加快推動控能向控碳轉變的路徑研究

高世楫 熊小平

內容提要：

當前形勢下，順應國際政策主流，適應國內推動能源產業結構調整方向要求，先立后破推動“雙碳”工作，需要加快推動控能向控碳轉變。“十一五”以來，我國先后制定實施控能與控碳政策，通過節能降碳有力提高了經濟發展質量，但是仍面臨控碳政策體系不健全、由控能轉向控碳路徑不清晰等問題。借鑒歐美經濟體實踐經驗，建議未來分兩個階段推動控能向控碳轉變： 2030年前采用雙軌并行方式過渡，完善控能政策、開展控碳試點以及做好電力市場化改革、碳交易市場、碳排放統計核算、建立碳總量調節機制等基礎準備； 2030年后建立碳總量目標清晰、政府與市場分擔責任、統一生產側核算的控碳政策替代控能政策。

推動控能向控碳轉變，既是面向碳達峰碳中和目標、加強碳排放管理的要求，也是面向經濟轉型升級、釋放經濟增長新動能的要求，需要超前部署、系統謀劃，為我國經濟發展全面綠色轉型做好鋪墊。

加快推動控能向控碳轉變的必要性

控能與控碳是兩種不同的政策手段，由于控制對象“能”和“碳”二者之間的差異，在當前形勢下，控碳日益成為更加適宜的政策選擇。

控碳是順應國際主流的政策選擇。“能”是經濟生產要素，“碳”是負外部性來源。從國際上看，市場化配置能源資源是主流，在應對全球氣候變化背景下，政府對碳排放進行管控成為普遍實踐。我國發展總體上處于工業化中后期，經濟增長與能源消費尚未脫鉤，用嚴格的能耗目標倒逼轉型，難免對經濟發展產生緊縮效應。控能，特別是控制能源消費總量，更適合在經濟過熱時使用。在“雙碳”目標下，加強碳排放管控是主動對接引領國際潮流，進一步展現負責任大國形象，構建人類命運共同體的要求。

在當前形勢下，控碳日益成為更加適宜的政策選擇。 圖/中新社

控碳更適應國內能源產業結構調整的方向要求。控能不區分能源品種和使用方式，將各類能源消費折標后統一管控，主要目標是提高能源效率；控碳主要作用于化石能源消費，同時兼顧化石能源清潔高效利用和用能方式調整，是更加精準的結構性調控政策。經過長期努力，國內技術節能潛力大大收窄，未來重點須轉向創新驅動的產業結構、產品結構等結構性調整。相較于控能，控碳有利于推動圍繞新能源開發利用的新技術、新業態和新模式發展，通過釋放綠色低碳增長新動能，先立后破帶動經濟結構轉型升級。

當前形勢下控能政策亟待調整完善。我國經濟發展受到國內外多種因素疊加影響，能源消費預測存在較大不確定性，用能耗雙控目標約束經濟發展，容易造成數據造假和政策變形。處于不同工業化發展階段的地區能耗強度變化趨勢難以趨同，根據“節能潛力、節能責任、節能能力、節能成本”等因素粗線條考慮地區差異并進行目標區域分解，難以適應地區發展實際。七大煉化基地建設、“北鋼南下”、“東鋁西進”等國家生產力布局調整，在能控目標分解規則下難以考慮周全。整體看來，控能政策亟待進一步調整完善。

