論環境行政公益訴訟訴前程序中“未依法履職”標準之認定

李義松，張珂萌

引 言

2020年最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》）第二十一條明確訴前程序作為前置程序具有法定性和必經性。改革實踐表明，“訴前程序表現出了強大的分流功效”［1］。按階段劃分環境行政公益訴訟制度，第一階段為檢察機關發出檢察建議之前就已存在行政機關違法行使職權或不作為的現象，此時的“未依法履職”范圍承繼于傳統行政訴訟理論中抽象的“不依法履職”，是行政訴訟所固有的對行政行為的否定性評價，同時構成制度的運行起點。第二階段為檢察機關發出檢察建議以后至正式起訴之前，此時對于行政機關“未依法履職”的審查和判斷直接決定是否提起訴訟，引入第三方人民法院進行判決，系訴前程序獨有的“未依法履職”標準。第三階段為正式提起訴訟。筆者聚焦于前兩個階段，即訴前程序中行政機關“未依法履職”的標準展開研究。由于認定主體和運行程序的不同，訴前程序和訴訟程序分別由檢察機關和人民法院負責，依據不同的標準來判定行政機關是否“未依法履職”，因此會體現不同的側重點。［2］在這一制度設計中，行政機關是否達到履職的判斷標準，是檢察機關提出檢察建議、啟動訴訟程序的關鍵，故對于環境行政公益訴訟訴前程序中行政機關“未依法履職”的認定十分重要。然而，目前我國法律、行政法規及司法解釋對“負有環境監督管理職責的行政機關不作為”語焉不詳，訴前程序的獨立性價值沒有體現，導致個案中出現行政機關片面認為只要符合環保督查整改要求就實現了法定職責等問題。

一、檢察機關和行政機關對“未依法履職”認定的實證分析

（一）檢察機關和行政機關對“未依法履職”標準的認定現狀

筆者在中國裁判文書網和北大法寶以“環境行政公益訴訟”為關鍵詞，共檢索出歷年裁判文書85篇。選取行政案件作為判例研究對象，經過篩除重復案例和非涉及行政公益訴訟類文書，最終涉及“不依法履行職責”的環境行政公益訴訟有效案件為58件。通過梳理案件經過，最終挑選出15件關于“是否構成違法行使或怠于行使職權”問題具有爭議的典型案件（見表1）。

從行政機關答復檢察建議或抗辯的事由來看，行政機關的回復以自身已積極履職為主，主要有相關環境行政主管部門已采取整改措施、向污染環境主體發出整改通知、責令恢復原狀，或已作出相關行政處罰等。在上述15例典型案件中，行政機關以不具有管理職責或超越自身監管權限作為抗辯事由的案件9件，因相對人死亡、正在服刑或案涉企業已經關停而無法履行職責的案件4件，因可能造成新的生態破壞而無法達到緩解治理要求和因資金短缺無力進行生態修復的案件各3件，以及質疑執法依據和檢察機關裁量范圍的案件1件。

（二）實踐中檢察機關和行政機關對“未依法履職”的標準認定

⒈程序違法。在收到檢察建議后，行政機關主觀上表示明確拒絕整改，未在規定時間內書面回復檢察機關或者即使書面答復了檢察機關仍然沒有采取相關措施進行整改。如在最高人民法院2017年發布的環境公益訴訟典型十大案例中的“貴州省六盤水市六枝特區人民檢察院訴貴州省鎮寧布依族苗族自治縣丁旗鎮人民政府環境行政公益訴訟案”中，丁旗鎮政府選址堆放生活垃圾，但其選址未經環境衛生行政主管部門指定，垃圾堆放場亦未采取防滲漏等防治措施，造成較嚴重的環境污染。公益訴訟人在發現違法行為后向其發出檢察建議，但鎮政府并未積極整改，直至法院審理過程中，丁旗鎮政府才履行其管理職能將垃圾清運，但仍未達到使生態環境明顯改善的效果。

⒉內容違法。即名義上進行了整改，但實際上行動遲緩、敷衍應付，或履行職責不充分，對違法行為僅進行部分糾正。如在“守護海洋”檢察公益訴訟專項監督活動典型案例的“山東省招遠市人民檢察院訴招遠市海洋與漁業局違建碼頭整治行政公益訴訟案”中，招遠市海洋與漁業局雖已向違法主體下達責令停止違法行為通知書，履行了部分職責，但并未對違法主體進行行政處罰，遭受破壞的海域未能恢復原狀，國家利益和社會公共利益持續受到侵害。在“興山縣人民檢察院訴興山縣林業局不履行法定職責行政公益訴訟案［（2017）鄂0526行初9號］”中，被告將責令限期恢復原狀通知書送達案涉公司后，缺少后續跟進督促，行政處罰包括六個月內恢復原狀和罰款，但被告僅關注罰款繳納情況，未注重環境恢復情況，致使案發時該地生態環境仍未得到明顯改善。

