“雙碳”目標(biāo)下“無廢城市”建設(shè)的韓國經(jīng)驗(yàn)與啟示

郭施宏，帖 明，陸 健

(1.北京工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)部，北京 100124；2.北京信息科技大學(xué) 公共管理與傳媒學(xué)院，北京 100192；3.中國政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，北京 100088)

一、引言

無廢城市建設(shè)是中國踐行碳達(dá)峰碳中和(“雙碳”)目標(biāo)，應(yīng)對氣候變化的重要舉措，也是國家的重大需求。20世紀(jì)90年代后期開始，全球越來越多的國家和研究機(jī)構(gòu)開始關(guān)注“無廢”或“零廢棄”(Zero waste)的概念。關(guān)于“無廢”的內(nèi)涵，包括無廢的目標(biāo)和衡量標(biāo)準(zhǔn)等，學(xué)界沒有統(tǒng)一的定義。其中比較常用的定義來自無廢國際聯(lián)盟(Zero Waste International Alliance，ZWIA)：“無廢指通過負(fù)責(zé)任地生產(chǎn)、消費(fèi)、再利用和回收產(chǎn)品、包裝及材料的方法來保護(hù)所有資源；不焚燒，不排放到土壤、水或大氣中，不威脅環(huán)境及人類健康(2018年修訂)?！边@一定義被許多城市和地區(qū)管理者所應(yīng)用，例如，美國的西雅圖市將這一定義直接作為其城市無廢發(fā)展策略的指導(dǎo)原則，波士頓市采納這一定義來明確波士頓無廢城市建設(shè)的目標(biāo)，舊金山市環(huán)境局明確“無廢”的定義是“沒有廢棄物填埋或焚燒”等[1]。

在2018年印發(fā)的《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》中，中國政府也對“無廢城市”的理念做出了界定，即“無廢城市并不是沒有固體廢物產(chǎn)生，也不意味著固體廢物能完全資源化利用，而是一種先進(jìn)的城市管理理念，旨在最終實(shí)現(xiàn)整個城市固體廢物產(chǎn)生量最小、資源化利用充分、處置安全的目標(biāo)，需要長期探索與實(shí)踐”。2021年12月，生態(tài)環(huán)境部等印發(fā)《“十四五”時期“無廢城市”建設(shè)工作方案》，明確提出要推動100個左右地級及以上城市開展“無廢城市”建設(shè)，到2025年要實(shí)現(xiàn)固體廢物產(chǎn)生強(qiáng)度較快下降、綜合利用水平顯著提升、減污降碳協(xié)同增效作用充分發(fā)揮、“無廢”理念得到廣泛認(rèn)同、固體廢物治理體系和治理能力明顯提升等主要目標(biāo)。隨后2022年4月，生態(tài)環(huán)境部公布了“十四五”時期“無廢城市”建設(shè)名單。

廢棄物的源頭減量和分類治理是“無廢城市”建設(shè)的重要抓手[2]。根據(jù)住建部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2017年中國城市生活廢棄物清運(yùn)量已超過2億噸，年廢棄物垃圾處理費(fèi)用達(dá)159.8億元，巨量廢棄物形成的“垃圾圍城”成為城市光鮮外表下久難治愈的隱痛[3-4]。在日益嚴(yán)峻的“垃圾圍城”形勢下，習(xí)近平總書記在2016年12月中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上提出普遍推行垃圾分類制度，要求“加快建立分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍”。2017年3月，國家發(fā)改委、住建部出臺《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，方案要求46個城市將先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類。黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)“實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略，推進(jìn)各類資源節(jié)約集約利用，加快構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系”。廢棄物源頭減量和分類治理已成為中國生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，也是促進(jìn)中國早日實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的必然要求。