控能向控碳轉變的基礎條件及存在問題

“十一五”以來，我國先后開展了控能和控碳政策實踐，通過節能降碳提高了經濟發展質量，并形成了相應的政策體系。同時要看到，從控能向控碳轉變仍面臨挑戰。

從強度單控到總量強度雙控，實施控能政策為提高我國發展質量效益作出了積極貢獻。“十一五”時期，我國將能耗強度下降 20%左右的約束性目標納入國民經濟和社會發展規劃，同時建立了節能目標區域分解考核機制。由于能耗強度單控沒有改變能耗總量過快增長的趨勢，“十二五”時期，在繼續設置能耗強度下降約束性目標的同時，提出“合理控制能源消費總量”的要求。“十三五”時期，提出實施能耗總量和強度“雙控”，明確能耗強度下降 15%的約束性目標和能耗總量控制在 50 億噸標準煤以內的預期性目標。針對能耗雙控實施中出現的目標缺乏彈性、影響部分重大項目用能保障、限制可再生能源發展等問題，“十四五”時期，能耗雙控政策進一步完善，包括新增可再生能源電力消費、原料用能不計入考核，實施國家重大項目能耗單列等。從“十一五”到“十四五”，隨著國內能控政策的實施，我國以較低的能耗增速支撐了較快的經濟增長，提高了經濟發展的質量效益。

圍繞落實對外承諾的減碳目標，控碳政策體系逐步建立。 2009 年哥本哈根全球氣候大會前夕，我國對外宣布“到 2020 年，單位經濟增加值碳排放水平比 2005 年下降 40%— 45%”的目標。為落實這一目標，“十二五”時期首次將碳排放強度下降 18%作為約束性目標納入國民經濟和社會發展規劃，并建立區域目標分解和評價考核機制。國務院發布的《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》明確了工業、建筑、交通、能源等各領域減碳工作重點，以及建立全國碳排放權交易市場、開展各類低碳試點等政策機制創新。“十三五”時期基本延續了之前的做法，《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》更強調減碳目標引領能源變革，同時全國碳交易制度、低碳省（市）等各類試點、碳排放統計核算體系等基礎架構進一步發展完善。從實際工作看，碳控政策體系為推動超額完成我國對外承諾的 2020 年減碳目標提供了支撐，其中節能和調整能源結構都發揮了重要作用。

推動控能向控碳轉變面臨的主要問題，一是控碳政策體系尚不完善。碳排放涉及能源消費、工業生產過程、各能源排放因子、電力輸入輸出等多方面數據，相關統計基礎較為薄弱，不能滿足精準支撐碳排放控制工作的需要。企業碳排放管理能力有待加強，存在人員能力不足、生產臺賬不完整、缺少碳管理工具等問題。碳排放總量控制制度尚未建立，實際操作經驗不足。碳市場體系仍不完善，覆蓋范圍、交易標的種類等有待擴展和豐富。“雙碳”目標下建立的“1+N”政策體系離落地實施仍有不小差距。二是從控能向控碳轉變缺乏清晰路徑。盡管“能”與“碳”緊密相關，國內已經有控能和控碳操作經驗，但從控能轉向控碳涉及政策模式的轉換，需要開展系統性轉換路徑設計，既要根據發展階段變化前瞻性做好碳控體系設計，還要處理好能源跨區域輸送等歷史遺留問題，做到控能與控碳的良好銜接。

控碳政策體系建設的國際經驗

多數碳排放已達峰的發達國家建立了不同形式的碳排放總量控制制度對碳排放進行管控，為我國未來建立控碳體系提供了經驗借鑒。

應對氣候變化、控制碳排放是一項長期任務，通過立法推動應對氣候變化進程已成為眾多經濟體的共同選擇。 圖/中新社

一是以立法形式確立控碳目標的約束力和引領地位。應對氣候變化、控制碳排放是一項長期任務，通過立法推動應對氣候變化進程已成為眾多經濟體的共同選擇。歐盟 2007 年的《能源與氣候一攬子計劃》提出了“ 2020 年歐盟溫室氣體排放比 1990 年減少 20%、能效提高 20%、可再生能源占比提高 20 %”的戰略目標。美國加州 2006 年通過《全球溫室效應治理法案》（AB32），規定 2020 年加州二氧化碳排放量減少 25%，控制在 1990 年的水平； 2016年通過更新法案（SB32），提出到 2030 年將加州的溫室氣體排放在 1990 年的基礎上減少 40%，到 2025 年實現加州溫室氣體排放量在 1990 年的基礎上減少 80%以上。

