中國式現代化視閾下生態警務跨區域協同治理研究

柴 龍，齊曉亮

一、問題的提出

黨的二十大報告提出：“中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化。”尊重自然、順應自然、保護自然是全面建設社會主義現代化國家的內在要求，必須牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念（以下簡稱“兩山”理論），站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展。由此可見，生態環境治理是推動中國式現代化建設的重要內容。改革開放以來，我國的經濟建設取得了巨大成就，但生態環境等方面的建設相對滯后于經濟發展，并且對經濟發展產生了一定的負面影響。鑒于此，黨中央陸續提出要實現經濟、社會、文化、生態環境等方面的協調發展，進而實現可持續發展的目標。2020年9月22日，習近平總書記在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上鄭重宣布：“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，力爭2030年前二氧化碳排放達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。”［1］中國政府一直將環境保護作為社會治理的重要組成部分且積極踐行聯合國氣候變化大會簽訂的一系列協議和公約。

早在工業革命時期，倫敦因發展工業產生了嚴重的空氣污染和水污染，也因此被冠以“霧都”的稱號，歐美發達國家無疑都走過“先污染后治理”的道路，與之不同，我國提出了“綠水青山就是金山銀山”的生態保護理念。但是，由于我國幅員遼闊、區域發展不均衡等原因，一些地區在經濟發展與環境保護中或多或少選擇了前者，這為后續的生態修復造成了極大的困難。為此，在2018年機構改革中，我國專門成立了生態環境部，進一步強化了我國的生態環境治理能力，也因此成為學界熱議的話題。

2021年，浙江省湖州市公安局基于“綠水青山就是金山銀山”理念誕生地的政治站位，在國內首創“生態警務”新機制，積極探索現代警務新模式，以生態警務建設引領警務現代化，推進人與自然和諧共生的中國式現代化。對于生態警務治理的內涵和外延，學界已對其展開相關研究，如生態環境綜合執法、制度完善、治理模式、治理轉型等。中國式現代化視閾下的生態警務治理主要強調各層級聯動、多主體之間的協作以及運用現代化的治理手段進行生態環境治理，這對生態環境治理提出了更高的要求。從學界的相關研究來看，有學者提出，經濟的快速增長使得污染環境犯罪案件的發生頻率越來越高，此類案件在偵查過程中存在宏觀上的體制問題和微觀上的技術問題，因而在宏觀上需要推進公安環保聯合執法機制、破解績效考核機制以及改革環保鑒定制度；在微觀上，需要強化偵查人員環保、刑事法律知識水平，培育信息化偵查思維以及適度賦予特殊偵查權力。［2］有研究表明，生態環境綜合執法是對舊有“分散型”執法模式的摒棄，綜合執法的現實邏輯基礎在于“分散型”執法與生態環境問題公共性矛盾所引發的治理困境。［3］有學者認為，在我國應盡快建立起環境警察制度，這對于有效控制環境風險、保障民生、解決環境問題等均具有重要意義，同時它也是警察執法規范化與警務創新的體現。［4］有學者根據環境警察制度的目的和價值取向來確立環境警察制度的原則、界定環境警察的職責，據此提出大部門大警種下改革更要突出環境安全保衛專業化、職業化，建設“環境安全保護遠程監控系統”，構建“智慧環境警察執法警務”，借助社區民警、輔警和綜治網格員等加強環境安全基層基礎工作等環境警察執法權的運行機制［5］。有學者針對空氣污染跨域治理存在的問題提出，必須建立國家層面的空氣污染防治戰略，健全空氣污染跨域治理的利益協調和補償機制，完善跨域治理機構的結構設計與組織功能，創新執行機制，構建政府主導、部門履職、市場協調與社會參與的跨域合作治理新模式。［6］有學者認為，在生態文明建設中需科學配置《中華人民共和國刑法》在法益保護、人權保障與秩序維護三者之間的機能，以應對風險社會的現實風險，保持其基本品性，在刑事立法中要求法益的類型化、具體化和可測量化，在刑事司法中要求有效的法益識別、法益度量和精細化司法。［7］有學者運用信息生態理論，從信息生態環境著手，研究警務信息生態環境的影響因素及現狀，從宏觀策略、技術策略和組織策略三個方面對警務信息生態環境的優化提出對策，以促進警務信息生態系統的平衡發展。［8］有學者認為，在生態環境治理模式的現代化轉型中，我國初步建立起了農村環境保護法律制度體系，但在制度運行過程中仍然存在治理理念、方式和秩序的法治困境。對此，需要重構以權利為中心的環境法治體系，作為農村生態環境治理的前提；以“差序協同”的理論推進環境利益共同體合作治理，并以此維護農村生態環境治理主體之間的良性互動關系；以“三治”有機融合的方式尊重生態環境治理差異性，促進農村生態環境治理效能的轉化。［9］有學者從生態安全觀的視角出發，通過對城市生態環境治理中的“技術治理”與“情感治理”進行理論對比，進而提出“嵌入式治理”的環境治理方式。［10］

