“三線模型”在高校基建項目風險管理中的應用

周婷婷 張浩

摘?要：本文以區屬公辦H高校為例，分析高校基建項目風險管理時，發現自購工程物資管理不規范、工程簽證變更頻繁、固定資產入賬不及時、竣工決算滯后等問題，運用“三線模型”這一風險管理工具，從部門協同、共享學習、高校治理等方面強化高校基建項目風險管理，從營造高校風險管理文化、加強對一線部門考核、加大對二線部門資源投入、引入全過程跟蹤審計等方面夯實“三線模型”的基礎保障，希望為其他高校基建項目風險管理提供借鑒參考。

關鍵詞：三線模型；高校基建項目；風險管理

中圖分類號：F23?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.23.048

隨著高等教育事業的蓬勃發展，高校招生規模不斷擴大，教學、科研需求也日益增多，據此各高校也逐步加大了對校園基建項目的投入與建設。在高校基建項目的管理過程中，各種問題與風險也不斷凸顯，如自購工程物料管理不到位、簽證變更頻繁、在建工程轉固不及時、竣工決算滯后等。

1?“三線模型”概述

1.1?“三線模型”的發展演變

“三線模型”是“三道防線”模型的升級版。2013年1月，IIA（國際內部審計師協會）發布“三道防線”模型，提出由管理日常運營的業務部門、負責風險管理和監督控制的職能部門以及內部審計部門共同構筑風險控制的三道防線。“三道防線”模型因明確界定內部機構及部門的角色定位與權力職責，在降低組織風險和實施內部控制方面效果明顯，得到國內外各行業的廣泛應用。隨著外部不確定性的增加，“三道防線”模型的弊端也逐步凸顯，如只關注風險防范、不關注價值創造，對組織創新制約較多，易錯失滿足整體利益需求的機會。為更好適應環境變化和推進組織發展，2020年7月IIA提出了“三線模型”，并注明“三線模型”是“三道防線”模型的升級版，明確兩者之間的關系與性質。

1.2?“三線模型”的內涵

“三線模型”與“三道防線”模型，雖然是一脈相承的風險管理工具，但是從外在名稱到內在理念等方面，反映了現代組織治理與風險管理的進化與發展。首先，“三線模型”的名稱修訂體現了組織風險管理的認知發展。“三道防線”更側重于防御（防范風險），“三線模型”則強調攻守兼備（價值創造與保護），這一變化凸顯了風險的雙向性，有利于引導組織權衡風險中的機遇與損失，靈活構建、適時調整基于自身目標的風險管理模式。其次，“三線模型”通過新增6項原則、調整各線關鍵職能的描述等，體現了風險管理與組織治理的理念拓展。“三道防線”模型局限于專項風險管理。“三線模型”則是通過強調第二線的專業知識與管理支持作用、第三線的獨立不孤立定位，以及各職能定期溝通、協作配合等合力機制，推進組織實現整體價值最大化的風險管理與治理。可見，將“三線模型”應用于高校基建項目風險管理，符合時代發展要求，也符合高校定位。

2?高校基建項目管理的現狀與風險評估

2.1?高校基建項目管理的現狀

高校基建項目，是指高等院校為了提升教育教學質量而投資建設的基礎建設工程，包括新、改、擴建以及修繕等工程及其配套設施。以某區屬公辦H高校為例，截至2023年4月，現有2個校區，占地面積1294.31畝，教學科研儀器設備總值2.52億元，現有本科專業53個、專科（高職）專業18個，在校師生2.2萬人。隨著學校的轉型升級和擴大招生，基建項目工程量大、業務類別繁雜、投資額度大等特點也凸顯出來，基建項目管理成為高校內控治理的重點工作。2022年，H高校成立了基本建設及規劃工作委員會，印發了《工程建設項目管理辦法（修訂）》《基建、修繕工程項目審計實施辦法》《“十四五”校園基本建設規劃》。調研發現，該校基建項目管理的決策機制較為完善，部門職責分工較為明確。校長辦公會、黨委常委會是該校基建項目管理的決策機構，工程建設領導小組（由分管基建工作的校領導、主要參與基建項目管理的各職能部門負責人組成）是基建項目重要事項的議事協調機構。后勤服務處作為基建項目管理部門，承擔基建項目的質量管理、進度管理、投資控制以及安全環保等職責；國有資產管理辦公室（后簡稱國資辦）負責基建項目施工及相關服務采購、固定資產移交接收等工作；保衛處主要參與人防、消防工程驗收及接收管理工作；網絡信息中心主要參與弱電程驗收及接收管理工作；審計處負責基建項目工程造價控制，基建項目審計的組織實施與協調，以及工程預結算、其他款項的組織審核工作；財務處負責基建項目資金的籌措、使用監管與核算管控。

