實施自貿試驗區提升戰略扎實推進制度型開放

倪月菊

內容提要：

《關于在有條件的自由貿易試驗區和自由貿易港試點對接國際高標準推進制度型開放的若干措施》將試點改革聚焦于我國深化改革開放面臨的前沿問題、關鍵問題和重點問題，謀求通過試點改革取得新突破。這些試點政策措施重點突出、方向明確，將為全面深化改革、擴大開放探索新路徑，為推動加入高標準經貿協定提供實踐支撐。

國務院日前印發了《關于在有條件的自由貿易試驗區和自由貿易港試點對接國際高標準推進制度型開放的若干措施》（下稱《若干措施》），率先在上海、廣東、天津、福建、北京等具備條件的自由貿易試驗區和海南自由貿易港，試點對接相關國際高標準經貿規則，聚焦貨物貿易、服務貿易、商務人員臨時入境、數字貿易、營商環境、風險防控等6 個方面，穩步擴大制度型開放，為全面深化改革擴大開放探索路徑，為推動加入高標準經貿協定提供實踐支撐。

《若干措施》是加快推進制度型開放的重要舉措

制度型開放是相對于商品和要素流動型開放而言的。商品和要素流動型開放旨在削減邊境的關稅和非關稅壁壘，制度型開放旨在削減邊境后的制度壁壘，聚焦規則與制度層面的改變。制度型開放這一概念是 2018 年中央經濟工作會議關于開放的新表述，是黨中央根據我國發展階段、環境、條件變化，著眼我國經濟中長期發展作出的重大戰略部署，是重塑我國國際競爭新優勢的戰略抉擇。黨的二十大報告提出“穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放”，為快速推動制度型開放、推進高水平對外開放指明了前進方向，提供了根本遵循。

我國制度型開放的主要任務就是主動對標和對接高標準的國際經貿規則，在清理國內不合理、不相容的法律法規基礎上，進一步形成與國際貿易和投資通行規則相銜接的、規范透明的基本制度體系和監管模式。即錨定高標準國際經貿規則，在規則、規制、管理、標準等四個方面做出相應調整。在規則方面，要對接高標準國際經貿規則。CPTPP（全面與進步跨太平洋伙伴關系協定）代表了迄今為止世界上最高標準的國際經貿規則。因此，在制度型開放階段，我國應以加入CPTPP 為代表的高標準國際經貿協議為目標，對照規則找差距，制定改革的方向和目標。在規制方面，要建立與國際高標準相適應的國內法律法規體系。為此，需要加快梳理并修改完善與CPTPP 規則不一致的國內法律法規。在管理方面，要進一步改善政府管理模式，增強政策確定性，破除隱形壁壘。在標準方面，要通過規則、規制、管理等方面的對接，實現勞工標準、環境標準、食品安全標準、產品技術標準等標準的對接。只有這些標準與國際統一，本國企業才能更公平地參與國際競爭，外國企業才能更順利地進入本國市場。

無論是從為經濟高質量發展營造更有利的外部環境看，還是從負責任大國推進全球治理體系變革的角度看，中國均需要與時俱進地推進制度型開放。同時，我國正積極推動加入CPTPP 和DEPA（數字經濟伙伴關系協定）等高標準經貿協定，相關規則的要求與我國改革開放面臨的重點問題契合度較高。因此，對標國際高標準進行國內改革也是突破我國改革難點的需要。此次在有條件的自貿試驗區和海南自由貿易港實施的試點措施是我國主動對接CPTPP 規則開展的先行先試，是推動制度型開放的重要舉措，同時也再一次向世界宣示了中國開放的大門不會關閉、只會越開越大的重要信號。

“先行者”承接新使命再出發

自 2013 年9月 29 日 中 國（上海）自由貿易試驗區成立以來，我國先后設立了 21 個自貿試驗區。作為改革開放的“試驗田”，自貿試驗區為中國高水平開放和高質量發展提供了一大批可復制可推廣的寶貴經驗。據統計，截至 2022 年底，各自貿試驗區推出的改革創新舉措累計 3400多項，充分發揮了窗口、示范、引領和帶動作用，初步形成了覆蓋東西南北中、陸海統籌的新一輪全面開放新格局。同時，作為區域經濟發展的增長極，自貿試驗區在穩外資、穩外貿以及推動各地產業轉型升級中也發揮了生力軍作用。