綜上，雖然學術界對于生態警務治理的相關研究較多，但也存在以下不足：一是對基于中國式現代化視閾下的生態警務治理研究較為缺乏；二是基于生態警務跨區域協同治理的視角進行研究的實踐案例較多，理論性闡述相對不足；三是在生態警務治理的研究范式和方法上存在罅隙，尤其是基于對比研究和實證研究的解釋相對較少?；诖?，筆者將以黨的二十大報告中的中國式現代化思想為出發點對生態警務跨區域協同治理的結構邏輯、轉型機制及治理路徑進行重點闡釋。

二、生態警務跨區域協同治理的結構邏輯

生態警務治理作為中國式現代化建設中的重要環節，如何將生態環境治理手段中的“運動式治理”轉變為“整體性治理”，即探索將非正式治理手段轉變為常規治理手段，構建跨區域生態警務治理共同體，踐行“共建、共治、共享”的治理理念成為生態警務跨區域治理中亟待解決的現實問題。從治理主體、治理方式、治理功能和價值的角度分析生態警務跨區域治理中的結構邏輯，以此闡釋中國式現代化建設背景下的生態警務跨區域治理如何實現治理理論與治理實踐的有效結合以及治理的功能性與價值性的統一。

（一）主導性治理與嵌入式治理

治理主體是目前學界研究的熱點話題，中國式現代化強調“以人民為中心”、全體人民共同富裕、物質文明與精神文明相協調、人與自然和諧共生以及走和平發展道路，這是對西方資本主義邏輯、兩極分化現象、物質主義、“先污染后治理”模式和霸權主義的歷史超越。［11］中國式的治理方式與歐美國家治理方式的不同之處在于中國地方政府的社會治理在初期通常以行政手段為主導，在過渡時期嘗試非行政化手段，即通過市場和社會組織的推動進行試探性治理，而到了后期通常采用多元主體合作治理的方式。從歷史視角而言，人類文明發展至今，人的主體意識已經逐漸發展成熟，強制性的手段通常難以適應復雜的社會現實，美國社會學家劉易斯·科塞也因此于20世紀50年代提出“安全閥制度”［12］的概念，即政府不能僅憑強制性手段來管理社會，而應該逐步將社會管理轉變為社會治理。20世紀80年代以來，我國學界試圖改進“安全閥制度”，將非正式治理制度引入社會治理中，但仍然處于探索階段，有待于后續進一步研究。在世界各國的社會治理實踐中，由于政體和國情不同而呈現出差異化的社會治理方式。在中國式現代化的施政目標下，行政主導的治理方式在復雜的社會現實面前顯得較為薄弱，社會各界也在探索更為有效的社會治理方式。美國社會學家馬克·格蘭諾維特的嵌入概念試圖將個體能動性置于特定的社會網絡及復雜關系之中，強調個體的主觀能動性。［13］我國學界也因此引入嵌入式治理的思路，即將治理主體與治理資源相結合，此種治理方式在很大程度上避免了治理主體的形式化運作帶來的“主體懸浮”問題。長期以來，基層政府通常以行政主導的方式進行生態治理，這種方式在一定程度上可以集中優勢資源解決突出問題，但這種非正式的“運動式治理”方式一旦成為常規化手段勢必會造成大量的治理資源消耗，也容易給地方政府財政帶來極大的負擔，長此以往不利于地方政府的可持續發展。而嵌入式治理的方式不僅能夠調動多層級的行政治理資源，而且能夠激發自上而下的治理活力，凝聚政府、社會、公眾等多元主體的參與意識，由此推動地方經濟、社會以及生態環境等方面的可持續性發展。

