農產品質量安全保障體系建設現狀及發展對策

劉 濤

（石家莊市市場監督管理局 河北 石家莊 050031）

1 農產品質量安全保障體系建設現狀

黨的十八大以來，各級農業農村部門以習近平總書記關于農產品質量安全的系列講話為指導，堅持統籌發展和安全“守底線”“拉高線”同步推，“保安全”“提品質”一起抓，不斷鞏固農產品質量安全穩定向好態勢，努力護航農業農村高質量發展。總體上看，我國農產品的質量安全是有保障的。

1.1 質量安全水平明顯提升。自2001 年至2021 年農業農村部全面通過實施“無公害食品行動計劃”以來，在京津滬深等幾個大城市對禁用藥物及瘦肉精等問題開始專項整治及抽檢等措施。結果顯示，我國農產品例行監測合格率從2001 年的64%提高到2021 年97.7%，提高了33.7 個百分點，從“及格生”提升至“優等生”水平，且近7 年農產品例行監測合格率連續穩定在97%以上，禁限用藥物檢出率為0.9%，常規藥物超標率為1.4%。

1.2 標準化品牌化生產大幅度提高。一方面，我國建設了較完善的標準體系，制定的農藥殘留限量的標準達10 092 項，獸藥殘留限量標準2 191 項，農業行業標準5 479 項，在世界中處于中上等水平。所有標準已基本覆蓋常見農產品，且多數農業生產行為都能夠做到有標可依。另一方面，品牌建設不斷加強，綠色食品企業近2.3 萬家，農產品5 萬個；有機農產品企業1 253 家，農產品4 623 個；地理標志農產品3 400 多個。

1.3 突出問題得到有效遏制和解決。我國連續15 年開展重點問題專項整治行動，尤其從2018 年開始，習近平總書記批示開展農村假冒偽劣食品專項治理行動。十八大以來，執法人員出動3 224.1 萬人次，查處問題28.9 萬起，制假售假、私屠濫宰、非法添加等違法違規問題得到了有效遏制。有關部門開展農資打假專項治理行動，為農民挽回經濟損失40 億元。

1.4 監管制度體系逐步健全。當前國家推行網格化管理，實行區域定格，即“格定人，人定責”的管理方式，監管體系、檢測體系及評估體系逐步健全。監管體系方面，全國部、省、市、縣四級質檢機構共2 279 家，其中部級質檢機構220 家。在農產品生產大縣的主要鄉鎮建立了農產品質量安全監管機構，鄉鎮監管人員達7.6 萬人，村級協管員42 萬人。評估體系方面，當前我國已設立105 家農產品質量安全風險評估實驗室和148 家風險評估實驗站，用來提前進行一些未知風險的摸排和篩查。截至目前，國家農產品質量安全縣市已創建318 個，32.7 萬的新型農業經營主體和40.5 萬的小農戶開具使用承諾達標合格證，已實現國家農產品追溯平臺與31 個省的對接。2022 年9 月全國人大第36 次會議上，全票通過了新修訂的《農產品質量安全法》，主要變化包括3 點：①全主體管理；②引入承諾制；③處罰更科學。2018 年，全國人大執法檢查組問卷調查結果顯示，64.28%受訪者對我國農產品質量安全總體形勢持樂觀態度，消費者對農產品質量安全問題中的農獸藥超標、違法違規使用添加劑和重金屬超標等問題的關注度最高。消費者同樣對農產品的質量和品質也較為關注，消費者對無公害農產品和綠色農產品購買欲也有所增加，在消費者中的占比分別為44.67%和43.58%。

2 農產品質量安全體系建設存在的問題

雖然近年來農產品質量安全形勢總體穩定，但仍存在一些問題。當前最突出的是禁用藥物檢出和常規農藥超標這兩大“頑疾”，其他如產地環境、生物毒素等問題也時有曝光。

2.1 禁用藥物仍有檢出。蔬菜上的禁用農藥檢出樣本98 個，檢出率為1%，檢出較多的為毒死蜱、甲拌磷和克百威；蛋類禁用藥物檢出樣品48 個，檢出率為0.67%，檢出較多的為產蛋期不得使用的恩諾沙星、環丙沙星、氟苯尼考；水產品檢出停用的沙星類藥物；屠宰環節注水注射藥物，農產品收儲運環節非法使用保鮮劑、防腐劑、染色劑以及牛羊肉瘦肉精等問題時有發生。

2.2 常規藥物殘留超標成為新問題。超劑量用藥即不遵守農藥安全間隔期和獸藥休藥期規定，另外還有超范圍用藥，包括小宗作物上登記農藥較少，沒有合法用藥。蔬菜商不合理使用吡唑醚菌酯、腐霉利、噻蟲嗪、滅蠅胺、啶蟲脒及甲氨基阿維菌素、苯甲酸鹽、多效唑等；超標樣品199 個，超標率為1.9%。畜禽方面使用磺胺類藥物、氟喹諾酮類藥物等，超標樣品38個，超標率為0.53%。