2.2?高校基建項目管理的風險評估

隨著高等教育事業的快速發展和學校的轉型升級，H高校基建項目內外部環境都面臨著較大的變化與挑戰。一方面，H高校基建項目規模不斷擴大，對基建項目的進度、安全、質量、投資等方面管理不規范時有發生，對學校的內部控制與規范治理產生了較大的負面影響。另一方面，2016年財政部令81號《基本建設財務規則》、2020年國務院發布《行政事業性國有資產管理條例》、2021年區教育廳等聯合發布《某區高等學校基本建設管理暫行辦法》，為推動高等學校基建項目和資產管理提出了明確具體的要求。據此，通過風險識別、分析和評價，指出H高校基建項目的關鍵風險點及所在環節、風險成因及風險等級，進而為應用“三線模型”構建高校基建項目風險管理夯實基礎。

首先，通過查閱近5年H高校基建項目相關的基建項目相關合同、招投標文件、預結算報告、內外部審計報告、驗收資料等進行風險評估，發現H高校基建項目管理主要風險包括：自購工程物資記錄不規范，工程簽證變更頻繁、投資超支嚴重，固定資產入賬不及時，竣工決算滯后等。

其次，在整合梳理上述風險的基礎上，結合訪談、資料查閱、流程分析，進而分析風險產生的原因主要在于基建管理部門制度不健全、執行不到位、缺乏有效溝通與監督、基建財務人員素質有待提升、缺乏管理思維和治理意識。

最后，展開風險評價。基于發生頻率及影響程度進行風險等級量化評估（見表1），綜合判斷涉及部門主要是后勤服務處、財務處、國資辦、審計處等部門，要重點關注施工管理、竣工驗收、竣工決算等基建項目管理的薄弱環節，防范資產損失和財務信息失真的風險，致力于提升項目管理水平和高校治理能力。

3?應用“三線模型”強化高校基建項目風險管理

3.1?構建部門協同布局，完善項目施工管理

為了有效防范項目風險，H高校各基建項目職能部門需要加強溝通配合，構建協同布局，為規范項目施工管理共同努力。第一，施工建設環節的自購工程物資缺少出入庫等過程記錄、缺少臺賬和財務記錄，可能導致自購工程物資損失和多付工程款項。為此，后期服務處基建科不僅要做好臺賬登記，還要加強與財務處基建會計的溝通，定期核對自購工程物資的臺賬及出入庫記錄。第二，施工建設環節工程簽證變更頻繁且隨意，造成工程量核算不準確，導致投資超支、支付金額過大和財務信息失真等風險。因此，后勤服務處基建科、審計處、財務處要做好三方共同協商的制度規定、執行分工及定期溝通。后勤服務處基建科要做好現場工程管理，審計處要進一步強化工程造價全過程審計的角色，財務處也要在結算支付環節將工程進度款項、付款累計額度與工程預結算總額度對比，發揮財務監督的作用。第三，基建項目未能及時進行竣工決算工作，無法核算工程項目的總成本，導致財務信息不準確、資產核算不全面。這說明，財務處要對已竣工驗收的基建項目工程做出整體完工、分項完工等情況掌握，定期與后勤服務處、國資辦、審計處等做好協調溝通以及檔案歸檔工作，從而確保竣工決算的及時性。

3.2?強化共享學習氛圍，開拓知識支持功能

H高校在基建項目管理方面各部門需加強政策學習，拓展實務工作水平。第一，自購工程物資管理不規范、工程簽證變更頻繁且隨意，體現出高校基建項目職能部門對自身的職責與權力了解不夠深入，應當加強跨部門的共享學習氛圍，明確后勤服務處的業務職能、明晰財務處協助開展基建項目風險管理的職責，以及指明審計處作為三線部門應履行獨立客觀的內部審計確認和咨詢職責，通過恰當的部門架構，充分營造共享學習的氛圍、應用規范的業務流程、闡述專業的知識觀念。第二，達到預定可使用狀態的在建工程未能及時暫估轉固、竣工決算工作滯后，這些也反映出財務處基建會計的綜合素質有待提升，要進一步加強財務處在二線的管理支持和財務監督作用，并在適當的時候也可以提出合理的質疑或詢問。同時，后勤服務處基建科、國資辦、審計處也應當共同參與學習與掌握在建工程暫估轉固、整體或分項竣工決算的相關政策學習，形成專業知識相互支持、管理監督相輔相成的氛圍。