（二）常規化治理與超常規治理

從近年來國內相關的治理文獻看，“運動式治理”［14］備受關注。改革開放以來，我國經濟飛速發展，而社會治理相對落后于經濟發展，由此帶來了一系列生態問題，在早期的生態環境治理中，因治理手段和治理方式較為粗放，企業與政府之間的“共謀現象”［15］時有發生。為避免此類亂象，中央生態環保監督制度以監督地方政府的生態治理行為。近年來，隨著“兩山”理論得以深入貫徹落實，“河湖長制”也成為對地方政府生態治理監督的有效方式。從生態治理的演變邏輯而言，中國的生態治理從傳統的行政主導式治理逐步演化為政府、社會、公眾等多元主體參與的治理方式，隨著黨的二十大報告提出“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”的要求，傳統的“運動式治理”方式已然難以滿足新時代的發展需要，這就要求地方政府必須進行生態環境治理轉型。一方面，從生態環境治理主體來看，地方政府在生態治理中通常會面臨跨區域治理的難題，即各地方政府對于本地區經濟社會的發展要求各不相同，進而產生了差異化的治理理念，由此跨區域協同治理應運而生，而各地方政府存在行政執法靠近邊界，因管轄區域的差異也極易造成多主體共治的困境。另一方面，生態警務跨區域合作逐步成為地方政府的共識，跨區域協作在生態環境治理中逐漸成為常態化治理方式。黨的二十大報告提出“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”，各地方政府對于生態環境治理的重視程度提升至前所未有的高度，常規化的治理方式顯然難以滿足新時代的治理需要。因此，相關部門應將多元化的治理手段與跨區域協同治理方式相結合，并以此形成常態化的治理制度和多元共治的生態警務治理體系。

（三）治理的功能屬性與價值屬性

隨著科學技術的不斷發展，生態治理手段層出不窮，基于大數據和人工智能的數字化治理廣泛運用于日常實踐中，但現代化的治理手段也飽受學界對于侵犯隱私和缺乏情感治理屬性的質疑。［16］針對數字化治理帶來的倫理學困境，學界逐漸開始反思生態治理的功能屬性和價值屬性。一方面，在生態治理中使用數字化治理方式為提升治理效率和治理效果帶來了相當大的便利，網格化管理也逐步成為可推廣、可復制的現代治理方式，從治理的功能屬性來看，數字化治理的方式已成為上行下效的有效治理模式；另一方面，從價值屬性的角度而言，在實踐中出現的倫理困境也成為其中值得反思的重要問題，尤其需要注意的是，在生態治理實踐中無論采用何種治理方式，都是為了實現人與自然和諧共生的社會價值。就生態治理的邏輯來講，從中央政府的宏觀政策制定到基層政府的政策執行，其中經歷了大量的文本解讀和實踐經驗總結。而從基層實踐來看，基層執行中通常為了提升治理效率，完成既定的政策目標，往往會采取多樣化的治理手段，如數字化治理手段通常會被放大使用，“一刀切”的現象屢禁不止，給社會公信力和政府權威性帶來了一定的負面影響。因此，在生態環境基層治理實踐中，相關主體應注重治理的價值目標，不能僅推廣現代化的治理方式，而是應該與多重治理手段相結合，將現代化的治理手段與常規化治理中的倫理價值相結合，因為多樣化的治理手段和治理方式的最終目標亦是為了實現治理價值，而不應成為單一性地滿足上傳下達的考核目標。有學者認為，公共價值是政府績效治理的基礎，［17］由此基層政府在政策執行中應兼顧治理中的功能屬性和價值屬性。在生態警務治理實踐中，治理的功能屬性通常較容易完成，而其價值屬性經常被忽略，生態警務治理中的價值屬性應包括公共價值和社會價值，既要體現功能價值也要注重社會價值。黨的二十大報告指出“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”。這表明越來越重視多方參與的合作化治理模式，而這一模式推行的最終目標在于實現人人共享，以此推動我國社會治理的高效發展。