⒊損害狀態未徹底消除，國家利益或者社會公共利益仍處于受侵害狀態。根據《江蘇省濕地保護管理條例》第四十三條、《江蘇省水行政處罰自由裁量權實施辦法》第十二條的規定，行政機關在處罰時應當限定履行期限，但在“南京市棲霞區人民檢察院訴南京市水務局長江水環境行政公益訴訟糾紛案［（2017）蘇8602行初2055號］”中，南京市水務局在行政處罰決定書中并未依法明確清除渣土、恢復江灘地原狀的完成期限。截至起訴時，案涉渣土并未得到清運，國家和社會公共利益仍然處于受侵害狀態。

二、環境行政公益訴訟訴前程序中認定行政機關“未依法履職”之要件

（一）以作為義務為前提

行政機關未依法履職在行政法律行為范疇中屬于行政不作為的一個分類，行政不作為是相對于行政作為而確立的一種行政行為，兩者的區別主要在于法規范性意義的層面。行政不作為的表現方式通常是消極的、不直接對客體作出一定動作的，本就不具備自然存在論上的“有體性”，故其只有具備法規范性意義時，才被法律擬制為一種“行為”。作為法律上的“行為”，是能夠引起具體法律關系產生、變更和消滅的，由法律規范確定的內容加以認定，這種行政行為背后的“被期待的行為（作為）”就是行政機關所負有的法定義務，因此認定行政機關是否履職必須以行政主體負有法定的作為義務為前提，無作為義務則無行政不作為。［3］構成前提條件的作為義務必須具有法定性，來源于有國家強制力為后盾的法律規范，且不履職的作為義務須是一種現實的特定的行政作為義務。法律規范層面上抽象的行政作為義務不是認定行政機關不履行法定職責的依據，而需要通過具體條件的成立來觸發。現實的行政作為義務依附于一定的具體條件，在判斷履職情況時，必須把兩者聯系在一起，個案中具體法律事實的發生，即產生了現實的行政作為義務，不及時履行則構成不履職。

這一構成要件的理論依托是權責一致原則，是指行政主體擁有的權力需要與其能夠承擔的責任相匹配。權責一致是行政法學至關重要的權力運行目標與基本原則，最早起源于英國思想家洛克，分為依責授權和權不逾責。正如人民主權論和社會契約論所言，最初行政機關的成立是基于人們對自身生命和財產的保護，讓渡一定自然自由交給政府這個共同體，統一行使保護所有物和處罰犯罪行為的權力。因此保護社會成員的生命、財產安全就成為共同體的責任，共同體所享有的公共權力亦不能超出公共福利的需求范圍。以政治責任為基礎，行政主體對公共權力的行使最理想的狀態是權力與責任分配的完美平衡，而政府法定作為義務的存在就是對公共權利進行限制與約束的核心，權責一致的要求本質上是實現政府責任的保證。行政機關的權力與責任統一對等，因此認定被訴行政機關的有責性大小，可以依據行政主體是否具有相關法定職責及其權力范圍、行政主體的責任能力等方面進行判斷。

（二）作為義務之可能性

從行為法學的角度分析，任何法律行為都是主體的意志行為，只有在行政主體的主觀意志能力范圍內才能予以法律上的評價和確認，亦即由于不可抗力等超出主觀意志控制范圍的因素造成行政主體的作為可能性之欠缺，不能認定為未依法履職。由于不作為并不具有明顯的行為形態，故很難通過行政主體主觀意志外化形成的行為判斷。因而可以反觀非主觀意志因素的認定，反向推斷作為可能性。無論是事件的性質及外部特征，還是主體的預見、預防能力，都不足以避免和克服的事件才是不可抗力因素，由此造成的沒有履行作為義務，被稱為行政不能行為。［4］其按照性質可進一步分為終止型和中止型不能行為，分別指環境遭到破壞無法恢復致使行為過程絕對停止和相對于法定期限行為暫時無法進行的情形。對于中止型不能行為，只要制約行為不能的客觀因素消除，在行政主體能夠繼續作為時，不繼續履行作為義務仍然構成未依法履職。