對接國際高標準經貿規則，深入推進高水平制度型開放，是黨中央為應對國際國內新環境、新趨勢、新任務而賦予自貿試驗區的新使命。今年恰逢自貿試驗區建設十周年，在這樣一個具有里程碑意義的重大歷史時期，如何踐行好國家賦予自貿試驗區的新使命，是自貿試驗區面臨的新課題。《若干措施》的出臺，為自由貿易試驗區明確了作為穩步推進制度型開放“試驗田”的前進目標、工作重點和努力方向，將進一步推動我國更高水平開放。

鑒于對接高標準經貿規則的工作涉及面廣、難度大，為體現穩步推進的原則，《若干措施》選擇在上海、廣東、福建、天津、北京等5 個具備條件的自貿試驗區和海南自貿港開展試點工作，待取得經驗后再逐漸全面推廣。國家選擇這些區域率先試點對接國際高標準是經過科學分析和研判的。首先，上述自貿試驗區和海南自貿港是我國自貿試驗區壓力測試的“先行者”，一直以來擔負著為我國擴大開放和深化改革探索新思路和新途徑、更好地為全國服務的使命與任務。經過十年的發展，上述區域取得的很多創新成果得以在全國推廣落地，在制度創新建設方面取得了較大突破，理應繼續探索高水平開放的新內容。其次，上述區域的經濟體量大，外向型經濟發展水平較高，業務功能齊全，監管能力較強，有能力對照高標準經貿規則調整現行規則、規制、管理、標準等，加大壓力測試力度，實現風險可控，不斷推進中國高水平對外開放。

2020年9月28日，中國（北京）自由貿易試驗區高端產業片區正式掛牌。 圖/中新社

可見，有條件的自由貿易試驗區和海南自貿港的選擇充分考慮了國家戰略發展需要、地方實際和實踐基礎。這不僅有利于實驗效果的達成，也有利于將試點成果盡快復制推廣至更大范圍，推進全國的高水平對外開放。當然，《若干措施》給予各有條件的自貿試驗區和海南自貿港的新使命、新定位也有所不同。如北京自貿試驗區的定位之一是加快打造服務業擴大開放先行區、數字經濟試驗區，其試驗的重點領域也是《若干措施》中的實施重點。海南自由貿易港將于 2025 年年底前進行封關運作，在促進人才自由流動和打造市場化、法治化、國際化營商環境方面承擔著先行先試的使命。相信各自貿試驗區會充分把握這一有利機遇，充分發揮先行先試的優勢，持續發揮改革開放“排頭兵”“試驗田”的作用。

六大方面改革舉措為制度型開放探索新路徑

結合當前國際貿易發展的新趨勢和我國自貿試驗區、海南自貿港的探索歷程，《若干措施》將試點改革聚焦于我國深化改革開放所面臨的前沿問題、關鍵問題和重點問題，謀求通過試點改革取得新突破。因此，《若干措施》圍繞貨物貿易、服務貿易、商務人員臨時入境、數字貿易、營商環境改革、風險防控機制等六個方面提出了 33 條改革舉措。這些試點政策措施重點突出、方向明確，將為全面深化改革、擴大開放探索新路徑，為推動加入高標準經貿協定提供實踐支撐。

在貨物貿易開放方面，再制造產品進口試點成為一大亮點。《若干措施》提出的推動貨物貿易創新發展試點措施共12條，占比超過三分之一，這與我國貨物貿易大國身份相匹配。進一步促進貿易便利化依然是貨物貿易創新發展的重點方向。更值得關注的是，本次試點措施首次提出了“支持試點地區開展重點行業再制造產品進口試點”。再制造產業作為循環經濟再利用的高級形式和裝備制造業升級轉型的新模式，憑借其科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少等新型工業化特點成為本次貨物貿易進口試點改革的重點領域。與制造新品相比，再制造產品可實現節能 60%、節材 70%、污染物排放量降低至零，而成本僅是新品的 50%左右，具有顯著的經濟效益和環境效益，因此成為貨物貿易領域重點支持的產業，回應了國內再制造企業關于試點放開舊物進口管制的市場關切。

