武漢長江新城投資促進機制創新

嚴圣陽 周志剛

摘?要：新城新區是當前新型城鎮化的重要載體，長江新城是新城新區建設的典型代表之一。長江新城的建設采取了規劃先行、基礎設施優先、創新驅動構建產業體系、注重民生和產城融合等有效措施，取得了一定效果，但也存在競爭力缺乏等投資促進方面的諸多難點。因此，長江新城要高起點完成建設任務，實現高質量發展，就需要在投資促進機制上進行創新。包括建立有效的引導預審機制、市場化運作機制、協同推進機制和激勵約束機制等。

關鍵詞：長江新城；投資促進；機制

中圖分類號：F2?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.23.005

新城新區當前在各地被賦予新型城鎮化、經濟高質量發展、經濟轉型升級等多重重任。要擔負起這些歷史使命，新城新區就需要打造有創新驅動的產業鏈，有宜居宜業的現代化城鎮，方能實現產城融合、促進經濟高質量發展。因此，人是新型城鎮化的核心，項目和產業鏈是新型城鎮化的載體。新城新區作為新型城鎮化的重要載體，要避免產業空心化，就必須做好招商引資、招才引智（簡稱“雙招雙引”）工作，以及投資促進工作。

1?武漢長江新城發展狀況

1.1?長江新城概況

2017年，武漢市第十三次黨代會報告中首次提出規劃建設“長江新城”。作為“1個主城+3個副城+3個新城組群”的全域城市體系的一部分，長江新城計劃以超前理念打造“武漢的未來之城，全球未來城市的樣板區”，屆時武漢三鎮將變成“四鎮”的新格局，再造一個新武漢。按照武漢長江新城總體規劃（2017-2035年），長江新城總體建設分三步走，即2025年，建成沿江交通廊道，主要由軌道交通、高快速路、城市主干道等交通基礎設施構成；2035年，進一步拓展城市合作區、國際總部區、科學研發區、共享創新區、文化體驗區的建設；2050年，向東、向北，全面建成具有國際影響力和中國特色的現代化城市。長江新城起步區位于諶家磯-武湖區塊，占地面積大約30～50平方公里，中期發展區面積約100平方公里，遠期規劃面積約500平方公里。長江新城在建設過程中，圍繞“雙招雙引”，采取了一系列有效的投資促進措施，為促進新城的投資營造出較好的環境，為引進和培育產業鏈打下良好的基礎。

1.2?長江新城建設措施

1.2.1?加強頂層設計，高標準編制規劃

2017年提出建設長江新城時，關于新城的選址、總體規劃方面就經過了充分的醞釀，強調要做好頂層設計，對標一流，高標準、高效能推進新城建設工作，也曾強調規劃先行，在全球范圍內公開征集長江新城總體規劃（概念）方案、起步區城市設計（概念），并對規劃專門組織了專家評審和討論，評審通過才開始執行《武漢長江新城總體規劃》等方案，以確保規劃符合長江經濟帶高質量發展要求，更好地服務國家中部崛起戰略，提升武漢未來發展能級，順利實現長江新城的功能和目標定位。

1.2.2?優先發展基礎設施

立足新區功能定位和總體發展規劃，武漢長江新城在建設過程中突出基礎設施先行，優先建設城市基本功能。長江新城作為武漢市多要素地質調查示范先行區，完成了起步區范圍高精度、多要素城市地質調查工作，形成了地質環境資源、地質災害危險性區域評估報告，建立了三維地質模型。在此基礎上，加強城市生態建設和地下綜合管廊建設，高標準建設市政基礎設施，滿足新城新區高質量發展需要。

1.2.3?借助相關境外駐漢機構積極推進“雙招雙引”工作

招商引資、招才引智（簡稱“雙招雙引”）是當前新城新區建設中的關鍵環節。武漢長江新城在“雙招雙引”工作中重點放在全產業鏈和核心技術方面。為提升長江新城運轉的整體效能，重點支持重大裝置、重大平臺、重大項目、重大園區和重大人才團隊建設，重點支持“國之重器”，將突破關鍵核心技術、專精特新作為引進培育方向。為此，長江新城管委會與武漢市貿促會共同舉辦“境外駐漢機構走進長江新城”活動，部分境外駐漢貿易投資促進機構和部分外資企業代表參加活動，取得一定成果。

1.2.4?以創新驅動構建現代產業體系

現代產業體系的構建往往是新城新區建設最后的落腳點，也是新城新區發揮其設計功能，實現新城區高質量發展的基石。在產業發展規劃方案中，武漢長江新城圍繞吸引和集聚高端創新資源，確定數字經濟、智能制造、生命健康、綠色發展等產業方向，都是經專業研究院一年多的研究形成的。事實上，長江新城也通過大力招引高能級重大產業項目、龍頭企業和高端人才，建設了科技成果轉化基地和具有影響力的科技創新中心江北承載區，吸納和集聚了較多的創新要素資源和一批創新平臺，并主動與全省現代產業集群對接，向打造重要的新興產業集聚區邁進。

