碳中和背景下的綠色“一帶一路”建設

周太東

內容提要：

全球綠色低碳轉型正在加速，很多國家已形成綠色經濟發展共識，提出了有條件的、量化的碳減排目標和減緩碳排放的路徑與行動。在此背景下，如何推進綠色“一帶一路”建設成為重要命題。本文認為，綠色“一帶一路”建設在頂層設計、綠色發展伙伴關系、綠色發展能力、綠色金融等方面取得積極進展，也面臨多方面挑戰。本文建議，未來應多措并舉，推進綠色“一帶一路”走深走實。

當前，全球綠色低碳轉型正在加速，很多國家已形成綠色經濟發展共識，提出了有條件的、量化的碳減排目標和減緩碳排放的路徑與行動。相關統計顯示，已有 137 個國家和地區提出碳中和目標，且超過 90%的國家計劃在 2050 年左右實現。碳中和將帶來變革，成為技術、產業發展的全球標準，貿易和投資進入的門檻，進而有可能形成基于新規則的國際秩序。“一帶一路”倡議提出以來，為世界各國帶來巨大機遇和紅利，但也面臨多方面挑戰，特別是如何推進綠色“一帶一路”建設成為重要命題。

綠色“一帶一路”建設在頂層設計、綠色發展伙伴關系、綠色發展能力、綠色金融等方面取得積極進展

在高質量共建“一帶一路”過程中，中國全面貫徹新發展理念，推動綠色發展，開展全方位多領域深層次合作，綠色效應持續顯現。

（一）加強制度建設，發布一系列規范性文件，提出方向和要求

2018年11月30日，由中國政府援建哈薩克斯坦的1兆瓦太陽能電站及5兆瓦風能電站交接儀式在阿拉木圖舉行。該項目為當地普及和推廣清潔能源發揮積極作用。 圖/中新社

一是整體的“ 一帶一路”政策框架包含綠色、環保和應對氣候變化等內容；二是專門針對合作建設綠色“一帶一路”發布政策指引，如《“一帶一路”生態環境保護合作規劃》《關于推進共建“一帶一路”綠色發展的意見》等，強調堅持綠色發展理念、支持綠色低碳轉型、保護生物多樣性、應對氣候變化、積極參與全球環境治理等，統籌推進綠色基建、綠色能源、綠色金融、綠色標準等領域合作；三是針對海外投資制定了專門的規范性文件，如《民營企業境外投資經營行為規范》《對外投資合作綠色發展工作指引》等，強調規范境外經營行為、健全綠色合規體系、防范生態環境風險等；四是建立綠色金融制度，發揮金融機構在設定項目融資批準條件方面的杠桿作用。一系列政策文件有力提升了我國在“一帶一路”環境保護方面的話語權，進一步樹立了我國全球環境治理重要參與者的形象。

（二）多渠道構建綠色發展合作關系，推動政策溝通

我國積極發展全方位、多元化的合作關系，與多邊機構、區域組織、雙邊國家構建形式多樣的綠色發展伙伴關系，推進綠色“一帶一路”建設。一是主動搭建綠色“一帶一路”政策對話和溝通平臺，舉辦第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇綠色之路分論壇，在世界環境日全球主場活動、聯合國氣候行動峰會、中國—東盟環境合作論壇等場合舉辦綠色“一帶一路”主題交流活動；二是充分利用現有國際和區域合作機制，積極參與聯合國環境大會、中國—中東歐國家環保合作部長級會議等，闡釋我國生態文明建設的理念和成效；三是穩步推進瀾湄環境合作中心、中國東盟環境保護合作中心、中非環境合作中心、中國—太平洋島國應對氣候變化合作中心、中柬環境合作中心、中老環境合作中心等重點平臺建設，與 30 多個發展中國家合作開展了 40 多個減緩和適應氣候變化項目；四是與中外合作伙伴共同發起成立“一帶一路”綠色發展國際聯盟，助力凝聚綠色發展國際共識，推動務實合作與具體行動。

（三）推動技術和能力建設，提升綠色發展能力

推進“綠色絲路使者計劃”，為 120 多個國家的 3000多位環境官員、研究和技術人員提供培訓，加強共建“一帶一路”國家的環境治理能力。落實“一帶一路”應對氣候變化南南合作計劃，結合共建國家綠色發展現狀和需求，通過在塞舌爾、柬埔寨、老撾等國開展低碳示范區建設和能力建設活動等方式，推動共建國家能源轉型，提升減緩和適應氣候變化水平。建設“一帶一路”生態環保大數據服務平臺，加強國別基礎數據、法規標準、環境政策、技術產業、案例研究等方面的信息共享，為生態環保服務和決策提供支持。