三、生態警務跨區域治理轉型機制

長期以來，我國的社會治理一直由政府主導，尤其是生態警務治理具有一定的特殊性，公安機關與其他主體的合作相對較少，而行政主導的治理方式勢必會給地方財政造成極大壓力，科層制帶來自上而下的傳導式“層層加碼”，也給基層政府帶來了超常規的行政考核壓力，在生態警務跨區域治理中的行政主導式治理也較為常見，因此跨區域生態警務治理亟需進行現代化轉型。

（一）多重治理主體要求生態警務跨區域協作

在生態環境治理中，通常會涉及跨區域治理的問題，如流域、空氣污染等，而跨區域治理一般是政府主導，涉及行政管轄權、管轄范圍和管轄邊界交叉的現象，多主體治理通常會引發管理混亂、權責不明等問題。自“兩山”理論正式提出以來，中央對生態環境治理的重視達到了前所未有的高度，并將其納入政府考核范圍，因此各地方政府也嘗試探索多元化治理方式。在跨區域生態環境治理中，由于治理資源較為有限且多元利益主體交錯其中，因而造成了跨區域生態治理的困境。近年來，隨著中央不斷出臺相關的政策法規，各地方政府也紛紛出臺相關政策，建立生態警務治理機制，將生態執法納入警務體系。從治理邏輯而言，在跨區域生態治理中通常會涉及多重治理主體，因此建立多元主體協同治理機制成為生態警務治理體系的應有之義。而多元主體治理涉及資源分配，通常會引發分配不均的問題，建立利益聯結機制和多主體合作機制是各地生態治理中較為常見的解決方式。從實踐層面來看，在早期的跨區域生態治理中，多主體治理之間因涉及資金和人力成本，故各主體之間合作較少，影響了治理進度和治理效果，而不法企業也趁機“鉆空子”，偷排偷放的現象時有發生。為此中央出臺相關生態環境保護政策法規和條例，各地方政府也專門成立生態環境執法機構，建立生態警務治理體系。從公共管理的治理范式而言，多主體管理和治理一直以來是學界探討的重點問題，學界試圖尋找統一的管理范式，但跨區域生態治理中的多元主體合作問題尚未得以有效解決?？鐓^域生態治理涉及政府、企業、公眾等多方利益主體，而面對有限的治理資源，各地方政府唯有發揮行政管理的優勢，集中地區優勢資源，建立權責明確、利益共享的跨區域協同治理體系，才能有效發揮制度優勢，完成生態警務治理及其現代化的目標和任務，進而持續提升生態治理的綜合效益。

（二）多元化治理方式促進生態警務轉型

在我國早期的生態環境治理中，地方政府通常采取“運動式治理”的方式，自“兩山”理論提出以來，中央加大對生態環境的治理力度，地方政府也逐漸采用多元化的治理方式，并且開始重新分配治理資源，加大對生態環境執法資源的投入，建立生態警務治理體系。從生態環境治理的現代化進程來看，基層生態警務治理一般采用數字化的治理模式，如采用無人機巡航、網格化管理等現代化治理手段。從學界研究而言，治理轉型通常是從單一走向多元、從碎片化走向整體性，而生態環境治理不僅需要治理制度的改進，而且需要自上而下的政策驅動與執行驅動。近年來，地方政府逐步成立生態警務治理體系，以應對更為復雜和不確定性的治理現實，而多元化治理手段的運用也將帶來諸如侵犯隱私、技術依賴等現代性問題，因此基層生態警務治理機構在選擇治理手段時應綜合考量，兼顧治理效率和不確定性因素所引發的各種問題。從生態環境治理的效果而言，現代化的治理手段固然提高了治理效率，但也隨之帶來數據泄露、侵犯隱私等治理風險，健全生態環境風險治理體系成為各地方政府制定政策的重要內容。對于現代化治理手段的應用，學界呈現差異化的觀點：一方面，現代化的治理手段提高了治理效率，減少了人力成本和治理成本，為基層治理提供了極大的便利；另一方面，現代化的治理手段帶來了新的風險，亟需建立完善的風險防范體系和應急管理體系。而面對多元復雜的現實情況，各地探索多元化的治理方式也促進了生態警務發展的現代化轉型。