然而，中國的廢棄物源頭減量與分類治理被認(rèn)為是一個反復(fù)且阻滯的過程[5]。盡管中國長期強(qiáng)調(diào)垃圾分類和資源循環(huán)利用的重要性和必要性，但實(shí)際實(shí)施效果并不理想[6]。作為相似文化背景的近鄰國家，韓國在廢棄物分類治理和資源循環(huán)利用上取得了矚目的成績，是全球“無廢城市”建設(shè)的典范。為此，研究團(tuán)隊(duì)于2020年1月在韓國首爾、仁川地區(qū)開展了為期半個月的田野調(diào)查，參訪了韓國環(huán)境部、韓國環(huán)境科學(xué)院、首爾市政府、首爾松坡區(qū)政府、松坡區(qū)社區(qū)、首都圈垃圾填埋場、首爾市江南垃圾焚燒廠、韓國資源循環(huán)服務(wù)中心、韓國電池循環(huán)利用協(xié)會、韓國電子產(chǎn)品循環(huán)利用公社、韓國零廢棄聯(lián)盟、韓國環(huán)境運(yùn)動聯(lián)合會等包含政府、市場、社會主體在內(nèi)的十余家單位。在此基礎(chǔ)上，本文解析了韓國垃圾分類和資源循環(huán)的運(yùn)作邏輯，從而為中國推進(jìn)垃圾分類政策執(zhí)行和“無廢城市”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提供可供參考的實(shí)踐樣本。

二、韓國“無廢城市”建設(shè)的背景與成效

韓國國土面積狹小，人口密集。以首都首爾市為例，首爾市行政面積605.25 平方公里，占韓國國土面積的0.6%；而2018年，首爾市的人口達(dá)到1 004萬人，占全國人口數(shù)量的20%左右。在20世紀(jì)90年代，人口高度密集的首都圈面臨嚴(yán)重的垃圾治理問題。由此，在1992年，首都圈政府在仁川市建設(shè)了世界上最大的垃圾填埋場，占地面積達(dá)16 850萬平方米。在1996—2005年期間，首爾市也相繼建設(shè)了4座大型垃圾焚燒廠。1994年，首爾市將近80%的生活廢棄物通過填埋或焚燒處理，僅有20%左右的生活廢棄物得以重新利用。

進(jìn)入21世紀(jì)后，面對日益增加的生活廢棄物，首爾市新建填埋場和焚燒廠的舉措受到社會公眾的強(qiáng)烈反對。2005年至今，首爾市一直維持4座焚燒廠運(yùn)營的規(guī)模。由此，政府當(dāng)局不得不尋求廢棄物的循環(huán)利用和源頭減量。在過去三十余年，韓國政府建立了一系列世界領(lǐng)先的廢棄物治理和資源循環(huán)利用制度，包括1995年開始實(shí)行的廢棄物從量制(Volume rate waste charge system)，2003年開始實(shí)行的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制(Extended producer responsibility，EPR)等①。

從1995年韓國開始實(shí)行廢棄物從量制后，首爾市的生活廢棄物產(chǎn)生量明顯下降，由1994年的15 397噸/日下降至2017年的9 217噸/日，減少了約40.1%；廢棄物填埋量大幅減少，由1994年的12 103噸/日下降至2017年的799噸/日，占比由原來的78.6%降至2017年的8.7%；與此同時，首爾市生活廢棄物的循環(huán)利用率大幅上升，由1994年的20.1%上升至2017年的67.1%(見圖1)。

圖1 首爾市生活廢棄物處理情況

與此同時，韓國全國的生活廢棄物產(chǎn)生總量也由1994年的58 118噸/日下降至2016年的53 772噸/日，減少了7.5%；生活廢棄物的填埋和焚燒量大幅下降，由1994年的49 218噸/日下降至2016年的21 519噸/日，減少了56.3%；相應(yīng)地，韓國生活廢棄物的再利用量由1994年的15.3%上升至2016年的59.1%(見圖2)。由此，韓國人均生活廢棄物的產(chǎn)生量由20世紀(jì)90年代初的人均2.3公斤/日，下降至2016年的1.01公斤/日。

圖2 韓國生活廢棄物處理情況

同樣面臨嚴(yán)峻的廢棄物治理問題，韓國從20世紀(jì)90年代開始開展了積極的廢棄物源頭減量和資源循環(huán)利用工作。至今，韓國不僅實(shí)現(xiàn)了生活廢棄物的減量，人均生活廢棄物排放量持續(xù)保持低值，而且實(shí)現(xiàn)了生活廢棄物的高循環(huán)利用率，以及保持了較低的填埋和焚燒率。

三、韓國“無廢城市”建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

韓國在廢棄物源頭減量和資源循環(huán)利用上的成效在很大程度上得益于政府的統(tǒng)籌兜底機(jī)制和市場的引導(dǎo)調(diào)節(jié)機(jī)制的共同作用，政府與市場的協(xié)作共同推動了韓國資源循環(huán)利用體系持續(xù)高效運(yùn)作。

