我國養老托管模式發展困境與優化對策分析

王英潔 劉安娜 劉琪 楊靜雯 張茗洋

摘?要：為有效應對人口老齡化不斷加深帶來的影響，養老托管機構也應與時俱進，做出相應的調整以更好面對社會不斷發展的需要。本文從多個角度分析養老托管機構服務的內部（養老機構、老年人等）、外部支持環境（政策、法律、資金等）的現狀和供需差距，剖析原因及相應的投資問題，從養老托管機構、政府和資金融通三個角度提出優化措施。

關鍵詞：養老模式；創新；探索；托老所

中圖分類號：F2?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.24.012

0?引言

老年托管養老模式是指在養老機構、社區或者家庭等場所，通過專業機構或個人提供照料和護理服務，幫助老年人解決生活和健康上的問題。老年托管養老模式為老年人提供了一個相對穩定和舒適的生活環境，2022-2027年全球及中國托老所行業市場現狀調研及發展前景分析報告指出，我國城鄉老年人自報需要照護的比例為153%，較2010年抽樣調查的137%上升了16%，較2000年抽樣調查的66%上升了91%。在養老服務需求迅速增長的情況下，國內托老所的入住率并不高。據民政部統計數據，截至2020年7月底，我國已建托老所機構床位4291萬張，收住老年人卻只有2146萬人，托老所床位空置率高達50%。

隨著我國計劃生育政策的成功實施和社會的不斷進步，我國的家庭結構呈現出小型化、核心化的趨勢，家庭規模的縮減導致家庭贍養比例顯著提高。因此，為了保障老年人的基本生活需要，解決好老人的照料問題成為當前亟待解決的重要課題。隨著社會的進步，托老所應運而生，為老年人提供了一種更符合中國國情和傳統的養老方式，即入住早進晚出的服務。它能讓老人享受到與其他機構養老不同的服務，同時也有利于提高居家養老質量。盡管托老所帶來的種種益處不可忽視，然而在我國，托老所在的發展進程卻顯得十分緩慢。由于歷史原因，我國托老所一直存在很多問題，如管理體制不完善、服務質量不高以及服務人員整體素質較低等。目前，托老所在的實際操作中仍然面臨各種棘手的挑戰。隨著經濟不斷發展，人們生活水平逐漸提高，老年人口數量越來越多，對養老服務的需求日俱增，現有的托老所已經不能滿足老年人日益增長的養老需要。

1?目前我國托老所行業發展面臨的挑戰

1.1?傳統家庭養老理念已經深深地扎根于人們的內心深處

在中華大地上，儒家思想深深地滲透到人們的心靈深處，一直秉持著“老吾老，人之老”的信念。長期以來，“養兒防老”這一傳統模式一直占據著主導地位，而依靠社會機構來養老則是子女不孝的明顯體現。隨著時代變遷，“養兒防老為本”已不再適應新時代人們對養老問題的需求，越來越多的人開始選擇居家養老。隨著年齡的增長，人們渴望在家中享受親情的美好，依靠子女的贍養和照顧，包括經濟上的支持、生活上的照顧以及精神上的陪伴。

1.2?資金缺乏

社區主辦的服務項目——托老所，由多方投入建設，例如由街道辦免費提供場地，政府也提供了資金支持。服務對象主要是空巢家庭及失能老年人，他們在家中可以通過互聯網等方式與社區聯系，享受社區的各項服務，并得到相應補償。一部分資金來源于公益基金，而剩余的資金則由用戶自行注入，其中包括老年人和子女繳納的特定費用。托老所主要用于老年人生活照料以及精神慰藉等方面，并不具有營利性質。雖然托老所并非以牟利為目的，但其運營必須保持正常，同時還需考慮回收成本的問題。因此，托老所必須具有公益性，即它不能脫離社會這個大背景而生存下去。由于養老產業的微利性，其從單項產品或單項服務中獲得的平均利潤率相對于從事其他產業的企業而言較低，因此，一旦托老所成為一項公益項目，若缺乏資金支持，則其發展將面臨巨大的困難。

1.3?環境和設備條件不盡如人意

多數托老所為方便起見，均建在鬧市中，旁有高樓，道路，有的正在建筑施工中，周圍環境嘈雜吵鬧而空氣又不新鮮，對老人身體保健不利。而且托老所內部設施并不是想象中的那樣好，許多是三到四個老人擠在一間房，基本生活設施不足，娛樂設施更是缺乏或根本沒有。