這一構成要件的理論依托是合理期待理論。為了避免行政主體的行為所引起的期待落空給相對人或社會公共利益帶來較大損失，基于該理論作出的判斷實現了公平與法律嚴格性之間的平衡，［5］維護了行政法的效率價值。行政執法監管在環境保護中的前置地位，很大一部分來源于行政權的靈活性、高效性，而法律上對合理期待的確認會使得信息收集的成本降低，形成更有效的資源分配，［6］提升保護環境公益的效果。為了契合該理論的要求，對作為義務可能性的審查包括，客觀方面需要考慮行為時的自然環境條件，主觀方面應當審查行政主體自身的專業能力、人員素質、技術財政水平等，是否能夠達到制約主體履行作為義務的標準。結合主體行為時的具體情況判斷，以理性經濟人的角度能夠期待行政主體作出一定行為，則具有期待可能性，反之不然。合理期待原則的運用中，往往會考察法官對于行政相對人私益與公益之間平衡的審查問題，而環境行政公益訴訟案件所保護的環境公益法益提高了期待值得保護的程度，為環境監管部門應當事先排除違法阻卻性事由提供了理論依據。

三、環境行政公益訴訟訴前程序中認定“未依法履職”標準之審思

（一）行政機關作為義務的范圍不明晰

現有行政機關的作為義務來源主要包括以下幾類：第一，來源于法定。基于行政職權法定原則，行政義務也相應法定。在法律層面，《環境保護法》第六條第二款，概括性地規定了各級政府對本轄區的環境質量負責，包括各類生態環境職責共計三十余項，［7］構成了各級行政機關法定職責的主要來源。各環境主管部門，除了有《環境保護法》第一章和第二章中的部分條文作為規范來源，結合個案涉及的自然資源領域，以《森林法》《土地管理法》《水法》及其相關實施條例作為履職依據。同時，國務院發布的各項安全管理條例，涉及到公安機關的公共安全管理職責和環境保護主管部門的監督管理職責聯合行使，直接規定了行政作為義務，也屬于行政機關應當履行法定職責的來源。第二，來源于行政職責和內部規定。如“江西省某縣人民檢察院訴萬載縣某局案［（2020）贛0902行初64號］”中，《萬載縣人民檢察院職能配置、內設機構和人員編制規定》體現了行政機關內部關于職責分工和人事管理的制度安排，本質上屬于在《中華人民共和國公務員法》框架內為自身設定的具體職責和義務，同時接受更多法律以外的規范和約束，以便高效公正地完成行政工作。第三，來源于決定。行政機關的義務來源于法律賦予的權力和法律設定的監督機制，有效的外部監督規則應當遵守，上級國家機關或法律監督者依法定程序作出一項決定時，行政機關有義務接受和履行。如“石嘴山市惠農區農業農村和水務局其他行政行為一案［（2019）寧0202行初80號］”中，專項行動、多部門聯合實施的環境治理行動等，嚴格來講不屬于法定的行政機關作為義務來源，但屬于有權設定作為義務的監督機關、上級機關的決定。此類專項行動是為了適應生態環境保護和行政管理實踐的產物，有利于現代行政執法、監管手段的多元化發展。第四，來源于行政約定。其一，公法合同是行政主體通過簽訂合同的方式完成行政行為，實則是運用公權力維護與增進公共利益，實現行政管理目標。如在“合肥市排水管理辦公室、合肥大眾園林景觀建設有限公司二審案［（2019）皖01行終281號］”中，行政合同所規定的權利義務當然包括行政作為義務，成為行政機關依法履職的來源之一。其二，行政許諾。不同于具體行政行為，針對不特定對象發布的書面通告，如補貼政策、突發環境應急事件補償等事項，若最終履行了相關條約內容可以視作行政協議，成為行政履職的方式之一。行政機關的允諾補償行為由于具有公信力、確定力，受到信賴保護原則的約束，可以成為作為義務的來源。