(一)政府的統(tǒng)籌兜底機(jī)制

開放性和包容性是當(dāng)代韓國政府的一個重要特征，韓國國民被鼓勵廣泛地參與到公共事務(wù)當(dāng)中。社會團(tuán)體的參與受到了高度的關(guān)注，社會公眾參與政府決策活動受到了法律上的保障。2003年，韓國國務(wù)總理根據(jù)市民團(tuán)體代表的建議組建“市民社會發(fā)展委員會”，隨后頒布了《市民社會發(fā)展委員會規(guī)定》。委員會作為總理咨詢機(jī)構(gòu)，社會團(tuán)體可以將社會公眾的訴求直接傳達(dá)給政府部門，政府則可以更好地了解民情民意，保障政策法規(guī)的有效執(zhí)行[7]。在資源循環(huán)利用體系運(yùn)作的過程中，政府的角色雖然重要，但是依然有限。公眾、企業(yè)、社會團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會等角色的積極行動和密切合作是這一體系得以運(yùn)作的關(guān)鍵所在。

首先，從前端的廢棄物投放到末端的廢棄物處理，韓國政府的統(tǒng)籌機(jī)制使其資源循環(huán)體系建設(shè)逐步完善，并成為東亞地區(qū)廢棄物處置的典范。在廢棄物前端投放環(huán)節(jié)，韓國在1991年剛開始實(shí)施廢棄物分類回收制度(Separate collection system)時，這一制度的實(shí)施效果并不理想。公眾缺乏分類回收的動力，只有一小部分質(zhì)量較好的廢棄物得以回收。于是在1992年，韓國政府提出實(shí)施廢棄物從量制的想法。但在正式實(shí)施這一制度之前，韓國政府在1993年召開了多次聽證會聽取公眾意見，與社會代表進(jìn)行協(xié)商。1994年，從量制在全國33個試點(diǎn)首先進(jìn)行嘗試。隨后，韓國政府組織7個民間環(huán)保組織和官方代表組成評估團(tuán)隊(duì)，對公眾輿論和從量制實(shí)施效果進(jìn)行調(diào)查評價，并總結(jié)問題提供韓國政府進(jìn)行政策改進(jìn)。經(jīng)過3年的社會意見征求和試點(diǎn)評估，從量制于1995年正式在韓國推行。從量制的成功推行為韓國公眾的生活廢棄物分類提供了動力，不僅推動了韓國社會的廢棄物分類回收，也推動了廢棄物的源頭減量。而在這一過程中，韓國政府并沒有依賴命令控制的行政力量推動政策執(zhí)行，而是積極統(tǒng)籌和引導(dǎo)各行動主體發(fā)揮效用，從而不斷激發(fā)社會各界參與廢棄物源頭減量與分類治理的主動性。

在廢棄物末端處理的焚燒環(huán)節(jié)，垃圾焚燒廠的建設(shè)與運(yùn)營在全球都是一個難以避免的鄰避問題，韓國首爾亦是如此。首爾地區(qū)主要有4座大型垃圾焚燒廠，每年可處理廢棄物74萬噸。由于空間位置的局限，首爾的垃圾焚燒廠離市區(qū)并不偏遠(yuǎn)，這既要求焚燒廠需具有先進(jìn)的技術(shù)水平和管理水平，嚴(yán)格控制各種污染物的排放量；又要求具有透明公開的監(jiān)督機(jī)制，以保障社會公眾能夠有效對其進(jìn)行監(jiān)督。首爾當(dāng)?shù)卣ㄟ^開放性和透明性兩個維度解決這一問題：

一方面，政府與垃圾焚燒廠運(yùn)營方簽訂合約，每3年進(jìn)行一次公開招標(biāo)，以開放的姿態(tài)接受市場監(jiān)督與競爭，從而促進(jìn)焚燒廠運(yùn)營方提升技術(shù)、改善管理，也避免了政府徇私舞弊的腐敗行為；另一方面，垃圾焚燒廠設(shè)置了電子公告板公開污染物排放的實(shí)時數(shù)據(jù)，焚燒廠的官方網(wǎng)站也公布污染物排放水平，以接受社會公眾的監(jiān)督。