2.3 產地環境和生物毒素污染風險不容忽視。稻米鎘超標，玉米、花生等嘔吐毒素、黃曲霉毒素超標問題依然存在。

2.4 產生問題的原因。生產主體質量安全意識水平不高，標準化生產能力較弱。我國仍存在2.3 億小農戶，小農經濟、小散經營情況突出，無法實現歐美規模化經營。監管部門能力跟不上、責任落實不到位。部分地方快檢設備只能檢測有機磷和氨基甲酸酯類農藥，而且很多農藥已被禁用但仍在檢測，與實際生產用藥存在不匹配的問題，有些監管部門存在不會執法、責任落實不到位的問題；監管體系建設投入和支撐保障不足。雖然質量安全問題做不到零發生，但可力爭做到零容忍。國家針對違禁藥物殘留超標的突出問題提出3 年行動，圍繞11 個重點品種開展“治違禁、控藥殘、促提升”的3 年行動，包括“三棵菜、一枚蛋、一只雞、兩塊肉、四條魚”，將禁用藥物違法使用和常規農獸藥殘留超標問題分類施策。

3 農產品質量安全工作面臨的新形勢和重點任務

3.1 農產品質量安全面臨的新形勢。保證人民群眾吃得安全放心是最基本的民心工程、民生工程，我國糧食總產連續7 年超過1.3 萬億斤。過去是8 億人吃不飽，現在是14 億人吃不完。目前農產品質量安全是要在保障高產的情況下，讓百姓吃得安全放心，筑牢農產品質量安全基石。縱觀全球，許多發達國家的經濟社會發展到一定程度時，都會將質量安全上升為國家戰略。如德國的“以質量推動品牌建設”和美國的“質量振興法案”等[1]。我國目前也逐漸從“增產”轉向“提質”，著重強調質量興農、綠色興農和品牌強農。2017 年的中央農村工作會上，習近平總書記談到走“七個之路”，其中就包含“質量興農”之路，農產品質量安全高質量發展現已提升至國家戰略層面。

3.1.1 中央要求越來越嚴。在2013 年中央農村工作會議上，習近平總書記指出“食品安全關系群眾身體健康，關系中華民族未來”。此外，總書記在2015 年中共中央政治局第二十三次集體學習時提出“四個最嚴”，也是目前管理農產品質量安全的基本原則，即“最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰和最嚴肅的問責”，切實加強食品藥品安全監管。安全的農產品是產出來的，不合格的農產品是檢出來的。法律的生命力在于執行，對違法者縱容，就是對守法者傷害。實施最嚴厲的處罰，讓生產經營者知敬畏守規矩[2]。對于責任履行方面，應有責必盡，失責必問，切實落實“三方責任”，即生產者的主體責任、地方政府的屬地責任和監管部門的行業管理責任。中央在歷年的中央經濟工作會和農村工作會一號文件中均對農產品質量安全進行高位部署，特別是在2019 年中共中央國務院下發的《深化改革加強食品安全工作的意見》中，在“四個最嚴”基礎上進一步強化了生產經營者的主體責任。

3.1.2 人民群眾的期待越來越高。馬斯洛需求層次理論中提及人的需求由低到高，可分為生理需求、安全需求、社會需求、自尊需求和自我實現需求。人們在低層次需求得到滿足后，自然會向高層次需求躍升，人民群眾對糧食安全的需求逐漸從“吃飽”向“吃好”再向“吃的綠色優質健康”方向發展。2021 年，我國居民恩格爾系數降至29.8%，國家進入更高的發展層次，百姓對衣食住行的期待也越來越高，向“吃得更安全、穿得更時尚、住得更舒適、行得更便捷”的方向發展，與此同時，人們對農產品質量安全的期待也與日俱增。

3.1.3 鄉村振興和產業發展結合度越來越緊。產業要興旺，先要抓質量。質量安全是鄉村振興的“第一興、第一旺”，2010 年“海南毒豇豆”事件，2011 年“雙匯瘦肉精”問題，2015 年“草莓乙草胺”事件等，曝光后對產業造成了十分嚴重甚至毀滅性的打擊。國務院發表促進綠色發展的意見提出后，打響了“農業面源污染攻堅戰”、實施了“農業病蟲害統防統治”及“農藥化肥減量使用”等等，這些舉措深刻說明，鄉村振興與農產品質量安全問題休戚與共。

3.2 扎實做好新時代農產品質量安全工作。我國目前有14 億人口，日平均消費百萬噸基本糧食，即使僅有2% ～3%的不合格率，其絕對數仍不容忽視，且對具體的消費者來說，就是100%的風險。

