村級養老機構的特征、存在問題及對策
——以東南地區J市為例

陳華珊

內容提要：

受人口流動和城鎮化的影響，我國農村人口老齡化情況更為嚴峻，家庭養老功能也日漸衰弱。文章以東南地區J市為例，探討村級養老機構如何為農村老年人提供在地化的社會化養老服務。J市村級養老院分為村建自營和村建民營兩種模式，能夠有效提升老年人的福利水平，整合政府和全社會力量，尤其是地方慈善的力量，低成本高效率地解決農村養老問題，同時在地化的養老服務能夠全方位嵌入村莊，與村莊治理有機結合。但是村級養老機構也存在著諸如入住率不高、專業化程度不高、不能滿足部分老年人真正需求等問題。對此，文章提出重新整合農村養老機構的資源，提升農村養老機構的服務能力和水平，尤其是對失能失智人員的服務水平，以應對有真正服務需求的人群；以及結合農村養老院的鄉村嵌入性特征，挖掘鄉村在地化資源，使其更好地服務農村老年群體。

目前我國養老形勢嚴峻。根據第七次全國人口普查結果，截至 2020 年，我國 60 周歲及以上老年人口為 26402萬人，占總人口的18. 70%，其中 65周歲及以上老年人口為 19064 萬人，占總人口的13.50%。預計到“十四五”期末，我國老年人口將超過3 億人，從輕度老齡化進入中度老齡化階段。而我國農村人口老齡化情況更為嚴峻，預計到 2025 年，鄉村 60 周歲以 上 老年人口比例將達到25.3%（魏后凱、杜志雄，2020），呈現出“老齡程度更深”“困難老人更多”等特殊性。可見與城市相比，農村老齡化問題更突出，給農村養老帶來了巨大壓力。同時，人口流動、城鎮化導致農村傳統家庭養老功能的弱化。這種情況下，在農村實現在地化的社會化服務養老是最為理想的養老模式。

東南地區的J 市經濟發達，私營企業眾多，企業家有為家鄉捐助的慈善傳統。其中C鎮的中青年大多外出做陶瓷生意，老年人留在村莊，本地企業家和外出做生意的老板們很愿意捐助村莊修建養老機構，讓村里的老人可以在本村修建的養老院里安享晚年，村級養老院也成為該市農村養老的特色。本文以J 市的村級養老院為例探求村級養老機構的實踐特征、存在問題和原因，并提出對策建議。

J市村級養老院的實踐特征

J 市 共 有20 個正 在 運 營 的村級養老院，其中大部分分布在C鎮。目前村級養老院有兩種不同類型運營模式，一種是村集體建設，村集體或村老人會運營，即“村建自營”模式；另一種是村集體建設，第三方主導運營，即“村建民營”模式。

前者一般只能保證基本的生活服務，如吃飯、住宿、簡單清潔等，不能提供專業的護理服務；服務對象僅限本村70歲以上的自理老人，免費或每月收 200— 300 元。后者在運營過程中，第三方服務機構免費使用場地，保證本村70歲以上的自理老人以低廉的價格入住，同時可以面向全社會有需求的失能老人開展服務，按照市場價（每月 2000- 5000元）收費。

J 市村級養老院有以下特征：

一是有效提升老年人多方面的福利水平。免費或低廉的吃住費用減輕了老年人的生活負擔。村莊自營的養老機構餐飲水平基本能令老人滿意，提高了老年人的飲食質量。老年人自己在家會沿襲過去簡樸的生活習慣，省吃儉用，“有的會做一頓粥吃三餐”，養老院則會根據本地的飲食習俗提供多樣的餐飲服務。在日常照顧方面，居室的衛生有專人打掃，衣服有洗衣機可供使用，減少了老年人的勞動量。入院的老年人都是年紀相仿、居住在一個村的居民，相互熟識。管理方式上更像是無圍墻的養老院，有些在家的子女或者孫子女也會經常來看望老人。養老院還會定期或者不定期組織講座和文娛活動，豐富老人的閑暇生活。對于一些特殊的、多子女相互推卸養老責任的家庭，養老院也成為一個減少家庭矛盾、緩和家庭關系的合適去處。