二是科學劃分減排責任，推動控碳目標分解落實。歐盟將減排責任主體進行了部門、國別的劃分。電力、能耗密集制造業和航空等部門，主要通過碳排放權交易機制（ETS）對企業的碳排放總量直接實施管控，并通過降低配額分配總量的方法不斷強化總量控制力度。對于碳交易覆蓋范圍之外的部門，則通過減排責任分擔條例（ESR）由成員國進行管控。減排責任分擔決議充分考慮各成員國在人口、經濟、能源、產業、技術等方面的差異性，對成員國提出不同幅度的總量控制限額。

三是開展定期評估，強化對減碳目標實施進展監管。歐盟建立了成員國排放清單數據報告和評審制度，成員國每年須向歐委會提交規定格式的清單報告。歐盟還設置了歐洲氣候變化科學咨詢委員會，負責監測歐盟氣候變化治理進展，評估歐盟氣候政策是否契合碳中和目標。英國為實現 2050 年長遠目標，設定了每5年一個周期的碳預算限額，規定至少提前設定三個周期的目標，并可根據規則進行調整；還成立了獨立機構“氣候變化委員會”，監督碳預算執行狀況、編制碳預算的年度進展報告和預算期報告。

加快推動控能向控碳轉變的思路與路徑

（一）基本思路

推動控能向控碳轉變需要以服務我國經濟發展向綠色低碳轉型為中心。謀劃控能向控碳轉變的路徑，重點是要明確時間表、路線圖、未來控碳體系的目標模式以及由控能向控碳過渡的相關要求。在此過程中，一是堅持發展為要。以發展為中心，根據未來發展階段的變化，特別是碳排放的階段性變化，規劃設計控能與控碳的相關政策組合，避免實施超越發展階段的政策。二是堅持系統觀念。面向 2030 年后碳排放穩定下降階段，聚焦發揮減碳目標引領作用，前瞻、全面、系統地設計控碳政策體系，協調好市場和政府關系，防止政策碎片化。三是堅持平穩對接。在控能向控碳轉變過程中，始終保持科學的政策方向和合理的轉型倒逼壓力，實現兩者之間的平穩對接，防止政策的大起大落。

（二）總體路徑

分兩個階段推進。在“雙碳”目標下，我國將從碳排放強度下降走向碳排放總量和強度“雙降”。盡早實現碳排放達峰并穩定下降，將為應對全球氣候變化作出重大貢獻。從發展階段看，我國工業化進程已進入中后期、城鎮化即將邁過快速發展階段，碳排放量進入峰值平臺期。考慮到我國已經提出 2030 年前碳達峰、 2035 年碳排放穩中有降的目標，推動控能向控碳轉變總體可以分兩個階段推進。第一階段為當前到 2030年，為控能向控碳轉變的探索期，需要探索構建適應碳排放由強度下降進入總量下降這一階段性變化的政策體系；第二階段為 2030 年后，實施碳排放總量控制，明確全國碳排放總量下降目標及目標責任分解考核要求。

“雙軌并行”推動轉變。從控能轉向控碳總體有兩種方式，一種為“單軌躍遷”方式，即按照“雙碳”目標政策要求逐步調整控能政策體系，到 2030 年實現控能向控碳轉變無縫銜接；另一種為“雙軌并行”方式，即在 2030 年前政策轉換探索期，控能優化與控碳試點并行，到 2030 年實現控能向控碳的過渡。采用“單軌躍遷”方式，優點是總體延續當前控能政策工作體系，強調能源利用效率改進要求，避免了與控碳體系雙重評價考核對責任主體造成的壓力；缺點是對能源統計工作提出了更為精細的要求，中間可能要對控能政策多次“打補丁”，政策穩定性、可預期性不強。采用“雙軌并行”方式，優點是通過開展控碳試點，有利于銜接已有碳交易、碳強度控制等現行控碳相關政策，以及利用碳排放統計核算等既有工作基礎，提高未來控碳政策體系的系統性、協調性，同時也可有效避免與控能體系的整體性沖突；缺點是在試點地區可能存在雙重評價考核。綜合比較，采用“雙軌并行”方式是更為合適的選擇。通過盡快開展碳排放總量控制試點，在2030 年前經過3—4 年的實際操作，形成可復制可推廣的控碳體系建設實施經驗。