然而，上述行政機關作為義務來源范圍并不完善，尚不足以覆蓋訴前程序中行政機關應當履行的作為義務范疇。各環境主管部門對自身的執法工作權力清單和權限范圍不明晰會導致對具體工作內容不理解，未將救濟或修復環境損害作為執法目標，難以實現環境公益訴訟的最終目的。有學者認為，行政機關逾期未回復檢察建議應當排除在“不依法履職”認定范圍之外。［8］筆者以為，正是因為現有行政行為的類型和審查范圍不完整，所以忽視了檢察建議在訴前程序功能上的重要性。基于行政法程序正義的基本要求，行政機關是否及時、完整地回復了檢察建議對后續監督、起訴工作起到決定性作用，從而影響到生態環境損害救濟的實體法效果。有學者指出“對生效行政決定的執行監督，不宜也不應納入行政公益訴訟”［9］，然而，缺少對行政機關先前決定的督促履行將導致行政管理和救濟生態環境目標的落空。如在《最高人民法院關于發布第24批指導性案例的通知》（法〔2019〕297號）中第137號指導性案例中，被告在檢察院正式起訴5年前就向相對人送達了罰款和責令限期整改兩個決定，但相對人一直未完成后者，被告也未督促履行，對此檢察機關一直缺乏監督行政機關履職的依據。直到確立環境行政公益訴訟制度后，檢察機關得以通過發出檢察建議的方式，督促主管部門履行其對先前作出的行政決定的監督職責，實現了對國家、社會公共利益的有效維護。

（二）行政機關缺乏對于履職阻卻性事由的預先排查

與其他領域的公益訴訟相比，環境行政公益訴訟具有高度的專業性和復合性，存在法律知識與科學知識的相互交融，［10］因此現實情況可能存在諸多客觀限制，從而造成判斷的復雜性和爭議性。檢察機關囿于調查權限及對行政首次判斷權的尊重，無法深入了解案件事實和行政機關的履職阻礙。在司法實踐中，行政機關履職可能性常受到專業事務、自然條件、履職期限等客觀因素的限制，執法時缺乏合理性與專業性的綜合判斷。如在“昆明市官渡區人民檢察院訴經開區林業局案［（2018）云01行終字第239號］”中，官渡區人民檢察院向經開區林業局發出檢察建議，要求依法處理相對人毀壞森林的行為并恢復林地，然而行政機關忽略了案發前當地降雨帶來的山體滑坡危險需要在進行生態修復之前解決這一現實，所以在對檢察建議的回復限期內并未提及林地恢復前須先消除安全隱患的客觀情況，最終被檢察機關視為未完全履行職責。在“北京市平谷區人民檢察院訴平谷區園林綠化局案［（2017）京0117行初20號］”中，園林綠化局受到季節變化的客觀規律影響，未能在檢察建議回復期限內補種樹木。由于案發時值寒冬，從樹木自身生長規律、樹木種植慣例考慮，不適宜在冬季補種，強行補種會導致樹木成活率極低，浪費種植成本。在“扶余市檢察院訴畜牧管理局案［（2019）吉0781行初4號］”中，被告收到檢察建議是9月，而恢復草原植被的最佳季節是春季，行政機關履職受環境自然屬性所限，無法在檢察建議限期內完成。在“吉林大安市人民檢察院訴大安市林業局案［（2018）吉08行終字第10號］”中，發出檢察建議時被訴林業局已經作出行政處罰但尚未生效，行政機關回復檢察建議的兩個月期限不足以覆蓋相對人享有的6個月訴訟時效以及行政機關對處罰決定書申請強制執行的3個月期限，故履職期限太短，檢察機關在回復期限內無法認定行政機關是否具備履職可能性。

在檢察建議發出后至正式提起訴訟之前，并未窮盡調查管理權限，充分了解當地生態環境面臨的難點問題，行政機關缺乏對于可能造成其無法履行職責的客觀因素的預先排查，難以提前排除履職障礙，最終被認定為怠于履行作為義務。當前執法中，環境主管部門僅注重行政合理性判斷，以一般行政案件的慣例思維判斷環境類案件，并未運用“法律＋科學”的辦案方式，導致缺少對環境專業性事務的注意和預先排查，存在環境公益流失的漏洞。

（三）行政機關全面履行法定職責審查標準適用混亂

通過前述實證分析可以發現，在發出檢察建議后，行政機關是否在兩個月的法定期限內進行回復構成檢察機關判斷的重要標準之一。然而，行政機關回復其未完全或拖延履行法定義務的原因以客觀不能為主，重在闡述自身的主觀積極性，將履職的主觀方面作為判斷是否依法履職的主要考量，與檢察機關的認定角度截然相反。