其次，韓國政府的兜底機(jī)制在“無廢城市”建設(shè)中發(fā)揮了積極作用。隨著2003年韓國開始推行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制，即EPR制度，共有43個品類的廢棄物品類被納入這一制度的管理當(dāng)中。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，一些新的廢棄物品類逐漸出現(xiàn)，如光伏板等。這些新出現(xiàn)的廢棄物品類既不受EPR制度約束，也沒有成熟的企業(yè)可以進(jìn)行回收再利用。針對這些新品類，韓國政府主動承擔(dān)回收責(zé)任。政府在先期進(jìn)行投資，租賃倉庫對這些廢棄物回收暫存。與此同時，政府開始培育一部分回收處理這些新品類廢棄物的企業(yè)，為這些企業(yè)提供技術(shù)等方面的支持。待3～5年這一品類廢棄物的循環(huán)利用管理體系逐步建立后，該廢棄物品類隨即納入EPR制度管理，政府再將暫存的廢棄物通過公開招標(biāo)的方式，交由相應(yīng)的企業(yè)進(jìn)行循環(huán)利用。韓國政府這一積極承擔(dān)廢棄物處理的舉措，解決了新品類廢棄物處理的市場失靈問題，也避免了資源浪費(fèi)和可能導(dǎo)致的環(huán)境污染問題。

政府的責(zé)任還體現(xiàn)在良好的示范作用方面。除了垃圾焚燒廠的運(yùn)營是各個國家都面臨的鄰避問題外，垃圾填埋場亦是如此。位于韓國仁川的SUDOKWON垃圾填埋場是世界上最大的垃圾填埋場，整個填埋場占地面積約16 850萬平方米。1992年開始正式運(yùn)營之前，填埋場的選址建設(shè)遭遇了鄰避困境。為消除周邊居民的擔(dān)憂，韓國環(huán)境部下屬的韓國環(huán)境科學(xué)院搬遷到SUDOKWON垃圾填埋場邊上，至今仍在該地辦公。韓國政府的這一舉動成功化解了當(dāng)時的鄰避困境。另外，在減少一次性用品和塑料廢棄物產(chǎn)生上，盡管目前相關(guān)的法律法規(guī)還未完全出臺，韓國政府率先進(jìn)行示范。例如，韓國政府規(guī)定公共機(jī)關(guān)的財政預(yù)算不得用于購買一次性用品；公共機(jī)關(guān)使用陶瓷杯代替一次性杯子；公共機(jī)關(guān)的咖啡廳堂食或打包都不得使用一次性杯子；公共機(jī)關(guān)不再使用雨傘袋而改用雨傘擦干裝置等。韓國政府的一系列舉措為全社會的共同行動起到了示范作用。

(二)市場的引導(dǎo)調(diào)節(jié)機(jī)制

在“無廢城市”的建設(shè)過程中，完全依靠政府行政力量的推動并不足以支撐資源循環(huán)利用體系的長期運(yùn)作。市場的引導(dǎo)調(diào)節(jié)機(jī)制是持續(xù)性推動韓國資源循環(huán)體系和“無廢城市”建設(shè)的關(guān)鍵要素。1993年，韓國開始實(shí)行廢棄物預(yù)付金制度(Waste charge system)，即企業(yè)必須按照其生產(chǎn)產(chǎn)品的價值向政府繳納一定比例的預(yù)付金，該部分資金用于該產(chǎn)品廢棄物的循環(huán)利用，政府再根據(jù)該產(chǎn)品最終廢棄物量部分返還企業(yè)預(yù)付金。然而，這一制度的實(shí)施效果并不理想。由于預(yù)付金的比例較低，企業(yè)更多將其視為一種稅費(fèi)，并沒有更多地履行環(huán)保責(zé)任。韓國政府在此后將預(yù)付金的比例提高到40%～50%，這盡管在一定程度上激發(fā)了企業(yè)資源再利用積極性，并提高了韓國廢棄物再利用率，但這一制度的實(shí)際操作性并不強(qiáng)。