（三）現代化治理制度推動生態警務協同發展

生態環境治理作為社會治理中的重要內容，在現代化的道路上不斷發展，其從單一的政府主導的行政化管理走向多方參與的現代化治理體系。在生態環境治理實踐中，地方政府在前期治理中通常扮演主導角色，而在生態環境治理走上正軌以后，政府將逐漸下放治理權限，引導社會組織和公眾等主體參與其中，將宏觀的行政管理轉變為條塊化的治理。從公共管理的視角而言，社會管理的最終目標是實現自治，即從社會發展初級階段的政府主導走向多方參與的自治。從西方發達國家的社會治理歷程來看，其經歷了從政府主導向社會組織參與，直至形成完善的社會治理體系。相較于我國的現實國情，西方國家的治理道路經歷了較為曲折的治理過程。我們完全可以在“取其精華、去其糟粕”的基礎上，探索出一條適合我國現實國情的現代化治理道路。改革開放以來，隨著現代化治理制度的不斷建立與完善，涌現出多元化的社會治理方式，如數字化治理和網格化管理已經深入我國的城市和鄉村治理。在我國的生態環境治理實踐中，也在陸續運用現代化的治理手段應對日益復雜的治理現實，在自上而下的持續推動下，基層生態環境治理體系正在推行現代化的治理手段，進而完善基層生態環境治理的體制機制，打通我國生態環境治理的“最后一公里”。在中國跨區域生態治理實踐中，治理理念通常先行于治理實踐，先進的治理理念對治理實踐無疑具有極大的促進作用，自“兩山”理論提出以來，已在實踐中得以印證并且得到廣泛運用。特別是近幾年，在現代化治理制度的推動下，我國多地公安深耕生態警務建設，探索生態警務新機制和新模式，而這種新機制和新模式也有助于跨區域生態環境治理的協同發展，進而促進經濟社會的高質量發展和實現中國式現代化。

四、中國式現代化視閾下生態警務跨區域治理路徑

筆者認為，在跨區域生態治理的現代化轉型中，運用多元化的治理手段進行多主體協同治理，構建治理共同體，是跨區域生態警務治理的有效路徑。

（一）上下聯動，促進跨區域協同治理

從學科視角而言，加強主體協作，引導多方參與治理，激發主體能動性和內生性已成為學界研究的熱點。在跨區域生態環境治理中，通常會涉及行政執法邊界、跨區域行政管理、多主體利益交織等現象。長期以來，行政主導型治理是我國社會治理實踐中常見的治理方式，而從治理的全過程視角來看，在治理的初級階段行政主導的模式有利于提升治理效率，在中期和后續的維護階段過度的行政干預則會影響實踐操作，給基層治理帶來治理負擔，對治理效能起反作用。因此，在治理的中期階段應引入相關主體，發揮市場在資源配置中的決定性作用。跨區域生態治理中的主體通常包括地方政府、基層執行機構、市場主體和公眾，在治理過程中也會涉及資源分配及生態補償等問題。為此，在前期階段應提升治理規劃水平，制定精準化和系統化的資源分配與生態補償方案，在治理的中期階段應注重引入市場主體進行市場化運作，利用現代化的科技手段提升管理水平和治理效能，在后期階段應注重培育多元化的治理主體，相對弱化行政主體，強化非行政化的社會組織及公眾等相關主體。多元主體的合作一直是學界關注的重點，從行政運作的方式而言，上級政府通常依靠資源分配和晉升考核來提升基層的執行力，而隨著經濟結構的轉型，高質量發展對社會治理水平提出了更高要求。從實踐上看，依靠資源分配和晉升考核的方式并不適用于所有治理實踐場景，這就要求社會治理應注重協同多元主體的利益。一般而言，社會治理水平落后于經濟發展水平，在跨區域生態警務治理的實踐中，不同行政管理主體和利益相關者應加強全方位合作，以協同治理的視角進行系統化、整體性治理，以此促進跨區域生態警務治理邁向現代化。