二是整合政府和全社會力量，低成本高效率地解決農村養老問題。首先，政府的引導與扶持是關鍵。在養老服務設施建設資金的籌集方面采取了村居自籌、社會募捐和政府補助多方籌集資金的方法，為慈善組織發揮社會募捐的作用提供了機會和動力；政府的養老設施建設補助資金對慈善組織也發揮了激勵引導作用。政府還對養老機構的床位運營及老人護理給予補貼，補貼標準為：自理老人每人每年每床2400元，半失能老人每人每年每床3600元，失能老人每人每年每床4800元，特困老人每年每床再增加 1200 元。J市政府還出臺了養老機構星級評定運營補貼政策。養老服務機構根據評定的等級將有機會獲得不同的運營補助資金，其中，三星級補貼2萬元、四星級補貼3萬元、五星級補貼5萬元。近五年，J 市財政累計為鎮、村級各類養老服務設施的建設和運營投入補助資金1億多元。

其次，政府引導撬動民間投入。比如某村的養老院于2014年籌建，2016年完工，建設養老院共花費 120萬元，其中政府出資4萬元，村委會出資2萬元，其余費用均由村民捐資。同時，村莊內部的兩個基金會每年各為老人會提供12萬元的日常運營經費，基本覆蓋了養老院的運營成本。可見，社會力量的參與是該鎮養老事業得以蓬勃發展的重要支撐。此外，還有宗族和華人華僑對村莊養老、教育等方面的踴躍捐助。

再其次，集體經濟在農村養老方面起到了兜底作用。無論是建設資金的籌措，還是養老機構的日常運營都離不開村集體以及其他公共資產的支持。包括集體資產的出租收入，比如商鋪、停車場、宴會廳等固定資產的出租；還有部分土地的征用補償金也會由老人會管理支配。

山東省榮成市打造“暖心食堂”，解決老人養老吃飯難題。 圖/中新社

最后，村級養老院的建設和運營離不開老人會和村委會的付出。老人會、村委會需要有意愿以及有動員、組織管理能力的人才投入養老事業。此外，在具體的老年服務供給過程中，村社區的志愿者發揮了重要作用。針對護工短缺的問題，很多慈善組織發動55—65歲的低齡老人做義工、獻愛心，為有需要幫助的老人提供服務。

三是全方位嵌入村莊，與村莊治理有機結合。老人是村莊的一部分，他們也希望在熟悉的環境中繼續生活。依靠集體經濟和民間慈善力量建立的村莊自營養老院，具有J 市C鎮的典型特征：中青年在外做生意，老人留在家，在外的中青年老板們有讓老人集體養老的意愿和捐款能力，同時為自己解決后顧之憂，形成了這種“村中有院、院在村中”的全方位嵌入村莊的養老機構。一方面，老人的生活和原來區別不大，依然是嵌入在村莊和自己家庭中的。村級養老院在管理上并沒有對老年人嚴格限制，老年人基本上可以自由進出養老院。老年人一般是早上7點在養老院吃飯后就開始自由活動，既可以選擇回家打掃衛生，也可以選擇在養老院里唱歌、打牌，晚上吃飯后很多老年人會選擇在院子里或者到湖邊散步，晚上8點的時候管理人員和保安會查詢老年人的回屋情況，確認老年人的安全情況。對于失能或者半失能的老年人，雖然由于擔心老年人外出造成意外而一般采取封閉管理的方式，但老人可以由子女來回接送保證一定量的外出活動，同時子女可以隨時探望老人。由于養老院坐落在村莊里，即使老人不方便回家，子女每天都可以來養老院探望老人，保證了老年人尤其是失能老年人與其固有的社會關聯的嵌入性和關聯性。另一方面，老人原來的社會關系也被帶入養老院的場景，有助于與村莊治理有機結合、相互促進。

村級養老機構存在的問題及其原因

（一）村級養老機構的入住率不高，存在一定程度的空置浪費現象

除了 20 個正在運營的村級養老院，J 市還有27所村級敬老院建成未使用，存在一定程度的資源浪費；已經投入使用的養老機構的入住率也僅有一半左右。很多村莊的自理老人不愿入住養老院，比如S村，70歲以上老人總共1000多人，入住養老院的不到10%；失能老年人 100 多人，入住的只有十幾人。