1.2.5?全力推進民生事業，注重產城融合

產城融合，是新城新區的高質量發展的重要抓手，真正實現產城融合，關鍵還在于要合理布局文體休閑、教育醫療、生活便利化等公共服務設施。只有民生事業充分滿足了人的需求，產城融合才有現實基礎。長江新城在總體規劃中，將民生事業放在優先發展的位置，啟動建設了一批具有區域服務能力的綜合性醫院、圖書館、體育中心、商業綜合體等公共設施，新建了配套小學，集聚了一批金融、酒店等現代服務業，并規劃打造出適應未來出行的城市交通樣板，構筑出空中軌道和低空無人機、地面智軌和無人駕駛道、地下道路網等一體化出行模式。長江新城生態智慧型再生水廠、長江新城國際醫學中心、長江青年城、諶家磯核心片區立體城市等民生服務項目也在有條不紊展開。這些民生事業設施和產業，為人力資源集聚提供必要的條件，為產城融合打下一定基礎。

2?武漢長江新城投資促進的難點

2.1?競爭加劇，招商難度加大

改革開放以來，我國地方政府非常重視招商引資工作，尤其在新城新區建設中普遍采用了豐富的優惠政策，大體可歸納為提供稅收優惠、強化土地保障、加大財政獎勵、加大金融支持等10個方面，其共同特征是“惠強惠大惠新”（馬相東等，2021）。新城新區開發建設日趨規范和區域競爭格局已經變化的大背景下，逐漸失去政策性、區位性優勢（賈廣葆，2016）。在2023年《長江新區進一步推動科創金融高質量發展的若干措施（試行）（征求意見稿）》中提出引進各類金融機構均給予了1000萬元以下的開辦獎勵和辦公用房租金補貼，在支持金融機構發展壯大方面，則給予2000萬元以下的運營獎勵。此外，在引導金融機構貸款投放、提高類金融機構融資水平以及金融風險補償機制方面，均有相應的一次性獎勵。在企業上市、資產證券化、吸引股權投資基金、風投創投、科技保險、金融創新平臺建設等方面也有相應的補貼和獎勵。同樣在《長江新區2022-2025年支持農業農村高質量發展有關政策意見（征求意見稿）》、《武漢長江新區支持知識產權高質量發展的若干措施（征求意見稿）》等相關文件中，也采取了各種獎勵和補貼措施。這些獎勵和補貼措施與全國各地新城新區和開發區建設的措施大同小異。各地均存在激烈的競爭，有些地區為爭奪項目爭相給予更優惠待遇，使得招商難度較大。

2.2?政府主導，市場主體缺位

目前各地新城新區、經濟技術開發區普遍采用政府主導的招商模式，一是由政府商務管理部門專門負責招商引資，名稱多樣化，如投資促進局、招商局、商務局、外資局、投資促進中心、投資合作局、投資服務中心等，這些專職機構職能明確，業務清晰，負責地方招商引資工作。二是政府商務部門牽頭，多部門參與，甚至政府機構全員參與招商引資工作。三是商務部門主管，各種官方投資促進機構積極參與，利用各自優勢，發揮各自作用開展投資促進工作。長江新城依然屬于政府主導模式，在不同階段、不同層級，三種模式都發揮過重要作用。目前，政府設立的核心機構是長江新區集團。新區集團主要圍繞長江新區建設，開展產業園區運營管理、建筑工程、市政工程施工，同時開展投資融資、資本運作、產權管理等業務。在投資促進過程中并未出現真正的市場化主體，未出現以盈利為目的的專業化投資促進類商業機構。因此，長江新城的投資促進依然是由政府主導，未能充分發揮專業化市場主體的作用。

2.3?多頭參與，協同不足

自2017年武漢市十三次黨代會提出建設以來，經過湖北省第十一次黨代會、武漢市政府、人大等各層級的助推和支持，地理范圍涉及武漢市多個行政區的部分區域。因此，在長江新城（區）建設過程中，參與者眾多，既有市政府，也有多個市轄行政區；既有長江新城（區）管委會及平臺公司長江新城建設投資集團，也有武漢市各個行政職能部門。但在投資促進工作的組織推進方面，協同不足，未能形成合力。比如有的區政府專門設立了長江新城協調服務領導小組和專門的辦事機構，除了按市政府要求，嚴格落實規劃、違建、房產、戶籍、市場主體“五管控”外，并未有其他實質性的協同投資促進措施，有的行政區甚至充當了項目競爭者的角色。

2.4?效果評估缺失，激勵約束不足

在新城新區建設中，各方都有相應的職責。其中，省市政府主要負責對武漢長江新區建設發展的組織領導，建立健全決策、協調機制，研究解決建設發展中的重大事項和問題。?政府相關職能部門在各自職責范圍內，支持武漢長江新城（區）的建設發展。部分涉事行政區支持配合做好相關工作。長江建設投資集團則主要負責創新投融資模式，發揮吸引集聚作用，為長江新城（區）建設提供更為靈活、更有力度、更可持續的投融資保障。有關各方在投資促進方面有著較為明確的分工，但投資促進工作效果則沒有開展科學準確的評估，對于項目引進落地的激勵約束機制不足。比如2023年是新區的“項目建設年”，啟動了基礎設施補短板、新基建擴容、產業園區布局，推進重點招商項目落地和民生事業發展，卻并未出臺相關評估細則和方法，項目引進與新城產業規劃、功能定位兼容程度無法科學評判。當然，對于“雙招雙引”工作的激勵約束制度未見公布，也一定程度上影響了各部門、機構甚至個人的招商積極性。