1.4?缺乏專業的護理人員

很多托老所在招工的時候，會邀請一些社會上的護理工來做，這些人只是知道一些基本的護理常識而已，對一些特殊體質的老年人來說，并不能達到專業護理的目的。更有甚者，這些長輩缺少親人的照顧，這些護理工也不能給他們心靈的溫暖。

1.5?資源配置不均衡

研究發現：較大規模基本為公辦養老院且數量較多，遠多于民辦養老院。公辦養老院具有很大資源優勢，能夠方便地獲得土地及政策扶持，而且規模大，在某些地區構成壟斷。發展模式呆板、服務意識淡薄。而民辦養老院在政策上雖有所扶持，但在實際運作過程中因其經濟實力與政府分配不均，導致其規模擴張困難，很大程度上阻礙養老產業。另一方面高檔養老院由于資金優勢、設施完善、服務一流，原本很適合老年人養老，但由于成本較高，使多數人望而卻步，導致養老院床位空置，這是一種巨大的資源浪費；而較多養老院，雖得到了政府資助，但終究不是營利機構，考慮福利時并不能保證資金雄厚，直接造成設施陳舊缺失，服務良莠不齊，很難滿足老年人需求。

1.6?相關法律法規真空、管理滯后、權責不明確

我國從20世紀80年代開始推動養老福利事業社會化并開始對國有養老福利體制進行改革，但是政府在有關政策，法規，體制，組織機構及資金扶持方面存在明顯滯后性，這一切限制了托老所迅速發展。雖然各級政府積極倡導社區養老，但至今《老年人權益保障法》未對社區養老有權威和規范的界定。沒有法律規定，就意味著托老所合情理，卻不合法理。因此，不少老人及子女在準備嘗試“托老所”時，總會多層顧慮：找不到相關法律依據，出了問題，向誰申訴？很多托老所實際上一直是社區街道在擔著責任，沒出事大家都高興，但要出了事，街道就得承擔所有的責任。托老所建設要走社會化的道路，權責擔負必須明確。

我國托老所行業品牌品質相差較大，托老所行業收費價格出現異常。現下，托老所行業發展只會越來越好，但也面臨一些挑戰，如服務質量不穩定、人才匱乏、監管不嚴等。未來，托老所行業需要加強自身建設，提升服務水平，同時也需要政府和社會各界的支持和幫助，共同推動養老服務業的可持續發展。

2?其他養老模式經驗借鑒

2.1?西方國家：居家養老占主流

西方國家社會發展比較成型，社會保障體系也比較完善，因此家庭養老、居家養老和機構養老是西方發達國家的主要養老模式。

家庭養老，指老年人在家中生活，主要由具有血緣關系的家庭成員對老人看護照顧的養老模式。由于歐美等西方發達國家具有較好的社會保障制度及個人的獨立意識比較強，老人大多不愿意采取家庭養老方式，且大部分歐美法律也并未規定子女對老人的贍養義務。所以在西方，家庭養老的方式并不普及。

居家養老模式將居家和社會化服務有機結合起來。既不用重新適應新的環境，又能享受到來自社區的生活照顧與精神照顧，解決獨自養老困難的問題。目前歐美等發達國家接受居家養老服務的老年人的比例在80％左右。居家養老服務的主要內容包括基本生活照料、休閑娛樂設施支持等。居家養老服務的提供者主要有：居家養老服務機構、老年社區、老年公寓、托老所、志愿者。其中。老年公寓、托老所等是與其他養老模式相結合的產物。

發達國家大多對入住養老機構的老年人實行分級管理。根據身體健康狀態、生活自理程度及社會交往能力。老年人可分為自理型、半自理型和完全不能自理型三級。不同級別的老年人住不同類型的養老機構。主要有養老院、護理院、臨終關懷機構。以日本為例，“托老所”是日本主要模式之一。根據日本福利法，日本養老設施主要分為福利設施和付費養老機構。福利機構是由政府出資建設；而付費型主要是引入社會資金和力量，由經過政府批準的民營企業建設。各種托老機構根據老人的時間需求分為日托全托，短期居住和長期居住；根據老人的身體情況分為看護型，健康型和住宅型；根據老人家庭經濟狀況分為不同類型。此外為了完善社會養老體系并避免“虐待老人”現象，日本對社會養老機構也引入更加客觀、系統的第三方評價。