理論界目前關于全面履行法定職責標準問題有“行為說”“結果說”“復合說”三類。“行為說”是指將行政機關的履職視為一系列連續性的行為，動態過程中出現任何一個不作為或怠于履職的情形即構成未全面履職。［11］表現為行政主管部門未采取一定處罰手段、未催告履行、未實施代履行等未完成一定行政行為。“結果說”是指根據污染環境的狀況是否得以改善、生態受損問題是否解決等實際變化，判斷行政機關是否完全履職。“復合說”則既考慮到行政機關是否履行了全部作為義務，又把環境救濟或修復結果作為重要考量因素。從主管部門辦理審批手續、履行環評程序、與相關部門溝通等環節審查履職行為是否存有漏洞，同時注重鑒定環境損害的嚴重后果，得出行政機關“未依法履職”的結論。筆者認為，上述幾種學說的根本區別在于，行政機關是否積極作為，窮盡全部環境監管手段和權限，采取具有實質性作用的措施維護環境公益。行為基準聚焦于可監測化、可量化的行政行為，注重審查行政機關對法律授權的行政處罰手段和執行措施是否運用到位，有利于強化法律的規則之治功能。但一味關注履職過程行為容易產生行政機關工作流于表面的問題，無法使其真正重視生態環境問題并做出積極努力。且恢復植被、修復土壤等長期環境修復方法的結果難以在短期見效，根據具有針對性、可行性的修復方案，可以認定已經履行了相應職責。［12］結果基準與環境公共利益直接相連契合環境公益訴訟制度的設立初衷。只審查行政履行義務的結果便于檢察機關開展認定工作，將環境利益作為衡量一切的標尺。但在實踐中，可以在訴前程序就完成全部生態環境修復工作的案件只占少數。將環境公益目標實現等同于行政機關完全履職，容易出現行政機關在履職過程中的程序性瑕疵，也易忽視行政機關履職不能的阻卻性事由，畢竟自然演進、不可抗力和生態服務結構的變化都會引起結果的不確定性。且“復合說”的本質仍是“結果說”，因為在復合審查標準中，行政機關的履職行為只是消除不利后果或預防環境公益危害后果的前提。需要立足于環境行政公益訴訟的制度功能和內核，判斷采用何種標準審查行政機關是否依法履職，才符合環境行政公益訴訟的客觀訴訟性質。

四、完善環境行政公益訴訟訴前程序中“未依法履職”標準之認定

（一）明晰行政機關作為義務來源范圍

行政機關作為義務來源是依法履職的基礎，眾多環境監管職責中哪些能夠作為檢察機關審查的應當履行的“生態環境監管職責”，需要明確的范圍和具體的規定提供指導和支持。

環境行政公益訴訟的訴前階段具有程序上的規制作用，檢察機關與行政機關通過訴前溝通協作，形成良性互動，實質化解決環境受損問題，故應充分發揮訴前程序的獨立性，增強檢察機關的國家法律監督職能。為此，訴前程序和檢察建議的獨立性引發行政機關回復職責的獨立性成為作為義務來源之一。且行政機關回復檢察建議有司法解釋作為依據，有履職期限規范，遵循了現代程序法治的基本要求。行政機關的行為包括已經作出的生效行政行為以及先前的違法行使職權行為兩類，分別引發聯系監督義務和糾正義務，均應當構成行政機關作為義務的來源。所有授權性法律規范中均隱含著行政機關的相應職責，［13］行政機關對已經向相對人作出的行政行為負有監督管理和保護環境的作為義務，具體是指行政機關在作出相關行政處理決定且該決定生效后，應當促使行政相對人履行完畢，經催告后可以申請法院強制執行或代履行，恢復環境利益至不受侵害時的狀態。如在“貴陽市觀山湖區人民檢察院訴貴陽市觀山湖區生態文明建設局一案［（2017）黔0181行初8號］”中，生態文明建設局在建設施工項目的驗收程序不符合規定的情況下，出具同意驗收意見，導致生產過程中出現大量強堿性生產固廢及污水隨意傾倒、排放的問題，危害周圍生態環境。在檢察機關發出檢察建議時，應當對行政機關糾正先前違法行政行為負有監督職責，將其列為下一步需要改進的目標之一。