到2003年時，廢棄物預(yù)付金制度被EPR制度所取代。EPR制度強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)者需要把更多的責(zé)任置于回收再利用廢棄物，要求生產(chǎn)者必須對其產(chǎn)品的廢棄物進(jìn)行回收，如果沒有回收能力的生產(chǎn)者可以繳納一定費(fèi)用，由專門的企業(yè)或第三方組織負(fù)責(zé)回收和循環(huán)利用。目前，80%以上的企業(yè)選擇通過第三方組織進(jìn)行廢棄物回收，即各種產(chǎn)品品類的生產(chǎn)者再利用的行業(yè)協(xié)會，例如負(fù)責(zé)塑料回收再利用的韓國資源循環(huán)服務(wù)中心(Korea Resource Circulation Service Agency，KORA)，負(fù)責(zé)電池回收再利用的韓國電池循環(huán)利用協(xié)會(Korea Battery Recycling Association，KBRA)，負(fù)責(zé)電子產(chǎn)品回收再利用的韓國電子產(chǎn)品循環(huán)利用公社(Korea Electronics Recycling Cooperative，KERC)等。如果企業(yè)不遵守EPR制度將收到數(shù)倍于交納給循環(huán)利用協(xié)會費(fèi)用的罰金。比如在電子產(chǎn)品回收中，如果企業(yè)不履行EPR制度，他們收到的罰金將是交給KERC的三倍。高處罰成本推動了韓國幾乎所有的電子產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)與KERC簽訂了合同，由KERC負(fù)責(zé)電子廢棄物的回收工作。

與此同時，處理產(chǎn)品廢棄物的費(fèi)用也反映在價格機(jī)制上，例如，電池的銷售價格中有約70%的部分被用于回收和循環(huán)再利用廢棄電池。為促使企業(yè)產(chǎn)品更有市場競爭力，企業(yè)會努力減少廢棄物處理的費(fèi)用，從而倒逼企業(yè)從源頭減少廢棄物產(chǎn)生量。另外，在韓國，垃圾填埋或焚燒的成本非常高。以焚燒為例，政府經(jīng)營的焚燒廠焚燒垃圾的費(fèi)用為每噸12萬韓元～15萬韓元(約660～820元人民幣)，民間經(jīng)營的焚燒廠焚燒廢棄物的費(fèi)用達(dá)到每噸24萬韓元～30萬韓元(約1 330～1 620元人民幣)，這大約是中國國內(nèi)垃圾焚燒費(fèi)用的10倍以上。高填埋和焚燒成本通過價格機(jī)制也倒逼生產(chǎn)者減少其產(chǎn)品廢棄物進(jìn)入填埋或焚燒的環(huán)節(jié)，而是更多地進(jìn)行回收再利用。由此，來自焚燒填埋端的價格機(jī)制和來自EPR制度端的懲罰機(jī)制共同引導(dǎo)韓國企業(yè)一方面減少廢棄物的產(chǎn)生，另一方面與其行業(yè)的循環(huán)再利用協(xié)會合作進(jìn)行產(chǎn)品廢棄物的回收和循環(huán)利用。

