有產權房房源分布于10、11、12和13號樓，共有58人符合申請條件，包括區重點發展領域緊缺型人才49人和港澳青年9人；2020年度第二批放開申購的63套共有產權房房源分布于12－1和12－2號樓，共有43人符合申請條件，包括區重點發展領域緊缺型人才42人和港澳青年1人；2021年和2022年沒有放開申購。

⒉人才公寓。南沙區首批人才公寓位于南沙區科學城、高新技術產業密集、交通便利的B小區，共有240套面積在78～136平方米不等的兩房、三房、四房等多種戶型的人才公寓房源。該批人才公寓總計入住197人，其中，高端領軍人才9人，骨干人才45人，儲備人才19人，區重點企業（廣汽豐田和恒大）124人。第二批人才公寓位于臨近南沙區政府、配套設施豐富、物業服務優質、科技精準防控的C中心X號樓的8～22層，共有292套住房。其中，面積為28～51平方米的標準間258套，面積為70～100平方米的一房一廳30套，面積為148平方米的兩房一廳4套。X號樓還建有995平方米的公共活動空間，包括健身房、閱覽室、會議室、影視廳、公共廚房等配套設施。該批人才公寓總計入住171人，包括骨干人才18人。另外，針對在南沙區創業及工作的外籍人才，南沙區建有國際人才公寓，配有與其生活習慣相適應的社區環境和物業服務，港澳籍人才亦可選擇入住。

⒊住房補貼。據實際調研掌握的數據，南沙區自2018年實施新引進人才住房補貼政策，3年中共有3018人次成功申領南沙區新引進人才住房補貼，補貼金額達到4074萬元，惠及1020家企業。其中，2018年度首次申請人數為289人，首次申請補貼金額為380萬元；2019年度首次申請人數為702人，首次申請補貼金額為951萬元；2020年度首次申請人數為1225人，首次申請補貼金額為1622萬元。

（三）南沙區人才安居政策的執行亮點

南沙區人才安居政策的執行亮點主要體現在以下方面：

⒈力度大且惠及廣。力度大且惠及廣主要體現在南沙區人才公寓和新引進人才住房補貼的政策力度大和準入條件限制少。從人才公寓方面來看，一是申請對象由學歷型人才拓寬至助理級職稱、高級技工等技能型人才；二是住房條件僅限制在南沙區內，要求申請人及其家庭成員（包括配偶、共同居住的子女等）在南沙區內未擁有任何形式的自有住房且單位不提供住房即可；三是符合南沙區高端領軍人才認定標準且有意愿前往南沙區工作的高層次人才，只需與南沙區用人單位簽訂5年以上全職工作意向書，就可申報高端領軍人才預認定，提前享受免租入住人才公寓等待遇；四是骨干人才與儲備人才最長累計租住期限達至5年（骨干人才是指經南沙區認定的區重點發展領域骨干及高管人才，或者具有研究生學歷，或者具有碩士及以上學位，或者具有中級及以上職稱，或者具有技師及以上職業資格，或者各行業主管部門推薦的人才；儲備人才是指具有全日制本科學歷，或者具有學士學位，或者具有助理級職稱，或者具有符合南沙區發展需要的高級技工職業資格，且年齡在35周歲以下的人才）；五是人才公寓的基準租金價格（不含物業管理費）不高于同期同區域同類型普通商品住房市場指導租金價格的50%。

從新引進人才住房補貼方面來看，一是新引進人才首次申請住房補貼的年齡條件（以首次申請年度的1月1日為計算時點）較為寬松，即學士人才不超過35周歲，碩士人才不超過40周歲，博士人才不超過45周歲；二是首次申請住房補貼的新引進人才連續繳納社會保險費（無補繳、代繳情況）或者個人所得稅的時間限制條件較低，截至申報起始時間滿3個月即可；三是補貼標準高，具有國內全日制本科學歷及學士學位，或者經教育部認證的國（境）外學士的人員補貼標準為2萬元/人，具有國內全日制研究生學歷及碩士學位，或者經教育部認證的國（境）外碩士的人員補貼標準為4萬元/人，具有國內全日制研究生學歷及博士學位，或者經教育部認證的國（境）外博士的人員補貼標準為6萬元/人。

