從法規和政策上落實企業的“科技創新主體”地位

陳利浩

中共二十大明確提出了“強化企業科技創新主體地位”的要求，但在部分法規、政策中，還只把企業定位為技術的受讓方和實施方。應予及時調整，使企業在法規、政策中的定位與科技創新主體一致。

中共二十大提出“強化企業科技創新主體地位”的明確要求，中央全面深化改革委員會專門下發《關于強化企業科技創新主體地位的意見》，強調這是“深化科技體制改革、推動實現高水平科技自立自強的關鍵舉措”。由此，企業在國家科技創新體系中的作用和地位得到進一步的明確。習近平總書記主持召開的二十屆中央財經委員會第一次會議強調，要“從制度上落實企業科技創新主體地位”。這進一步表明消除相關法規、政策中對企業“創新主體”地位的忽視，已是當務之急。

法規、政策對院所高校和企業的“雙重標準”

為了實施創新驅動發展戰略，激發廣大科技人員的創造性，近年來國家出臺了一系列的法規、政策。但是，適用國有科研院所和高等院校科技人員的實質性政策，企業的科技人員卻基本無緣享受。例如：

2015年修訂的《中華人民共和國促進科技成果轉化法》（以下簡稱《轉化法》），對于國家設立的研究開發機構、高等院校，規定了“職務科技成果，完成人和參加人在不變更職務科技成果權屬的前提下，可以根據與本單位的協議進行該項科技成果的轉化，并享有協議規定的權益”，但對企業則規定“職工應當遵守本單位的技術秘密保護制度”，“職工不得將職務科技成果擅自轉讓或者變相轉讓”。[1]

國務院對《轉化法》的實施規定除了明確“對職務科技成果完成人和為成果轉化作出重要貢獻的其他人員給予獎勵”外，更允許職務科技成果完成人“可以兼職到企業等從事科技成果轉化活動，或者離崗創業”，但都只限于“國家設立的研究開發機構、高等院校科技人員”。[2]

2018年，國務院辦公廳關于“賦予科研機構和人員更大自主權”的通知，要求落實“明確科研人員兼職的操作辦法”，“明確科研人員獲得科技成果轉化收益的具體辦法”，但也只限于“各高校、科研院所”。[3]

2020年，科技部等國家九部委的《賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點實施方案》規定了“不低于10年的職務科技成果長期使用權”，并作了“可以自主決定轉讓、許可或者作價投資，不需報主管部門、財政部門審批”，“轉讓、許可或者作價投資給國有全資企業的，可以不進行資產評估”，“轉讓、許可或作價投資給非國有全資企業的，由單位自主決定是否進行資產評估”等操作規定，但也只限于“國家設立的高等院校、科研機構科研人員”。[4]

個人所得稅的雙重標準更加鮮明。國家稅務總局1999年就規定“科研機構、高等學校轉化職務科技成果以股份或出資比例等股權形式給予科技人員個人獎勵，經主管稅務機關審核后，暫不征收個人所得稅。”[5]財政部、國稅總局、科技部2018年進一步規定，“非營利性研究開發機構和高等學校根據《中華人民共和國促進科技成果轉化法》規定，從職務科技成果轉化收入中給予科技人員的現金獎勵，可減按50%計入科技人員當月‘工資、薪金所得’，依法繳納個人所得稅。”[6]但是，對于企業的規定卻是：“全國范圍內的高新技術企業轉化科技成果”，“按照‘工資薪金所得’項目計算確定應納稅額”，只不過“個人一次繳納稅款有困難的，可根據實際情況自行制定分期繳稅計劃”。[7]也就是說：同樣是成果轉化收益的個人所得稅，科研院所、高等學校科技人員以股權形式獲得的可以全免，以現金形式獲得的可以減半，但企業科技人員獲得的就必須按照工資薪金所得（最高達45%）計征。

上述種種雙重標準，使得同樣是國家投資的機構，企業和院所高校面對的政策環境卻大有差別：同一批科技人員，在院所高校工作和在企業工作的待遇卻截然不同。“科研院所轉制為企業后，好多原有的激勵政策都沒了”，是我們在調研中普遍聽到的反映。

雙重標準的原因分析

最常見的解釋是：“應該不同，因為企業是盈利的，院所高校是不盈利的。”我們比較的，是同一個科技人員，創造了同樣的成果，完成了同樣的轉讓，在院所高校就可以成果分享（而且免個稅），在企業就不能。如果要講盈利，那么，院所高校沒有其他的盈利，應該更舍不得技術成果轉讓的收益；而企業有其他盈利，應該更有能力和空間讓科技人員分享收益。