各行業(yè)的廢棄物回收循環(huán)利用協(xié)會的重要作用在于：第一，解放了生產(chǎn)者履行資源再利用的職責(zé)，企業(yè)自行開展產(chǎn)品廢棄物回收和再利用難度大、成本高、質(zhì)量差，同時也對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生較大負(fù)擔(dān)。企業(yè)繳納一定費(fèi)用由專門的行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)該部分職責(zé)，有利于企業(yè)的專業(yè)化生產(chǎn)，以及通過價格機(jī)制影響公眾的綠色消費(fèi)行為。第二，促進(jìn)資源循環(huán)利用的專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化。行業(yè)協(xié)會統(tǒng)一進(jìn)行廢棄物的回收和處理能夠產(chǎn)生資源循環(huán)利用的規(guī)模效應(yīng)，可以降低單位廢棄物處理的成本，以及有足夠的資金和市場空間促進(jìn)廢棄物處理的技術(shù)進(jìn)步，從而提高資源循環(huán)利用率和經(jīng)濟(jì)效益。例如在塑料回收上，2017年韓國全國塑料用品的循環(huán)利用率達(dá)到了81%，但那時塑料再利用的質(zhì)量不高，回收的塑料主要被用于生產(chǎn)低成本的塑料再生品。作為塑料回收再利用的協(xié)會KORA，憑借其規(guī)模優(yōu)勢，通過技術(shù)升級以及挖掘廢棄物加工處理企業(yè)，提升了塑料再利用的經(jīng)濟(jì)附加值。第三，有利于利用市場機(jī)制引導(dǎo)和調(diào)節(jié)各方利益與行為。在廢棄物由投放到處理的整個鏈條中，市場的引導(dǎo)調(diào)節(jié)機(jī)制有效地平衡了各方利益，進(jìn)而持續(xù)地規(guī)范利益相關(guān)者的行為。例如，市場機(jī)制解決了廢棄物分類回收中部分的政府失靈問題——韓國政府在1985年時就開始實(shí)施玻璃瓶的押金制，消費(fèi)者可以向銷售方返還玻璃瓶獲得押金，銷售方再向生產(chǎn)商返還玻璃瓶獲得押金，生產(chǎn)商最后向政府報銷玻璃瓶費(fèi)用。然而，押金返還的過程復(fù)雜，押金金額也較少，消費(fèi)者和小型商店都缺乏積極性參與退押金的過程。因此，押金制實(shí)施后，玻璃瓶的回收率大約維持在80%。到2016年時，押金制得到了改善，行業(yè)協(xié)會KORA代替了政府發(fā)放押金，在大型超市設(shè)置了自動的玻璃瓶回收機(jī)器，避免了繁瑣的退押金鏈條，消費(fèi)者可以即時獲得押金，回收的玻璃瓶也直接進(jìn)入再利用的流程。同時，KORA將押金的金額上調(diào)了2.5倍，這促進(jìn)了消費(fèi)者返還玻璃瓶的積極性。在新的押金制實(shí)施后，玻璃瓶的回收率達(dá)到了97%。經(jīng)過長期穩(wěn)定的發(fā)展，韓國企業(yè)與行業(yè)協(xié)會作為市場主要力量通過利益的引導(dǎo)調(diào)節(jié)，既促進(jìn)了廢棄物處理上下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也促進(jìn)了公眾的生活行為的規(guī)范和優(yōu)化。

四、中國“無廢城市”建設(shè)的啟示

在“無廢城市”建設(shè)和“雙碳”目標(biāo)背景下，強(qiáng)制垃圾分類試點(diǎn)逐步在中國全國鋪開。然而，諸多城市在廢棄物源頭減量與分類治理上面臨一系列困境。地方政府長期以來主動投入大量的人財物鼓勵公眾垃圾分類，然而大部分公眾處于被動參與的狀態(tài)。一旦失去政府外部的約束力，公眾又恢復(fù)到隨意投放垃圾的常態(tài)。而且，中國廢棄物分類和處理的過程割裂，廢棄物的清運(yùn)、處理環(huán)節(jié)落后于源頭分類的環(huán)節(jié)，中后端廢棄物分類收集和處理的體系不完善，公眾分好類的廢棄物又被混合在一起運(yùn)輸或處理，這嚴(yán)重影響了公眾參與廢棄物分類的積極性和分類回收效果[8]。相較之下，韓國在“無廢城市”建設(shè)上形成的治理經(jīng)驗(yàn)，可以為中國構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系和“無廢城市”建設(shè)提供參考。韓國廢棄物治理的成功并非僅僅是擁有先進(jìn)的廢棄物處理技術(shù)，更為重要的是，韓國形成了多元共治的資源循環(huán)利用體系，這一體系的形成與穩(wěn)定是推動韓國保持高資源循環(huán)利用率和低填埋焚燒率的關(guān)鍵所在。

(一)調(diào)節(jié)廢棄物治理中的利益關(guān)系

廢棄物從產(chǎn)生、投放、回收到再利用或銷毀的整個過程是緊密銜接的，任何一個環(huán)節(jié)產(chǎn)生的波動都會對整個資源循環(huán)利用體系產(chǎn)生影響。韓國資源循環(huán)利用體系的生效和持續(xù)運(yùn)作需要其中的每個環(huán)節(jié)的緊密配合，缺少任一環(huán)節(jié)這一體系都難以有效運(yùn)行；反過來，這一體系中的每個環(huán)節(jié)也難以單獨(dú)存在，它們深受其上下游環(huán)節(jié)的影響。