3.3?把握“三線模型”精髓，著眼高校整體治理

基于“三線模型”的最新理念，從高校基建項目管理入手，要強調內部審計部門、高校決策機構在基建項目風險管理與組織治理格局上的應用。除了構建部門協同布局、強化共享學習氛圍來解決現有的問題與風險以外，還要關注高校基建項目在教書育人、社會服務、研究創新、文化傳承等方面的公共屬性以及高校基建項目管理在清廉校風和社會效益提升方面的綜合評價。高校基建項目的三線部門不僅包括審計處，還包括紀委、監察處等部門。三線部門和高校管理決策機構不僅僅將高校基建項目管理作為規范業務流程、做好內控建設、有效防范風險的重要工作，而且要將高校基建項目與“三線模型”的理念相結合，全面權衡基建項目過程中的政策風險、管理機遇、潛在的資產損失與項目收益，用價值創造的視域來看待高校基建項目與高校治理提升的關系，在規范推進高校基建項目進程中高校戰略定位、中長期發展目標與治理層的決策機制優化等內容，為提升高校整體治理水平、實現社會效益最大化夯實基礎。

4?應用“三線模型”的保障措施

4.1?營造高校風險管理文化

營造高校風險管理文化，是指圍繞高校教育教學質量、科學研究開發與應用、學科專業領域發展等主要目標，通過培訓學習、科普活動、案例啟示等方式來培養和加強廣大師生的風險管理意識。良好的風險管理文化塑造，對于高校基建項目風險的三線職能設定發揮著保障性的基礎作用，特別是對一線部門（如后勤服務處）、二線部門（財務處、國資辦等）提高規范的業務實操能力、形成適應學校發展需求的風險管理意識與組織治理思維等具有較大的推動作用。

4.2?加強對一線部門考核

作為身居一線的高校基建項目管理部門（如后勤服務處），他們擔負著風險管理與組織治理的首要職責。他們不僅需要在規章制度和落實執行上遵循高校基金項目管理的合規合法，而且要清楚崗位職責、識別評估風險，與其他相關部門、決策機構互通有無、協同配合、共同學習分享。因此，僅憑制度約束、交叉監督是不夠的，還需要運用獎懲激勵機制，加強對一線部門的績效考核，引導一線部門人員的工作方向及重點與高校發展目標保持一致。

4.3?加大對二線部門資源投入

通過風險梳理，H高校基建項目的二線部門有財務處、國資辦等。財務處在自購工程物資、工程簽證頻繁、暫估轉固資產、竣工決算報告等環節未能充分發揮支持或監督的作用，國資辦在暫估轉固資產、竣工決算報告等環節也未能盡責協助監督。除了上述的部門溝通、知識學習、理念提升以外，信息系統在各部門獨立使用所形成的“信息孤島”也是高校基建項目管理較難的原因之一。因此，針對高校基建項目風險復雜多元的特性，要積極發揮二線部門在高校基建項目風險管理與組織治理方面的功能，需要加大對二線部門的資源投入，特別是對信息系統的整合應用及全過程閉環監督。

4.4?引入全過程跟蹤審計

高校基建項目管理的三線部門主要為內部審計部門。審計處要發揮獨立于一、二線部門及管理決策層的職能定位，但又非孤立的存在。既要做好基建項目中的造價審計、預結算審計等工作，還要有選擇性地將全過程跟蹤審計引入基建項目中。在自身有能力完成基建專項審計的情況下，獨立不受限地獲取資源數據，提供獨立客觀的內部審計服務，為高校管理決策層、其他職能部門提供參考咨詢；在校內審計人力資源不充足且條件允許的情況下，通過招投標等方式確立符合資質及審計能力要求的三方機構，做好對第三方機構的管理，加強與高校管理決策層、上級主管部門的協調溝通。

5?結語

為了理順高校基建項目管理中的權力與職責，建立健全有效的高校基建項目風險防控體系，以某區屬公辦H高校作為研究對象，應用“三線模型”的理念與管理方式，從構建部門協同布局、強化共享學習氛圍、著眼高校整體治理等方面闡述強化高校基建項目風險管理的建議，并從風險管理文化營造、加強一線部門考核、加大二線部門資源投入、引入全過程跟蹤審計等方面提出保障措施。

參考文獻

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