（二）信息共享，推動數字化治理

隨著大數據、人工智能等現代科學技術的發展，網格化管理和數字化治理手段已被我國政府廣泛推廣及應用，技術治理的方式極大地提高了治理效率，減少了行政管理成本。引進現代化的治理手段并不意味著傳統治理手段就此失靈，而是應將傳統的治理手段與現代化的治理手段相結合，進而形成多元化治理中的“疊加效應”，形成治理合力，共同為社會治理現代化貢獻力量。在生態環境治理實踐中，多地構建生態警務治理體系，如上海、山東、四川等地近年來紛紛宣布成立“生態警長制”，建立生態警務治理體系，不僅有效打擊了生態犯罪行為，而且對于建立生態治理風險預警系統、減少犯罪率也起到了重要的作用。從實踐上看，目前運用多重技術手段進行生態環境治理已成為各地生態警務治理的趨勢，如無人機巡航、大數據分析等現代科技的應用已較為普遍。從生態警務長遠發展來看，基層生態警務治理中高技術人才缺乏的現象尤為突出，現代化科技手段的應用相對不足，因此培育現代化技術型人才成為各地政府的重要工作內容。有學者將跨區域環境治理分為科層主導型、契約主導型和網絡主導型三種模式［18］，行政主導型有助于治理效率提升，契約主導型有助于營造社會公平理念，而網絡主導型有助于構建社會信任機制。由此可見，單一化的治理方式在特定的時期可以發揮重要作用，但也存在明顯的缺陷。近年來，學界為破除單一化治理所帶來的突出缺陷，將合作式治理方式引入現代化治理理念之中，尤其是在跨區域生態警務治理中通常將多元主體的協作治理作為構建整體性治理體系的主要內容，取得了比較明顯的效果。在推動經濟社會實現高質量發展和實現中國式現代化征程中，多元協同的數字化治理方式也將成為今后學界持續關注的重點內容。

（三）警民結合，構建治理共同體

行政主導與非行政主導的治理方式通常是學界進行比較研究的主要內容，這兩類治理方式并非呈對立面，而是互相嵌入到治理實踐當中。治理方式通常與國家的政治制度相關聯，尤其是在以科層制為主導的治理模式上體現得更為明顯。在學術研究中，學界通常將治理失能歸結為制度不完善，而制度通常在短時間內難以得到改變，因此制度因素也從主要矛盾變為次要矛盾。針對這一治理悖論，相關研究試圖從中觀和微觀層面去改進治理方式。從近些年各地成立的生態警務治理機構來看，多元化治理方式和多主體協同治理已成為生態警務治理體系中的常見內容。隨著治理方式的多元化和治理主體的利益相關性逐漸增強，完善生態治理體系，構建政府、市場、社會、公眾等多方治理共同體成為各地方政府生態治理的普遍治理理念。特別是隨著中央提出推動高質量發展和實現中國式現代化，各地方政府也加大了對生態環境的治理力度，在跨區域的生態治理中，注重警民結合、建立生態警務治理機制、加強跨區域協同治理成為各地通行的治理模式。由此，構建生態警務治理共同體不僅符合現代社會的公安地方實踐要求，而且也是推動高質量發展和實現中國式現代化的重要社會行動。

綜上所述，在跨區域生態警務治理中，現代化治理手段逐步推廣到基層執行機構。在現代化的治理技術迅速發展的現實面前，傳統治理方式日漸式微，但并非意味著其不再發揮治理作用。在自上而下的現代化治理技術推廣過程中，并非強調單一的治理技術，而應將傳統的行政化手段與現代治理技術相結合，形成治理合力，共同為社會治理發揮重要作用，現代化的治理技術固然提高了治理效率，但往往也會帶來涉及侵犯隱私等方面的風險，因此行政監督必不可少。在世界經濟和社會局勢瞬息萬變的現實前，多元主體參與所引發的利益沖突和多重不確定性因素成為亟待解決的現實問題，為此倡導多元主體之間的協作，提升治理效能成為各地方政府在跨區域生態警務治理中需要關注的重點內容。在跨區域生態治理中，將多主體協同治理與多重治理手段相結合，完善現代生態環境治理體系，構建跨區域生態治理共同體已成為未來警務治理的重要探索方向。