韓國民眾能夠主動地、高質(zhì)量地進(jìn)行廢棄物分類投放，除國民自身素質(zhì)的原因外，另一重要動力是政府制定的廢棄物從量制產(chǎn)生的約束力。各種品類的廢棄物回收行業(yè)協(xié)會不僅能夠持續(xù)運(yùn)營，而且能不斷技術(shù)升級。這一方面是由于回收市場能夠從公眾的高質(zhì)量廢棄物分類中獲得足量的廢棄物原料；另一方面是政府制定的EPR制度促使絕大部分企業(yè)選擇成本更低的廢棄物回收行業(yè)協(xié)會，進(jìn)行產(chǎn)品廢棄物回收，這使得行業(yè)協(xié)會具有充足的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)。生產(chǎn)商能夠自覺進(jìn)行廢棄物源頭減量并遵循EPR制度，是由于廢棄物末端處理產(chǎn)生的高焚燒費(fèi)和填埋費(fèi)，以及EPR制度產(chǎn)生的高處罰金，倒逼生產(chǎn)者承擔(dān)起廢棄物減量和再利用的責(zé)任。政府能夠出臺一系列源頭減量和資源再生政策法規(guī)，其背后是以社會組織為代表的社會力量的先試先行。社會組織率先探索出一系列成熟可行的模式和方案，并不斷推動政府主體的參與和政策議程的設(shè)定，從而逐步形成穩(wěn)定的正式制度。而成熟的市場機(jī)制成為持續(xù)性調(diào)節(jié)各方主體的廢棄物分類和循環(huán)利用行為的重要舉措。一系列的價格機(jī)制和獎懲機(jī)制倒逼公眾自覺遵從廢棄物分類政策，生產(chǎn)商自覺履行廢棄物源頭減量和循環(huán)再生責(zé)任。由此，韓國的廢棄物分類循環(huán)形成了一條完整且相對穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)鏈條。

韓國資源循環(huán)體系構(gòu)建的背后是各項(xiàng)運(yùn)行機(jī)制整體性推進(jìn)的邏輯，這也應(yīng)是中國“無廢城市”建設(shè)的關(guān)鍵所在。整體性觀察中國廢棄物回收和處理的運(yùn)作鏈條可以發(fā)現(xiàn)，中國廢棄物分類和資源循環(huán)利用鏈條呈現(xiàn)出“冷熱不均”的現(xiàn)象，鏈條上的各個環(huán)節(jié)也并未形成促進(jìn)廢棄物分類回收的向心力，甚至存在阻礙廢棄物分類回收的反向推動力。相比韓國，中國廢棄物焚燒和填埋的方式成本低，焚燒廠和填埋場甚至還有政府的相關(guān)補(bǔ)貼，尤其是對廢棄物發(fā)電項(xiàng)目的補(bǔ)貼，這間接鼓勵廢棄物進(jìn)入焚燒和填埋的環(huán)節(jié)；由于缺乏成熟的或無法成規(guī)模的廢棄物再利用企業(yè)，廢棄物回收后處理成本高，甚至無法處理；由于資源再生政策法規(guī)不夠健全，生產(chǎn)者缺乏源頭減量和廢棄物回收再利用的利益驅(qū)動等[9]。盡管中國在積極實(shí)施公眾的廢棄物分類投放政策，但就目前情況而言，分類投放后端的大部分廢棄物處理環(huán)節(jié)與前端積極實(shí)施的分類投放政策不協(xié)調(diào)，這導(dǎo)致政府不得不依靠行政力量進(jìn)行干預(yù)?；鶎由鐓^(qū)廢棄物分類治理動力不足，居民廢棄物分類意識不強(qiáng)，長期需要依靠基層工作人員和志愿者的不間斷蹲點(diǎn)督促居民進(jìn)行生活廢棄物分類，廢棄物分類工作呈現(xiàn)出運(yùn)動式特征，分類績效難以維持[10]。因此，對于中國而言，在開展強(qiáng)制分類的同時，更重要的是整體性調(diào)節(jié)廢棄物產(chǎn)生和處理中各個環(huán)節(jié)的利益平衡關(guān)系，從而形成持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)作的資源循環(huán)利用體系。

(二)形成政府與市場間的優(yōu)勢互補(bǔ)