⒉兌現快且程序簡。兌現快且程序簡主要體現在共有產權房、人才公寓、住房保障等的申請程序簡易，辦理流程清晰，辦理時限較短。南沙區政府始終致力于優化各類人才業務辦理流程，縮短辦理時限，將共有產權房和人才公寓（住房補貼兌現程序參見上文）的兌現程序簡化為：發布公告→個人/用人單位線上申請→個人/用人單位線下提交材料→審核及公示→選房或者配租及公示→簽約及辦理入住→備案，旨在實現“一口受理”“全年全天候受理”“只跑一次”。

例如，共有產權房的申請程序為：區住房和城鄉建設局發布申購公告（包括推出時間、適用申購對象、建設規模、戶型配比、銷售均價、使用過程中政府產權部分租金標準等信息）；申請人于規定時間內登錄南沙區企業綜合服務平臺進行填報和上傳材料；預審通過后由平臺發送短信通知申請人，申請人于收到通知短信之日起5個工作日內前往人才一站式服務窗口遞交紙質材料；人才一站式服務窗口對申請材料進行形式審核，歸類整理后報送至區住房和城鄉建設局；區住房和城鄉建設局于1個工作日內將申請材料分送至責任部門；責任部門于接收材料之日起7個工作日內將審核意見反饋至區住房和城鄉建設局；區住房和城鄉建設局于5個工作日內出具審核情況匯總表，并將審核通過名單在南沙區政府門戶網站、南沙區企業綜合服務平臺公示5個工作日；公示期滿無異議的申請人獲得申購資格，在現場看房和搖珠選房后即可與開發建設單位、受委托的區屬國有企業線下簽訂認購書；自簽訂認購書7個工作日內，購房人應備齊相關資料到現場簽訂購房合同及補充協議，辦理網簽手續；受委托的區屬國有企業在申請人辦理網簽手續5個工作日內，報區住房和城鄉建設局備案。

⒊應需求且服務優。應需求且服務優主要體現在共有產權房和人才公寓能夠滿足各類人才的個性化安居需求以及人才服務的“一站式”辦理。就共有產權房而言，目前已有的A項目以中小戶型為主，毗鄰地鐵站和公交站，建有游泳池、羽毛球館、健身房等內部設施以及肉菜市場、輕奢餐飲、購物商場、學校醫院等周邊設施，小區物業管理規范嚴格，安全性較高。

就人才公寓而言，B小區和C中心X號樓的人才公寓結合人才結構特點定制出了現代簡約、日韓式、新中式、現代美式四種室內裝修風格，人才公寓周邊企業集聚，交通便利，生活配套設施齊全，物業服務優質，而且已經通過微信端口實現了人才公寓在線瀏覽、參觀預約、簽約繳費、維修退租、了解政府人才政策等功能。另外，還建有符合外籍人才生活習慣的國際人才公寓，配有合乎其需求的物業服務和社區環境。

就人才服務的“一站式”辦理而言，南沙區政府設立了人才一站式政務服務大廳，大廳分為綜合服務區和高層次人才服務區，提供涉及16個部門的262項服務事項。其中，綜合服務區設置了8個綜合受理窗口，可提供多語種服務，實現了“辦事零門檻、服務零盲區、語言零障礙、資源零距離”的服務模式。高層次人才服務區設置了5個“大灣區國際人才一站式服務窗口”和3個VIP室，開通了免預約、免排隊辦理綠色通道，可以根據高層次人才實際所需提供一對一無償幫辦和代辦服務。

三、人才安居政策執行的改進策略

改進人才安居政策執行的策略，可從準入條件、申請程序以及流轉和退出機制三個方面入手。

（一）準入條件：將技能型人才納入人才安居政策對象范疇

“人才強國戰略是實現國家強盛的第一戰略”［7］，這既是由我國基本國情所決定，亦是緣于人才是第一資源，是國家發展、民族振興、地區繁榮的關鍵力量。人才資源不僅具有戰略性和引領性，而且具有稀缺性和不可替代性。因此，地方政府為了適應高質量發展，應對人口紅利縮減，提高地區核心競爭力，開啟了“人才搶奪大戰”。多數地區的主要“搶奪”措施是出臺人才優惠政策，包括福利性保障政策和發展性激勵政策兩類。其中，福利性保障政策包括人才落戶政策和人才安居政策。［8］政策文本計量分析結果顯示，各地人才優惠政策“主要針對高層次人才、高校應屆畢業生、創新創業人才和專業技術人才”［9］，技能型人才尚未被納入政策受益群體范疇。然而，在現階段，技能型人才的收入普遍低于學歷型人才、創業型人才和專業技術型人才，高房價、低收入導致技能型人才解決安居問題更顯嚴峻和迫切。