（四）建立綠色金融體系和國際合作框架，推動綠色投資

我國金融機構積極參與推動共建綠色“一帶一路”。我國綠色信貸行業政策較為完善，綠色債券蓬勃發展，帶動資本進入綠色產業，綠色保險經濟補償作用初步顯現。積極推動綠色金融國際合作，利用 2016 年擔任“二十國集團（G20）”主席國契機，首次設置綠色金融議題和G20 綠色金融研究小組，引領形成綠色金融發展全球共識。中國人民銀行與多國央行和監管機構共同發起“央行與監管機構綠色金融網絡（NGFS）”，通過分享最佳實踐經驗，推動金融部門發展綠色金融，管理環境與氣候相關風險。與倫敦金融城共同發布《“一帶一路”綠色投資原則》（GIP），提出了將可持續性納入公司治理、充分了解環境社會治理風險、充分披露環境信息、加強與利益相關方溝通、充分利用綠色金融工具等七條原則。與歐盟等共同發起“可持續金融國際平臺（IPSF）”，發布《可持續金融共同分類目錄報告—氣候變化減債》，推動國際綠色金融標準趨同，促進向綠色和可持續發展轉型。逐步加大對共建“一帶一路”國家可再生能源領域的投資， 2020 年可再生能源（太陽能、風能和水電）首次成為我國海外能源領域的投資重點。

碳中和背景下綠色“一帶一路”建設面臨挑戰

目前多數共建“一帶一路”國家仍處于較低發展階段，基礎設施建設資金需求巨大，同時面臨生態環境脆弱、能源利用效率低、碳排放強度高、工業集中的城市空氣污染嚴峻等挑戰。根據聯合國氣候變化框架公約秘書處的相關數據，在 140個與中國簽訂“一帶一路”合作協議的國家中，只有 29個國家實現了碳達峰，僅占20.71%。

（一）多數“一帶一路”共建國家經濟發展方式較為粗放，生態承載力低

多數共建“一帶一路”國家勞動生產率不高，工業化、城市化剛剛起步，環境準入門檻較低。部分國家將盡快擺脫貧困置于優先位置，期待通過傳統發展方式快速實現工業化，忽視增長質量和生態環境成本。在全球產業分工中，多數“一帶一路”共建國家以能源、原材料供應為主，產業結構偏重偏高碳排放型。從排放量看，“一帶一路”共建國家碳排放規模不斷增加。 2018 年，碳排放總量達到了 180 億噸， 28年間增加了 32%，在人均排放排名前 20 位國家中，有14個是“一帶一路”共建國家。同時，多數共建“一帶一路”國家和地區地處氣候及地質變化敏感地帶，生態較為脆弱，人口密度、裸地面積等高于世界平均水平，而森林、草地和灌木叢所占比例明顯低于全球平均水平。

（二）大規模基礎設施建設帶來溫室氣體排放增加、生物多樣性喪失等負面環境影響

能源、工業、交通和建筑是溫室氣體高排放的主要行業。“一帶一路”項目主要集中于能源和交通等行業，能源需求量較大，進而增加溫室氣體排放。公路等基礎設施建設也可能帶來物種棲息地喪失或碎片化、物種入侵以及盜獵、森林砍伐等后果。脆弱的生態系統可能給基礎設施項目的可持續性帶來影響，降低財務收益率。生物多樣性加速退化也可能導致社會沖突，造成信譽危機。

（三）綠色投資規則體系建設有待強化，項目管理和實踐能力須進一步提升

一些企業和融資機構長期堅持以東道國的法規和標準為依據，對國際標準的了解和運用不足。部分共建國家環境社會標準滯后或缺乏，環境法規和執行基礎薄弱，一些“一帶一路”共建國家也缺乏開展全面系統環境社會影響評估的財力和人力資源。這在一定程度上造成了一些企業在當地開展項目時環保標準“就低不就高”，生態環境問題在項目執行后期變得突出。目前發布的綠色“一帶一路”建設指導性文件具體化不夠。一些企業和金融機構的環境風險評估和管理尚處于發展階段，內部尚未建立系統的環境風險評價及管理的有效制度、流程和標準，與一些綠色“一帶一路”項目在實際執行中存在脫節。另外，一些企業與當地民間組織、社區等東道國利益攸關方也存在溝通不足的情況，環境信息公開透明度不高。

（四）綠色“一帶一路”項目面臨融資難等困境

綠 色“ 一 帶 一 路”項目的“ 銀行可貼現性”（bankability）是一項核心挑戰。一是多數共建國家金融系統不完善，綠色金融起步較晚且發展相對緩慢，缺乏補貼或支持可再生能源發展的財政能力；二是中國金融部門提供融資時采用“內保外貸”模式，貸款標準較為嚴格，單純的項目融資很難操作，公司融資債務負擔較重，成本較高；三是中國企業缺乏多元資金來源，很少從國際商業金融機構、多邊開發銀行和項目所在國金融機構融資，更很少借助資本市場、債券市場或機構投資者的力量。同時，項目競爭加劇、東道國主權擔保減少、綠色發展政策不穩定、本地化要求提升等也影響中資機構對綠色“一帶一路”項目的積極性。

（五）美西方加大對綠色“一帶一路”的競爭和制約

一是在重要多雙邊投資和貿易協定中納入環境規則。歐盟提出碳邊境調解機制，《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）和美墨加協定等也對環境治理提出了更高和更新的要求。二是美國主導提出“重返更好世界倡議（B3W）”，試圖“為‘一帶一路’提供選擇”。三是美西方利用自身話語權，調動民間組織、媒體等渠道，“放大鏡”式審視和擴大中國海外項目的環境影響，攻訐中國碳排放轉移、破壞生態環境等，給“一帶一路”帶來聲譽風險。