3?武漢長江新城投資促進機制創新建議

3.1?建立有效的引導預審機制

長江新城起步區城市設計自2017年11月正式啟動，歷經國際征集、建議書評選、概念方案評選、專家咨詢、全國專家評審等多個環節。長江新城總體規劃強化了水系統、綜合交通、綜合能源、地下空間、智慧城市、產業發展等專項規劃的融合?？梢?，長江新城的總體規劃方案是一個經過嚴密論證的系統性方案。投資促進、“雙招雙引”工作理應圍繞這一總體規劃展開。所有計劃“引進的項目”，都需要符合創新驅動，體現生態優先、綠色發展的理念，投資領域契合總部經濟、綠色經濟、智能經濟、生命經濟、軍民融合等領域。本著寧缺勿亂的原則，引導符合需要的項目投資于新城，嚴格篩選符合發展理念和長江新城功能定位的項目、產業鏈，這需要建立有效的投資引導和預審機制。引導機制的建設可以采用稅收優惠、財政補貼、信貸貼息、行政審批便利等方式提供?，也可以通過科創激勵、人才引進、營商環境、投融資優惠、綜合措施等加強項目引導。預審機制就是要通過事先建立項目評估指標、評估標準、評估方法，對擬引進的項目進行預審，將不符合新城功能定位的發展理念的項目或產業鏈拒之門外，確?？傮w規劃的執行。

3.2?市場化運作機制

新城新區建設過程中，政府部門往往起著主導作用，特別是在建設前期，選址、規劃編制、路網管廊等基礎設施投資建設、公用事業、制度建設、營商環境建設，甚至“雙招雙引”、項目推介與孵化等各環節，均需要政府部門主導參與。政府過多參與新城新區建設各個環節，會使得新城新區建設有著濃厚的行政色彩，容易產生效率低下、權力尋租等諸多問題。在政府機構放管服改革的背景下，政府部門只需要做好頂層設計，高水準編制新區規劃，提供必要的基礎設施和公共服務，創造良好的營商環境即可。項目的引進、產業集聚、產業鏈的引進可以充分發揮市場機制的作用，由市場主體來完成，將屬于市場的交給市場。由市場發揮資源配置功能，讓供求關系和價格機制發揮應有的作用，才能避免拉郎配、資源錯配，真正實現高質量的發展和產城融合。

3.3?規劃建設招商一體化協同推進機制

新城新區的建設工作長遠且復雜，三步走的路線清晰且明確，只有加強統籌和協同聯動，形成規劃建設招商一體化協同推進機制，長江新區建設才能形成合力。協同機制首先需要多環節協同，從新城規劃愿景、功能定位、規劃方案，到基礎設施、城市功能、民生環境等的全面建設，再到項目遴選、評估、招商、運營等各環節，都要通盤考慮，協同推進。其次，協同機制需要多部門協同，從違建的嚴格管理、城市建設框架綜合建設，到教育醫療養老等民生項目建設，再到產業鏈項目的引進，需要政府各部門、建設單位、各市場主體等充分協同，形成合力。規劃建設招商一體化協同推進機制的關鍵還在于管理協同，要完善管理體制，探索投融資、土地集約使用、區域協同發展等領域管理新機制，合理布局基礎設施、產業發展和公共服務，推動新城可持續發展。

3.4?績效評估與激勵約束機制

現有的“雙招雙引”、投資促進措施，基本采取事前激勵。即在項目引進、產業集聚、產業鏈的構建等方面采取了較多的激勵措施。對企業給予各種優惠政策，對相關個人和單位有一定的獎勵。如果對引進項目的質量和效益缺乏事后的評估，可能造成有限的土地資源集約化利用效率不足，嚴重的甚至造成新城的有關園區功能無法實現，給整體規劃藍圖實現帶來不利影響。特別是投資促進工作過程中存在大量的土地占用、搬遷安置、環境保護以及就業相關的問題，這些都與當地群眾密切相關，需要民眾利用績效評估途徑表達自身的利益訴求。因此，完全有必要對引進項目進行績效評估，并采取合理的激勵約束機制。這種項目的績效評估需要事先確定相應的指標，構建評估的指標和方法體系，確定評估的程序和評估結果的運用。根據評估結果采取相應的激勵約束措施，結果符合規劃和預期，可以進一步正向激勵，結果偏離規劃與預期就需要有約束機制，比如收回事前獎勵、責令整改，甚至限期遷出園區。對相關個人和單位的獎勵也可視情況收回或部分收回。建立專業化、規范化、程序化的績效評估與激勵約束機制，優化政策和信息的透明度，有利于有效實現投資促進，實現新城的總體規劃。

參考文獻

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