2021年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出要“加強創新型、應用型、技能型人才培養”以及“提高技能型人才待遇水平和社會地位”?！鞍殡S社會經濟的發展，國家對人才的需求將會集中在中高端制造業生產、管理等一線的技術工人，第三產業的高端服務業的技術應用人才，以及能將知識成果轉化為工程、生產第一線應用實踐，并能進行技術、工藝和生產組織創新的高技能應用型人才。”［10］因此，將技能型人才納入人才安居政策對象范疇，不僅是對國家戰略部署的響應，也是對現階段以及未來人才需求的回應。各地在構建或者調整人才安居政策時，可以類比本地區學歷型人才、專業技術型人才的分類分級方式，對技能型人才劃分層次，不同層次的技能型人才享受不同程度的政策支持，以提高其待遇水平，解決其住房問題，激勵其進行技術創新，更好地推動地區經濟發展。

（二）申請程序：提升人才一站式服務質效

人才一站式服務是政府關注人才需求和回應服務質量的體現，其實現基于集中性、綜合性、全方位、個性化的服務提供方式以及一體化、便捷化的服務獲取方式。因此，人才一站式服務是解決人才安居政策申請程序繁雜、執行效率低下、服務精準度低（個性服務對接缺陷）等問題的可行方案和有效措施。經過一站式服務實踐探索，我國業已建立起依托電子政務系統的線上模式和依托行政服務中心的線下模式，二者均需“通過‘前臺—后臺’的功能設置及前臺與后臺的雙向互動來實現”［11］，前臺主要承擔提供公共服務、發布信息、接收服務申請、反饋服務結果等工作，后臺則需要通過各部門合作分工來處理服務申請。線上模式和線下模式的區別在于前臺的服務形式。線上模式不僅能夠避免公民與不友好的政府工作人員面對面接觸，還能夠提高公民獲取服務的便捷性、高效性和公平公正程度；線下模式則不僅能夠提供個性化服務，還能夠滿足信息弱勢群體的服務需求?？梢?，一站式服務單純依靠線上模式或者線下模式難以實現，需要二者結合達成目標。

人才一站式服務質效的提升需要從人才需求出發，重塑政府業務流程，構建適合地區實際的線上和線下相結合的人才服務模式，即線上申請的全天候，線下服務前臺的單一站點、服務后臺的一體化審核。具體而言，線上申請的全天候運行有賴于政府開發建設線上人才服務系統，提供有關人才政策、服務事項、相關數據等的全天候申請、查詢、咨詢等操作。線下服務前臺的單一站點是指人才只需前往人才一站式服務窗口或者人才一站式服務大廳，即可方便地獲得政府所能提供的全部人才服務事項，以避免混淆、誤解并增進信任。服務后臺的一體化審核是指“以流程為中心聯接各業務相關部門，最大程度地將信息和服務等職能有機地整合起來，建立起協同辦公的局面”［12］。其優勢在于：可以將相關審核業務予以整合，實現審核系統集中管理；可以自動化一體化處理審核業務，減少人工干預環節；可以減少人為錯誤和舞弊可能，防范安全風險；可以統一審核標準，保證審核質量；可以深度挖掘審核數據和分析審核業務，為決策提供支持。