一種較易混淆的說法是：“院所高校的成果是到企業轉化的，而企業的成果自己就能轉化，所以要區別。”我們討論的，是科技成果轉化后的收益由科技人員個人的分享，這種分享與轉化是在單位內部還是外部完成無關，否則，院所高校科技人員創造的成果，如果在院所高校自己設立的企業轉化（這種情況不少），豈不是也要被取消收益分享資格了？

還有一種說法：“企業是國有資產，院所高校是財政資金，所以應該不同。”財政資金、國有資產都是國家的投資。雖然出資代表人不一樣，性質并沒有改變，管理的原則和規則應該一致。上面引用的文件都是國家級的法規和文件，并非專為院所高校的規定。

還有一種觀點：“國企工資很高，成果的收益就不應該再讓科技人員個人分享。”這種觀點的持有者缺乏對國企的基本了解。絕大多數國有企業對工資、薪酬的控制和管理非常嚴格、規范，有總額的控制，有增幅的限制。從總體上，國企科技人員的收入，至少不會比院所高校的科技人員高。

這些理由都不成立。真正的原因，就在上述法規、政策里。

先看《轉化法》：“國家鼓勵向企業或者其他組織轉移科技成果”；“企業可以自行發布信息或者委托科技中介服務機構征集其所需的科技成果”；“為企業獲取所需的科技成果提供幫助和支持”；“企業依法有權獨立或者與境內外企業、事業單位和其他合作者聯合實施科技成果轉化”。

在國務院對《轉化法》的實施規定中，重申“向企業或者其他組織轉移科技成果”，要“優先向中小微企業轉移科技成果”；院所高校科技人員“可以兼職到企業等從事科技成果轉化活動”，“鼓勵以科技成果作價入股方式投資”。

在國務院辦公廳關于“賦予科研機構和人員更大自主權”的通知中，要求“支持科研人員深入企業進行成果轉化”；“與企業通過股權合作、共同研發、互派人員、成果應用等多種方式建立緊密的合作關系”；“可以到企業和其他科研機構、高校、社會組織等兼職并取得合法報酬”。

在《賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點實施方案》中：高等院校、科研機構“利用財政性資金形成或接受企業、其他社會組織委托形成的歸單位所有的職務科技成果”；“科技成果轉讓、許可或作價投資給非國有全資企業的”；“試點單位和成果完成人（團隊）與企業、個人合作開展涉密成果轉移轉化的”。

總之，有關的法規、政策對企業的總體定位，仍然是作為科技成果使用者的“需求方”“委托方”“受讓方”“購買方”“實施方”等，而不是作為創造者的“研發方”。這樣的定位之下，鼓勵創造成果的科技人員的政策，自然只需針對院所高校，不用考慮企業了。

有關思路和辨析

改革開放以來，伴隨市場經濟的發展和企業規模的增強，企業在國家技術體系中的定位也經歷了不同的階段。改革開放初期，企業的定位主要是技術吸收、成果轉化，1985年3月《中共中央關于科學技術體制改革的決定》的要求就是“大力加強企業的技術吸收與開發能力和技術成果轉化為生產能力”。到了1993年11月，中共十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》把企業的定位提升到“技術開發的主體”。1999年8月《中共中央國務院關于加強技術創新，發展高科技，實現產業化的決定》，要求“促進企業成為技術創新的主體”。2020年10月，中共十九屆五中全會首次要求“強化企業創新主體地位”。2021年11月，中央全面深化改革委員會第二十二次會議審議通過的《科技體制改革三年攻堅方案（2021－2023年）》提出“優化科技力量結構，發揮企業在科技創新中的主體作用”，中共二十大明確提出“強化企業科技創新主體地位”。

可見，企業在國家創新體系中的作用和定位，經歷了從“技術吸收和成果轉化主體”，到“技術開發主體”，到“技術創新主體”，到“創新主體”和“科技創新主體”的不同階段，而現行的法規、政策中的規定，某種程度上還停留在“技術吸收和成果轉化主體”的階段，應予及時調整，使企業在法規、政策中的定位與“科技創新主體”一致。

但在調研和討論中也聽到了一些不同意見，主要有兩點：

第一點：雖然企業是創新主體，但主要還是體現在需求提出、技術驗證、產業實現等，而不是技術攻關本身，不像院所高校的科技人員主要就是研發技術的，因此，沒有必要把對院所高校科技人員的政策用到企業。