其盈利模式也根據老人的不同的情況遵循相應的流程，進行評估、分類，專屬照護計劃制定，照護資源配置，服務實施及照護服務評價。其收費也結合服務的時間、周期、項目不同，采用單項、組合、日收費、月收費甚至全包等靈活多變，最大限度利于老人的因需收費模式。

2.2?國內：多種模式相結合養老

我國在大力推行社會化養老服務體系模式建設后，基本形成了以家庭養老，社區居家養老和機構養老為主的三種基本模式。

2.2.1?家庭養老模式

家庭養老是我國傳統的養老模式，老人可以選擇自己居住或與子女共同居住，安度晚年的養老方式。家庭養老以親情為紐帶，家庭成員承擔主要的養老服務，養老支出較少，符合多數老年人的傳統觀念，實現老人承歡膝下的美好愿望。但隨著家庭結構的縮小化，子女贍養老人的支出不斷擴大，成本提升，負擔越來越重以及子女因工作原因不能照顧老人，致使空巢老人人數不斷增加，與此同時家庭養老也缺少專業的護理服務及健康服務，不利于老人的身體健康。

2.2.2?機構養老模式

機構養老是指專門為照顧老年群體的公益性非營利機構，通常有老年公寓，養老院，敬老院等。其根據服務對象的不同，也可以分為自理型養老機構，醫護型養老機構，福利型養老機構。機構養老的優勢在于方便集中管理和服務，價格低，為沒有生活保障的老人提供住所。但建立機構投資大，回收成本周期長，由于其價格低廉，需求大，供應少，導致許普通老人很難獲得床位。

2.2.3?社區居家養老

社區居家養老是指將社區提供養老服務與居家生活相結合的一種新型養老模式，由政府參與建設。此模式即可滿足老人與子女相應需求，緩解家庭養老負擔，也可為社會提供更多就業崗位與，有效利用社區條件，最大限度地發揮社區功能。其服務內容類型多樣，包括：（1）社區老人提供日托或全托服務；（2）為老人組織文體娛樂活動。（3）在社區或上門提供飲食起居、清潔衛生、生活護理、健康管理等老年人保障服務，開設老人食堂，建立老人醫療保健機構。

2.2.4?為老人提供法律援助與心理指導

社區養老符合我國最新的養老政策，鼓勵各種形式的資本進入社區居家養老模式促進其發展、完善。社區養老與居家養老的結合，彌補了單一家庭養老和機構養老的不足，讓老人既能享受專業的健康護理與高質量的生活水平，又滿足對親情的需要，同時緩解年輕群體的養老壓力。這類養老模式投資規模較小，可操作性強，運轉資金壓力較小。此外，社區養老模式也能將大量的養老需求規模化、分散化、特定化，一個社區設立一個老年服務中心僅解決本社區的養老問題為本社區的居民提供養老服務，每個人都可以尋求自己的社區提供服務。緩解了我國老年人多，機構少而產生的“供不應求”的問題。

3?我國養老托管模式發展的優化策略

3.1?逐步完善配置設施

（1）供求方面：根據實際情況合理規劃設施數量。由于我國現階段的主要矛盾是人民日益增長對美好生活的需求與發展不平衡、不充分的矛盾，自進入老年化社會后，人口老齡化問題日益嚴峻，國家大力推進養老設施建設。供求方面，設施供給數量并不能夠完全滿足實際需求數量。在此基礎上，根據模型針對現實情況計算出對應的配置設施數量。

以養老床位數為例，根據《城鎮老年人設施規劃規范》（2018版）提出，將養老床位數作為衡量配置設施的重要標準，要求千名老人不少于40床，數量要根據當地經濟實際狀況和當地養老意愿決定。以此計算機構養老床位數N：