（三）流轉和退出機制：創新人才共有產權房的流轉和退出機制

“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，大力發展住房租賃市場，因地制宜發展共有產權住房”［13］，是堅持和完善統籌城鄉民生保障制度的重點任務之一。在這一工作要求下，我國共有產權住房大多是面向低收入住房困難群體供應的保障性住房。為了保證和促進社會的穩定發展，政府不僅需要制定幫扶政策以保障低收入群體的基本生活，［14］還需要出臺支持政策以實現引才、育才、留才和用才。當前，少數地區政府認識到雖然低收入群體是社會的弱勢群體，人才是社會的優勢群體，但是二者在安居問題的解決思路上具有較大的共通之處?；诖?，共有產權房政策被創新性地應用到人才住房領域，并且在解決人才安居問題上發揮了重要作用。

人才共有產權房政策需要以人才需求為中心和導向，建立匹配地區人才結構的高彈性、高靈活度及人性化的進入、流轉和退出機制。在政策執行過程中尤其應該重視以下兩點：一是產權份額的分配，宜采用政府與購房人共有產權的實施機制，產權分配比例應該由具備專業資質的估價機構和律師合法合理確定，或者按照政府和購房人的實際出資額占比予以確定，避免出現政府硬性規定產權份額的情況；二是共有產權房的流轉和退出，應該寬嚴有度，政府不僅要嚴格規定各層次人才共有產權房的轉讓期限、受讓對象資質、流轉方式等條件，而且要充分考慮到購房人可能出現的各種情況，給予購房人足夠的選擇空間。在這一點上，南沙區人才共有產權房的內循環和外循環機制提供了較好的參照。另外，由于人才對住房的地塊選址、戶型結構、配套設施、裝修風格等有著更高標準的需求，還需要各地政府深入了解和預判本地區的人才結構和人才需求，建設符合本地區各層次人才需求的共有產權房，以提高人才共有產權房流轉的成功率。

結 語

當前城市居住成本的不斷上升，對城市人才引聚力和經濟發展活力產生的負面影響日益凸顯。創新人才安居政策，解決人才生存和發展的后顧之憂，已成為各地政府做好人才工作的首要任務。相比中國指數研究院整理出的15個人才新政典型城市（包括鄭州、西安、合肥、珠海、長沙、南昌、福州、海南、成都、武漢、天津、南京、沈陽、廈門、石家莊）的人才安居政策，南沙區的人才安居政策具有三大優勢。一是覆蓋面更廣。不僅包括學歷型人才，還涵蓋技能型人才。二是支持力度更大。人才公寓政策租金低至同期同區域同類型普通商品住房市場指導租金標準的50%，對吸引和留住人才能夠發揮積極作用，但與前述15個人才新政典型城市均實現了本科以上學歷人才零門檻落戶和消除了城市人才資源流動的戶籍障礙的開放力度相比，南沙區的人才落戶開放力度仍需加強。三是輻射范圍更大。與同樣將共有產權房運用到人才住房領域的北京市、南京市、珠海市、青島市城陽區等少數幾個行政區劃不同的是，南沙區以政策文件形式對此制定了實施細則，并且是第一個。相比于青島市城陽區的區屬國有企業人才共有產權房，南沙區的人才共有產權房不但輻射范圍更大，而且其進入、流轉、退出機制的彈性、靈活性、人性化程度也更高。同時，由于充分考慮到了人才的結構特點和實際需求并且做到了“以人才需求為中心”，使其能夠有效規避區屬國有企業成本大幅度增加、城市房價因人才共有產權房存在而飛速上漲等潛在性問題。南沙區的實踐經驗主要體現在：借助營智環境建設契機，有效利用自身在人才競爭中的獨特戰略優勢、政策優勢和地理區位優勢，建立起了以力度大且惠及廣、兌現快且程序簡、應需求且服務優為亮點的“共有產權房＋人才公寓＋住房補貼”人才安居政策，并將技能型人才納入人才安居政策對象范疇，實現了人才一站式服務質效的提升與共有產權房使用機制的創新，起到了“加大引才育才力度、營造人才引進‘軟環境’”［15］的作用。

誠然，地方政策體系的建立應結合各地實際，不能照搬照抄南沙區經驗，各地若能理解南沙區人才安居政策構建和執行的要素和思路，很好地結合當地實際和了解人才需求，將制定出更契合當地發展目標、更具有地方特色、更貼近人才實際需求的人才安居政策，為實現人才服務的“星級化”和人才結構效益的最大化貢獻力量。