（三）控碳政策的目標模式

2030 年后我國實施碳排放總量控制，相應目標模式的核心要素包括總量目標、責任劃分和核算規則等三個方面。

面向碳中和目標綜合確定分階段碳總量目標。通過立法等方式明確長期碳中和目標以及分階段碳總量目標。分階段目標既要自上而下考慮經濟發展、能源轉型等因素，還要分行業、分地區考慮技術進步、成本承擔、改造工作量等因素。階段性碳總量目標可經評估后適當調整，保持一定彈性。

明確政府與市場的減碳責任劃分。將全國碳總量目標劃分為市場和政府兩個部分，避免地方政府干預市場正常運行。碳市場內的減排責任由各企業主體承擔，依靠碳價格激勵各類主體減排，不同行業企業具體減排責任根據分配規則確定；其余部分減排責任可由省級地方政府承擔，同時注重不同地區的公平分配。

理順基于生產側的電力碳排放核算規則。調整省級溫室氣體排放清單電力碳排放核算規則，由消費地核算改為生產地核算，保證碳排放核算的統一完整性。發揮碳市場和電力市場的協同作用，通過調控少量電廠形成對廣大用電終端的減碳激勵，提高控碳體系的成本效益。

（四）過渡期安排

從當前起到 2030 年將是控能向控碳轉變的過渡期，需要為上述控碳目標模式落地實施創造條件。

進一步優化完善控能政策體系。為適應和銜接控碳目標模式，一是對煤炭、石油、天然氣等不同能源品種開展更加精細的統計核算，將存量可再生能源消費和原料用能中不排碳的部分從能控考核中剝離。二是探索與碳市場政策的銜接方式，進一步增加能源雙控目標考核政策的彈性和靈活性。三是推動能效標準、能效領跑者等節能政策制度的完善實施。

探索開展控碳政策試點。通過試點積累控碳政策實施經驗，一是基于自愿原則，在北京、上海、深圳等已經越過碳排放峰值、具備實行碳排放總量控制的地方，開展碳排放總量控制試點。二是明確試點的主要任務，建立系統完整的碳排放總量控制政策體系，做好控能與控碳的銜接，探索由控能向控碳順利轉變的具體路徑和相關基礎設施建設。

保障控碳體系順暢運行的其他支撐。重點落實四項控碳體系運行的基礎支撐條件。一是加快完善全國碳市場。推動全國碳市場擴容，逐步納入更多重點排放行業企業；按照建立全國統一大市場要求，逐步縮小不同地區和行業企業間的用能水平差距；加快建立完善碳金融相關制度，強化碳市場的價格發現功能；完善碳市場競爭和監管制度，建立跨部門協同監管機制。二是積極推進電力市場化改革。逐步將各類可再生能源全部納入電力市場，明確歷史和新增跨區域電力輸送的碳成本向末端傳導方式；逐步完善電力消費側居民生活用電等電價保護與減碳成本相關的補貼機制；理順碳排放成本在不同環節的傳導路徑。三是健全碳排放統計核算與管理體系。完善能源和碳排放的統計核算體系，推動省級地區年度溫室氣體排放清單編制常態化；推動能源消費的監測預警機制向控碳目標監測預警機制轉變；推動地方碳排放和能源消費相關信息公開；探索通過在線監測、遙感、大數據等現代技術提高數據質量。四是建立完善碳排放總量調節機制。建立碳預算管理制度，明確允許各區域減碳責任主體在不同年度間調節總量目標的規則；要求新增中央預算內支持的重大項目在立項前通過各種方式解決可能帶來的新增碳排放空間需求；建立國家碳排放總量調控規則，防止碳總量目標剛性化對經濟社會發展的負面沖擊。