政府主體的優(yōu)勢在于其統(tǒng)籌、兜底和約束的作用，劣勢在于低行政效率引起的政府失靈；市場主體的優(yōu)勢在于調(diào)節(jié)利益和提升效率，劣勢在于在公共物品領(lǐng)域存在市場失靈。因此，在韓國的資源循環(huán)體系中，政府與市場間優(yōu)勢互補(bǔ)，揚(yáng)長避短。例如，在2018年中國禁止“洋垃圾”進(jìn)口后，此前韓國一直出口到中國的部分廢棄物無法再出口。這打破了韓國廢棄物回收市場的供需平衡關(guān)系，廢品回收公司拒絕收購新的廢棄塑料和泡沫箱等可再生廢棄物，首都圈等地區(qū)出現(xiàn)了居民小區(qū)廢棄物成堆無人處理的情況，基本公共服務(wù)無法得到保障。于是，韓國政府通過價格補(bǔ)貼，出臺源頭減量、提升循環(huán)利用率等政策法規(guī)，以維持市場機(jī)制持續(xù)發(fā)揮作用。對于新的廢棄物品類回收處理也是如此，在沒有市場主體可以介入回收再利用之前，韓國政府也會采用兜底機(jī)制，暫時承擔(dān)回收和存放新的廢棄物品類的職能，再通過培育回收企業(yè)將這部分職能轉(zhuǎn)移給市場主體。

為推進(jìn)中國資源循環(huán)利用體系的構(gòu)建，首先要鼓勵多元主體的積極參與，發(fā)揮主體優(yōu)勢。尤其是對政府而言，盡管中國逐步從垃圾分類的自愿時代走向強(qiáng)制時代，但公眾垃圾分類的行為主要依靠的是行政干預(yù)，這不僅產(chǎn)生了巨大的行政成本，而且難以培育公眾自發(fā)性分類的內(nèi)源動力[11]。政府在垃圾分類和處理過程中扮演了主導(dǎo)全局的“多面手”角色，在議程設(shè)定、政策制定、政策執(zhí)行、基層動員、實(shí)施監(jiān)督、效果評價等環(huán)節(jié)，政府表現(xiàn)出了絕對的影響力。行政主導(dǎo)的垃圾分類模式雖然在短時間內(nèi)大幅提升回收的效率，然而，這一行動一方面對政府系統(tǒng)造成了極大的行政負(fù)擔(dān)，另一方面對其他主體參與產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。由于垃圾分類是涉及全民參與的問題，政府人員遠(yuǎn)不足以滿足對全民的動員和監(jiān)督[12]。與此同時，政府主導(dǎo)的模式壓縮了其他主體參與廢棄物分類和處理的空間，市場主體和社會主體在這一過程中發(fā)揮的作用十分有限。這主要是由于在科層目標(biāo)責(zé)任制下，垃圾分類成為各級政府完成考核目標(biāo)的任務(wù)之一。當(dāng)垃圾分類成為政府考核的約束性目標(biāo)后，下級政府為了在規(guī)定時間內(nèi)完成任務(wù)，獲得相應(yīng)的績效或者避免相應(yīng)的處罰，會采取“大包大攬”的方式[13]。而這正是廢棄物協(xié)同治理中應(yīng)當(dāng)避免的，政府主體在“無廢城市”建設(shè)中應(yīng)重點(diǎn)發(fā)揮引領(lǐng)功能、保障功能、培育功能和兜底功能優(yōu)勢，將監(jiān)督功能、宣教功能、利益平衡功能等部分轉(zhuǎn)移給非政府主體。

綜合而言，在韓國資源循環(huán)利用體系中，政府的統(tǒng)籌兜底機(jī)制和市場的引導(dǎo)調(diào)節(jié)機(jī)制發(fā)揮了關(guān)鍵作用?；诖?，中國促進(jìn)“無廢城市”建設(shè)和實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵在于：第一，廢棄物減量、回收、再利用和處理的全過程需平衡發(fā)力，不能僅僅著力于廢棄物分類過程，在強(qiáng)制開展廢棄物分類的同時，更需要整體性調(diào)節(jié)廢棄物產(chǎn)生和處理中各個環(huán)節(jié)的利益平衡關(guān)系，形成持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行的資源循環(huán)利用體系；第二，合理有序讓渡部分政府功能，培育市場主體在資源循環(huán)利用體系中的積極角色，形成政府與市場的優(yōu)勢互補(bǔ)。

[注 釋]

① 從量制是按照垃圾廢棄量征收處理費(fèi)用，居民投放的垃圾越多，被征收的生活廢棄物處理費(fèi)越貴。生產(chǎn)者責(zé)任延伸制是指生產(chǎn)者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任不僅在產(chǎn)品的生產(chǎn)過程之中，而且還要延伸到產(chǎn)品的整個生命周期，特別是廢棄后的回收和處置。