（二）加強行政機關的專業性判斷以及與檢察機關的協作互動

首先需要明確并非所有的抗辯事由均構成行政機關不能履職的現實障礙，行政機關不能因為解決問題需要綜合治理、自身能力有限而推脫應盡的職責。超越監管權限、執法手段有限、缺乏多部門聯合執法機制等事項不應當成為行政機關無法依法履職的阻卻事由。對于確需消除的自然條件、履職期限、專業事務等履職限制，應當加強行政機關與檢察機關的互動協作，合理設置履職期限。在理論上，應當明確《檢察公益訴訟解釋》第二十一條第二款規定的檢察建議回復期間應屬于行政機關依法履職的過程性期限而不是其完成履職的終止性期限，即在行政機關未完成全部職責時，回復期限屆滿不影響其繼續履職，但應當將案件線索和情況說明及時送達檢察機關。檢察機關在發出檢察建議兩個月后，對行政機關的履職情況再次進行審查，經認定仍未改進的可以根據實際需要選擇起訴，但并非當然提起訴訟。兩個月屆滿進入檢察機關的審查環節后，在兩機關實時溝通、專業認定的基礎上，也可以按照《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第七十八條規定的中止審查規則，酌情對不可抗力、客觀條件等因素決定暫緩審查，待導致中止計算的阻卻事由消失后繼續或重新計算，由此構成環境行政公益訴訟特有的期限計算規則。

行政機關對于專業事務的把握，應當秉持合理性判斷與專業性判斷相統一的原則，必要時委托具有鑒定資格的專業機構進行評估，建立與環境領域專家咨詢的合作機制，在作出行政行為之前充分考慮案涉環境類科學知識，實現法律裁量與科學認定相結合。在行政行為決定書、檢察建議回復書中增強論證說理部分，提高決策的針對性和準確性。“環境行政公益訴訟作為環境治理這個大系統的一部分，其功能和機制設計應超越狹隘的司法視角，充分注意與其他相關機制的協同互動。”［14］檢察機關開展行政公益訴訟是為了幫助、促進行政機關依法行政，共同維護國家、社會的根本利益，因此要強化兩個機關之間的溝通協作，構建良性互動。環境行政公益訴訟的部分案件涉及刑行銜接的問題，行政機關在調查過程中發現當事人涉嫌犯罪的，應當依法將案件移交公安機關追究相應刑事責任。經過檢察機關對犯罪事實和相關證據作出認定，尚不構罪的由相關行政主管部門給予行政處罰，兩機關的協作互動有助于厘清案件事實，提高辦案效率。檢察機關立案后督促履職，發出檢察建議后，可以組織與政府相關職能部門召開圓桌會議，多部門現場查看整改進度，并向涉案企業釋法明理，爭取使其積極配合整改。

（三）檢察機關在訴前程序的不同階段適用不同審查標準

在判斷行政機關是否全面履行了法定職責的標準中，“行為說”和“結果說”各具優勢。訴前程序中，檢察機關的審查工作按階段劃分為兩類，第一類是發現行政機關不履職時的第一次判斷，決定著是否啟動督促履職工作；第二類是發出檢察建議驗收整改成果時的第二次判斷，決定著是否應當正式提起訴訟。現有關于認定行政機關履職標準的完善建議或僅關注人民法院的審查角度，或將整個環境行政公益訴訟程序視為一個整體而適用同一標準。實際上，環境行政公益訴訟的訴前程序有獨特的研究價值，行政行為或結果成效均是判斷履職程度的要素，應當綜合使用。因此，應當分階段運用“行為說”或“結果說”審查行政機關是否依法履職。在檢察機關首次判斷時，應當注重效率，盡快對受損的環境利益實施救濟，使用“結果說”標準，根據是否存在污染環境、破壞生態的實際結果或現實危險，決定是否立案監督。因為只有存在違法行政行為未被糾正或實際環境損害未被消除的“結果”時，才有必要進一步對行政行為進行判斷，所以在訴前程序中應當遵循先結果后行為的邏輯順序。且損害結果直觀、明確，相較于需要逐步核實的具體行政行為，認定時間短、程序少，便于及時停止違法行為，防止環境損害的影響進一步擴大。在檢察機關的第二次判斷時，應當注重使用“行為說”標準，綜合運用專業性能力有無履職不能的可能性，是否已窮盡法律授權的監管權限和執法手段。這一判斷結果直接關系到訴前與訴訟程序的銜接，關系到檢察機關的勝訴率問題，應當慎重決定，注重公平原則。且這一階段辦案時間相對充裕，檢察機關享有更多靈活的辦案方式，檢察機關可以和行政機關就環境修復方案進行商討，提升環境修復措施的可行性。如果要進一步提起環境公益訴訟，檢察機關可以通過細致審查行政行為，廣泛調查證據增強檢察建議的可訴性，更好發揮環境行政公益訴訟的制度功效。