第二點：法規、政策限制的主要是國有企業的科技人員。而國企有著壟斷資源，基本沒有創新的動力，國企科技人員真正做研發的更少。對他們的激勵、優惠缺乏必要性。

關于第一點。企業在科技創新的需求導向、數據驅動、技術檢驗、產業實現等環節的優勢，確實是企業創新主體作用的主要體現，但是，這不意味可以輕視企業在原創性引領性科技攻關環節的不可替代的作用，更不意味可以抹殺企業科技人員在基礎研究、技術創新、產業創新等領域的創造性貢獻。事實上，2022年我國全社會研發經費投入3.09萬億，其中企業投入占比超75%；我國新型研發機構超過2100家，60%以上設立于企業。作為“創新之城”的深圳更有“五個90%”：90%的研發人員、研發投入、專利、研發機構、重大科技項目都在企業，足以佐證。

關于第二點。我國的科技創新成果，無論是高不可攀的“天宮”“神舟”“慧眼”“蛟龍”“墨子號”“悟空”，還是耳熟能詳的高鐵、航母、電網、大飛機、港珠澳大橋、量子計算機，大多是國企鑄就的大國重器。獲得國家技術發明獎和國家科技進步獎的科技成果，央企獨占鰲頭，如2021年就占獎項總數的49%。專利和其他科技成果，國企也不遑多讓，如國家電網公司雖屬公用事業，而非科創板塊，但發明專利數卻穩居全國第一，在全球也名列三甲，以至被稱為“中國最大的科技集團”。對“卡脖子”關鍵技術的核心攻堅，“國家隊”的主力軍作用更是人所共見。但是，國有企業科技成果的轉讓機制受限，科技人員的待遇偏低、激勵缺失，創新動力匱乏、骨干人才流失等現象，在我們的調研中時有所聞。國有企業與民營企業、院所高校在科技創新上的同等待遇亟待兌現。

具體建議

第一，在有關科技創新的法律、法規中完整表述企業的定位和作用。不但要明確企業在科技創新的需求導向、數據驅動、技術檢驗、產業實現等環節的主導作用，更要強調企業、特別是重點領域央企、大型國企和頭部民企在科技前沿、基礎研究、薄弱產業、共性技術的“原創性引領性科技攻關”“建設重大科技創新平臺”等環節的關鍵作用。

第二，把國家有關部門對科技成果轉讓的規定，從“國家設立的高等院校、科研機構”擴展到“國有獨資或控股的企業”，包括（但不限于）：“可以自主決定轉讓、許可或者作價投資，不需報主管部門、財政部門審批”，“轉讓、許可或者作價投資給國有全資企業的，可以不進行資產評估”，“轉讓、許可或作價投資給非國有全資企業的，由單位自主決定是否進行資產評估”等。

第三，把《轉化法》及后續政策關于“職務科技成果完成人分享轉讓收益”的規定，從“國家設立的研究開發機構、高等院校”擴展到“國有獨資或控股的企業”，包括科技人員擁有“不低于10年的職務科技成果長期使用權”等。

第四，把對科技成果轉化收益的個人所得稅優惠政策（以股權形式獲得的可以全免、以現金形式獲得的可以減半）的適用范圍，從“科研機構、非營利性研究開發機構、高等學校”擴展到“所有研究開發機構和企事業單位”。

注釋：

[1]《中華人民共和國促進科技成果轉化法》，2015年修訂，第十九條、第四十二條等。

[2]《國務院關于印發實施<中華人民共和國促進科技成果轉化法>若干規定的通知》（國發〔2016〕16號），2016年2月。

[3]國務院辦公廳《關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》（國辦發〔2018〕127號），2019年1月。

[4]科技部、發展改革委、教育部、工業和信息化部、財政部、人力資源社會保障部、商務部、知識產權局、中科院《賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點實施方案》（國科發區〔2020〕128號，經中央全面深化改革委員會第十二次會議審議通過），2020年5月。

[5]《國家稅務總局關于促進科技成果轉化有關個人所得稅問題的通知》（國稅發〔1999〕125號），1999年7月。

[6]《財政部、國稅總局、科技部關于科技人員取得職務科技成果轉化現金獎勵有關個人所得稅政策的通知》（財稅〔2018〕58號），2018年5月。

[7]《財政部、國家稅務總局關于將國家自主創新示范區有關稅收試點政策推廣到全國范圍實施的通知》（財稅〔2015〕116號），2015年10月。

（作者為九三學社中央促創工委副主任，廣東省政協研究咨詢委員會委員）

責任編輯：馬莉莎