3.2.1 強化全鏈條、全覆蓋農產品質量安全監管。切實踐行全程監管的理念，在加強產地環境、農業投入品科學使用以及農產品生產監管的基礎上，不斷壓實批發市場、農產品經營者及食品生產者等主體責任。

3.2.2 強化突出問題治理。國家已連續15 年開展農產品質量安全專項整治行動，“持久戰與攻堅戰”相結合，推動各地加大農產品質量安全案件的查辦力度，在農獸藥殘留問題治理上分類施策：對禁限用藥物，加大監督抽查和公開曝光力度；對常規農獸藥殘留超標，一手抓上市前抽檢，引導生產者科學規范用藥，避免出現“超劑量用藥、超范圍用藥、不按生產間隔期用藥”等情況。繼續深入實施“治違禁、控藥殘、促提升”三年行動，重拳出擊，力爭早日解決農獸藥超標問題[3]。

3.2.3 強化風險監測。大宗農產品與小宗農產品均要強化風險監測，聚焦重點品種，提高例行監測的隨機性和科學性。針對小宗品種，輪流開展專項檢測，切實做到“大宗產品不放松，小宗產品不落空”。積極構建省部聯動機制，加強基層檢測機構的能力建設，著力提高市縣兩級的“雙認證”比例。

3.2.4 強化農業標準化生產。切實推進農業生產及農產品“三品一標”的落實工作，強化農業標準化生產，以綠色、安全、優質、營養為目標，加快構建高質量農業生產標準體系。

4 進一步完善農產品質量安全保障體系的措施

4.1 健全相應法律法規體系。黨的十九大以來，我國不斷建立并完善各種法律體系，爭取做到均有法可依。法律是基準也是保障，應加快《農產品質量安全法》及其相關法律、法規和規章的修訂和完善，做到農產品從種植到加工、從農田到餐桌的全鏈條質量監管有法可依。同時加大普法宣傳，提高全民的法律意識，從而提升全民的農產品質量安全意識，促進農產品質量進一步提升[4]。

4.2 加快農業生產標準化，大力發展農業合作組織。目前我國的生產模式大多以小農經濟為主，個體戶之間缺乏統一的標準，難免造成生產者為了片面追求產量和利益，導致農藥等有害物質使用超標的問題。對此，可借鑒先進國家的農產品質量保障經驗，同時結合我國的基本國情，完善、優化我國相關標準，在保證生產者利益的基礎上，因地制宜組建農業合作組織，從而形成一套健全的組織體系和有效的運行機制，為安全優質農產品的生產和管理提供機制保障。

4.3 規范檢測檢驗體系，加強基層監管能力建設。省市級政府及監督管理部門應繼續加強政策和資金支持，保障檢測體系的完善和監管能力的不斷提升[5]。進一步壓實屬地管理責任，在縣鄉級基層農產品質量監管機構實行網格化管理，加強鄉鎮監管員和村級協管員、信息員隊伍建設，加大農產品質量安全常態化巡查檢查的力度，確保涉農鄉鎮基層農產品質量有人管、有人干。

4.4 加強對生產者安全生產和誠信的教育。生產者的安全意識和誠信意識對農產品質量安全問題產生很大影響[6]，因此，不僅要對生產者進行普法教育，更要引導他們注重品牌的打造。充分發揮各地的資源和地理優勢，從品種、品質、質量等多方面打造特色農產品，實現生產標準化、產品品牌化、質量可追溯，實現品牌農產品的優質優價，從而使得生產者在滿足自身利益的要求之上遵從農產品的質量要求，調動和提高生產者依標生產、規范管理的積極性和自覺性，促進農產品增值，實現誠信創造品牌，品牌帶來利益，利益進一步的督促品質的良性循環。

4.5 消費者加入監督體系，保障農產品質量安全。消費者是農產品質量問題的主要受害者，國家應加大與農產品質量安全相關的普法教育力度，充分利用自媒體等新興網絡媒介，使作為消費者的人民群眾充分了解及學習食品質量安全相關的法律法規，提高自身維權意識，充分發揮消費者“最后一道防線”的監督作用[7]。農產品質量安全問題是一項涉及全社會的復雜系統工程，需要從生產到市場、再到消費者各個環節共同努力，才能保障農產品的質量安全可靠。充分發揮政府和市場監管部門的主體力量，強化“合格農產品是產出來”的理念，從抓生產入手，實現從生產到消費、從產品到商品、從田間到餐桌的全過程監督，逐步建立起市場監督為主，消費者全員參與的監督體系。同時，可以通過地名、人名、產品優勢及當地文化等環節進行創新命名，樹立差異化品牌形象，提升品牌溢價能力，從而加速我國鄉村振興步伐，促進農民增收，滿足人們對美好生活的追求，促進農業更好更快地發展。