推進服務貿易自由便利的一個重要著力點是金融服務的相關探索?！度舾纱胧芬幎?，除特定新金融服務外，如允許中資金融機構開展某項新金融服務，則應允許試點地區內的外資金融機構開展同類服務，體現了高標準中的“國民待遇”和“競爭中立”原則，有助于為外國投資者創造更加公平、開放、穩定、透明的競爭環境。

便利商務人員臨時入境是服務制度開放的重要舉措。便利商務人員出入境，既是國際高標準經貿規則的要求，也是我國進一步擴大開放的具體舉措，是政府管理水平和能力的重要體現，制度型開放的重要一環。因此，《若干措施》結合經營主體訴求建議，允許試點地區內的外商投資企業內部調動專家的隨行配偶和家屬享有與該專家相同的入境和臨時停留期限，為外國專家的家人來華共同生活提供便利條件。對擬在試點地區籌建分公司或子公司的外國企業相關高級管理人員，將其臨時入境停留有效期放寬至2 年，且允許隨行配偶和家屬享有與其相同的入境和臨時停留期限，在便利商務人員入境方面邁出了一大步。

促進數字貿易健康發展舉措順應了貿易發展的新趨勢。數字貿易作為一種新型貿易形式，成為連接國內市場、國際市場的重要紐帶，是推動國際貿易發展的重要動力。為搶占數字貿易規則話語權與制定權，各國均在多邊、雙邊或區域間經貿談判中納入數字貿易規則議題，力圖主導數字貿易規則的制定?！度舾纱胧吩诖龠M數字貿易健康發展方面提出了具體試點舉措，有助于中國探索數據跨境流動模式、構建數據流通便利化體系，為我國參與或主導數字貿易規則的制定奠定基礎。

中國（廣東）自由貿易試驗區珠海橫琴新區片區。（無人機照片） 圖/中新社

為堅定外企來華發展的信心與動力，《若干措施》在加大優化營商環境力度方面著墨頗多?！度舾纱胧诽岢隽?項優化營商環境的具體舉措，數量僅次于貨物貿易方面的條款，體現了我國在服務經營主體投資經營活動的營商環境相關制度規則、做法上積極與國際通行規則銜接。良好的營商環境是政府管理能力和水平的重要體現，也是制度型開放的重要內容。哪個地方將服務型建設政府推進得越深入，營商環境就越好，經營主體就成長得越快、越有生機，外商投資就越踴躍。近年來，隨著自貿試驗區和海南自貿港的長足發展，中國營商環境有了很大的改變，但仍存在一些短板?！度舾纱胧钒颜少?、專利和知識產權保護以及公平競爭環境等作為今后自貿試驗區和海南自貿港建設的重點目標，既能引領中國營商環境的改革向著市場化、法治化、國際化方向持續邁進，也為營商環境優化指明重點方向。這對中國構建公平的市場競爭環境、進一步增強外企來華投資的信心具有非常重要的作用。

統籌發展和安全，注重目標導向性?！度舾纱胧诽岢隽? 條風險防范措施，反映出黨中央、國務院在自貿試驗區和海南自貿港建設過程中對發展與安全的關切。推進高水平對外開放是全面推進中國式現代化的必由之路，越是高水平的對外開放，越要重視開放面臨的風險挑戰。因此，《若干措施》在推進改革開放的同時，對風險防控同步作出安排，確保試點安全有序。試點地區將建立健全重大風險識別及系統性風險防范制度，強化對各類風險的分析研判，加強安全風險排查、動態監測和實時預警。同時,加強事前事中事后監管，落實風險防控責任,增強風險監管能力和風險防控化解能力。