多措并舉，推進綠色“一帶一路”走深走實

“一帶一路”共建國家正在加速向綠色低碳轉型。中國已宣布“碳達峰碳中和”目標，中國的理念和實踐將為世界各國特別是后發的工業化國家提供參考和借鑒，也將為綠色“一帶一路”行穩致遠提供基礎和支撐。中國企業參與綠色“一帶一路”投資建設也具有一定的基礎和較大的發展潛力。這些均為深入推進綠色“一帶一路”建設提供了重要機遇。

（一）從中華民族偉大復興和構建人類命運共同體的高度認識推進綠色“一帶一路”的重要性

當前，國際社會普遍關注可持續性綠色復蘇，希望避免從新冠疫情危機陷入更深層次的環境危機。在世界主要經濟體綠色低碳轉型趨勢下，中國如何進行戰略定位非常重要。全球有重要影響的國際組織、智庫、民間組織和媒體等對后疫情時代中國對外投資和國際經濟合作是否能夠實現綠色化均給予較多關注。從根本上說，共建“一帶一路”國家所采取的發展路徑與模式應該由共建國家自己決定。但是，如果“一帶一路”倡議能夠幫助當地建設具有氣候韌性與合理經濟效益的基礎設施，解除“碳鎖定”，不僅有利于提升我國的感召力和吸引力，助力中華民族偉大復興，也可以充分展現我國負責任的大國形象和構建人類命運共同體思想的豐富內涵。新的歷史起點，“一帶一路”建設應堅持創新驅動、綠色發展，避免走“先污染后治理”的老路，減緩經濟增長帶來的生態環境等方面的負面影響，避免高碳路徑鎖定和伴生的發展陷阱。

（二）參照國際綠色規則和公認原則，制定綠色“一帶一路”規則體系

研究制定綠色標準不僅能確保“一帶一路”倡議與可持續發展目標對接，還有利于保障相關各方獲益。當前，相關環境國際規則標準已較為成熟。以生物多樣性規范標準為例，主要國際金融機構政策目標和指導原則高度一致，都將設定生物多樣性保護目標作為其工作的核心，尋求將風險降至最低，注重將保護需求和開發重點進行整合，進而實現生物多樣性的“ 凈零損失”甚至“凈收益”。系統推進綠色“一帶一路”建設，需要以現有較為成熟的國際綠色規則為參照，加快建立具有可操作性的綠色投資政策法規體系，制定相應的標準和保障措施，建立獨立的環境影響評價及環境社會管理體系，同時出臺擔保、補貼、貼息等有效激勵措施。

（三）促進綠色投資、綠色貿易和綠色金融體系發展

綠色貿易、綠色融資和投資以及綠色技術和創新等被視為“一帶一路”促進實現碳達峰、碳中和以及可持續發展目標的主要機制。要發揮綠色融資對綠色投資的支撐和引領作用，探索設立多國參與的“一帶一路”綠色投融資擔保機構，分擔風險，撬動社會資本進入綠色領域。適時修改宏觀審慎評估方法（MPA），將銀行在國外的綠色信貸余額和增長率納入考核指標，為“一帶一路”綠色投資提供激勵。通過試行“債務自然交換機制”等方式，支持伙伴國家和伙伴企業處理債務。條件成熟時可考慮將中資機構投資的“一帶一路”可再生能源項目的碳減排額度納入中國碳交易市場。鼓勵優勢環保企業“抱團出海”，開拓“一帶一路”共建國家市場。

（四）加大綠色發展知識分享，提升我國綠色發展話語權

我國的綠色發展經驗，如生態保護紅線、可再生能源發展政策等，將為共建國家提供與其發展階段相適應的經濟發展參考。應加大我國轉型過程中的綠色發展經驗分享，不斷提升對外援助對“一帶一路”建設的服務功能，加強環保能力建設、環境援助項目等與大型基礎設施項目之間的聯系。同時，應利用國際雙多邊場合，積極宣傳我國推動節能減排、能源轉型和低碳發展的政策實踐及典型案例，分享中國綠色發展知識，提升“一帶一路”共建國家積極應對氣候變化、走低碳發展道路的能力、信心和決心。

（五）提升企業和金融機構綠色合作能力

我國企業要有意識地提升國際合作能力，特別是加強與多邊金融機構和國際長期資金的混合式融資、充分利用國際商業金融機構在融資和風險控制方面的優勢和知識以及拓展綠色債券融資渠道等方面的能力。對我國金融機構來說，一是提升對環境氣候風險的分析和管理能力，投入更多資源、提供優惠的融資條件，支持可再生能源項目的發展；二是信保部門要加大對可再生能源項目的支持力度，包括提高承保額度、延長保險期限、適度降低費率等；三是完善項目的風險評估和監督執行機制，對項目風險的認定應更多考慮行業和項目本身的特性，避免過分強調國別風險，同時對融資方項目開展過程中的環境社會風險實踐進行定期追蹤和評估。