N=PB/100

其中，P表示老年人口數，B表示千名老人床位數。我們可以依照這種形式科學合理規劃設施，保證在經濟基礎上供應充分。

（2）空間布局。首先，完善服務層次，確定服務定位。人群定位分析是不可避免的。由于不同居住環境下在規模、設備、娛樂社會、飲食文化尤其是經濟狀況等方面都有所差異，應根據實際空間差異合理完善服務層次，在資源配置相對公平的情況下進行管理，縮小客觀優劣差距。在此基礎上，關注扶持低收入人群，合理提供健全設備設施和養老服務，保證滿足各個層面的老人的生活狀況。其次，加強社區合作，鞏固建設投入。托老所是由社區主辦一個服務項目，由多方建設投入，場地由街道辦免費提供。以就近原則為基礎合理規劃托老所的環境布局。在此基礎上加強與社區合作，社區通過開展活動等方式能夠為老人提供娛樂文化等方面的需求。最后，縮小區域差異，促進協調發展。分析可知，經濟水平高的地區養老場所在規模、設備、娛樂生活、飲食等各個方面較經濟欠發達地區有優勢。因此，我們更需要著重提高鄉鎮養老所的基礎設施條件，要根據當下政策，發揮區域協調發展對養老所的重要支撐作用，鼓勵不同地區探索因地制宜的養老新方式，加快建立并不斷完善區域間協作的機制，健全養老管理制度，不斷縮小區域間設施等方面的差異，不斷加大對經濟水平低的地區的精準支持力度。

（3）運營模式：根據實際偏好構建綜合新模式。通過進行問卷調查，對服務群體進行新養老方式的相關調查。根據個性化偏好，合理創建養老新方式，加大醫養結合等綜合型養老模式，促進對養老行業發展的創新作用。在新模式下，能夠為養老行業輸送更多應用型人才，促進社會和諧穩定，滿足國家戰略需要。

3.2?資金方面：關注養老金融

養老金融是指圍繞社會成員養老需求以及應對老齡化社會所進行進入活動總額。包括養老金金融、養老服務金融和養老產業金融三方面的內容。在老齡化社會下，養老金融在一定程度上能夠解決一部分資金問題。

引導觀念改變，提高繳費意愿。在傳統觀念的影響下，“養兒防老”模式是最理想最合理最可取的養老方式，在此之下的社會主流觀點認為依靠機構養老是子女不孝的表現。所以人們大多不會接受在養老上進行投資，國家和地方政府應鼓勵具有投資意愿的企業與金融保險機構積極合作，通過推出多種養老金融服務、宣傳新形式家風教育活動等方式鼓勵社區居民正確面對養老，提高人們的繳費意愿，從而豐富資金來源。提供金融服務，完善保險體系。在養老保險運作體系中，政府要積極發揮保險基金監管作用，通過運用公私合營的方式，提高政府辦事效率與資金使用效率，鼓勵商業銀行、商業養老保險公司等金融機構共同參與養老金融宣傳工作；政府制定專門稅收為消費群體采取多元化優惠政策；提高公眾保險意識，引導就業人員對新型養老保險給予自信，提高購買意愿。

加強安全教育，避免養老詐騙。近年來，針對老年人的騙局不斷增多，不法分子利用老年人信息閉塞、渴望健康、認知水平低等特點騙取老年人錢財。應積極宣傳防詐騙知識，打擊假托老所等手段，推動老年群體遠離金融詐騙，增加人們對養老服務的信任，能夠在一定程度上減少錢財損失。

3.3?政策支持

人才培養激勵政策。如今，養老服務人員基數少、門檻低、接受度差，我國的養老機構缺乏人力資源基礎。一般情況下，托老所會直接通過勞務市場進行現招現用，實際員工專業背景和人員素質都有欠缺，缺少專業人才，導致養老專業化服務機構數量不足、結構不合理、經驗不足。國家應建立健全人才培養激勵政策進行合理規劃人才培養，提高人員素質，提高工作效率。

建立完善法律法規。《老年人權益保障法》未對社區養老有權威和規范界定。在建設托老所的基礎上，制定與此相關的法律法規是至關重要的，法律能夠保障人們的各方面權利。由于我國托老所行業品牌品質相差較大，托老所行業收費價格出現異常，因此政府需要對收費價格等方面建立法規、完善法規、并實施監管。

發揮科技創新作用。如今，我國逐步進入科技型社會，養老業在當下社會處于“落伍”狀態。在關注人才培養的情況下，借鑒國外經驗，積極發揮科技的創新功能，提高工作效率，政府可以通過完善法律法規、嚴格行業準入等方式推動引領養老業發展，通過改變創新養老業在社會的作用，以科技創新作為托老所發展的關鍵力量。

總之，老年托管養老模式作為一種備受關注的解決方案，可以緩解老年人生活和健康方面的問題，并促進社會和諧、經濟發展等多個方面。同時，老年托管養老模式也存在著一些運作困境，需要加以優化和改善。通過加強監管、規范發展、宣傳推廣等措施，更好地發揮老年托管養老模式的作用，實現即期與遠期的雙重利益。老年托管養老模式是解決老齡化問題的一種有效途徑，在政府和社會各方的共同努力下，將為老年人提供更優質、安全、便捷的照料和護理服務。

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