其背后有三方面原因。其一，村級養老機構的服務范圍狹窄。村級養老機構的主要服務對象是本村的老人，外村人和外地人一般不屬于服務對象范圍。這與地區宗族傳統有關，宗族、村莊的福利有明確的邊界，本族人、本村人捐款建立的福利機構只能由本族人和本村人享受，但本族、本村的老人人數有限，造成了資源浪費。其二，養老觀念的限制。該地區有較強的家族傳統，家庭養老是老年人的首要選擇。自理老人到本村養老院居住被認為是“享福”（以免費或低廉的價格獲取質量較高的餐飲和居住服務），而非自理老人入住養老院被認為是“子女不孝”，不在家里自己照顧。這種觀念限制了農村真正有照護需求的老年人入住養老機構，獲取相應的服務。其三，農村老人的支付能力有限，無法負擔養老機構的入住費用。自理老人享受免費或低廉的費用，但真正的剛需— 失能老人的收入往往無法負擔其入住養老院的費用。雖然農村養老機構面向失能老人的收費相對市、鎮機構較低（約為2000-5000元，最低收費1000元），但大部分農村老人僅有農保和失地農民養老保險，每月收入在 200— 500 元，依然負擔不起。

（二）農村養老服務機構的專業化程度不高，存在供需不匹配的問題

雖然J 市已經基本建立起市、鎮、村三級養老服務機構，但村級養老院主要面向自理老人，護理失能老人的能力不足。村莊自主經營的養老服務機構僅提供基本的吃、住、洗衣、清潔等生活服務，無法對失能老人提供專業的護理服務。部分養老服務機構也會接收失能老人，但需要額外聘請一名護理人員住在養老院照顧老人。老人或其家人基于成本考慮，通常不愿意聘請護理人員，或聘請護理人員居家照顧而不入住養老院。村辦民營的農村養老機構具備護理失能老人的能力，但是護理水平有高有低，有的僅有最基本的護理服務，無法提供專業護理服務。而農村中的失能老人，尤其是子女在外的失能老人才是最需要進入養老機構的群體，由此產生了供需不匹配的現象。

其背后原因，一是村莊的服務動力不足。我們將老人分為低齡老人/活力老人、中齡老人/自理老人、高齡老人/半自理或不能自理老人三類，低齡老人/活力老人基本在70歲以下，能夠自己生活且能給家庭作出貢獻，是家庭再生產中的勞動力；中齡老人/自理老人在70歲以上，身體情況有所下降，能夠獨立生活，但是很難給全家做家務；高齡老人/半自理或不能自理老人在 80歲甚至 85 歲以上，身體機能下降，獨自生活存在一定風險或困難。在一個村莊中，能夠自理的老人，即前兩者是大多數。以某社區為例，60歲以上的老年人有1800人，70歲以上有 1000 多人，失能老人僅有 100人左右。村集體或村老人會的服務，首先要面向大多數人，獲得大多數人的支持，因此，面向自理老人提供基本生活服務的養老院獲得了廣泛的好評，面向活力老人的娛樂和宣教活動也能獲得較好的社會效益。而真正家庭內部難以解決的剛需，即少數失能老人的照護，難以在村集體和老人會的服務中取得優先級。

四川省眉山市開展農村養老服務體系建設試點工作，積極探索農村養老的社會化改革。 圖/中新社

二是村莊養老機構服務能力不足。失能老人需要高度專業化的服務。村建自營的村養老機構由村兩委班子成員或老年協會會長兼任管理人員，雇傭兼職工作人員，基本不具備專業化服務能力。對于提供專業化服務的民營養老機構來說，專業化能力并不是入住人考量的唯一因素。離家遠近、是否方便探視、收費高低，這些都是老人和家屬選擇入住農村養老機構時考慮的因素。因此，養老服務機構的努力方向也并非僅是提升服務質量。而出于降低成本的需求，坐落在村莊的民營養老機構盡量減少雇用護工的人數，護工與半失能老人的比例約為1∶7，護工也大多是缺少培訓的中老年女性，專業水平相對較低。

三是需求的匹配中存在一些制度和現實障礙。在調研中發現，某村有老兩口，其中妻子失能需要坐輪椅，而丈夫可以照顧她，兩人都希望住到村里的養老機構。但他們在村里屬于比較特殊的情況，自理區的老人和服務人員認為這位妻子失能，雖然有丈夫照顧也不愿接收他們；失能區雖然可以接收妻子，但是不能按照自理區的收費標準接納丈夫，必須按照失能的收費標準接收，老兩口無奈只能住在家里。自理區和失能區補貼和收費政策的剛性區分，使得這項優惠政策無法惠及所有村民。

村級養老機構下一步發展的對策建議

（一）整合農村養老機構的資源，發揮其最大功效

對于政府來說，首先需要在人口布局、養老服務設施建設和養老服務供給機制等方面采取更加科學的公共政策，并在財政補助等公共資源配置時予以傾斜；其次需要逐漸調整考核指標體系，減少對床位數的考核，加大對實際使用情況和業務指標的考核，以激勵服務更好地對接農村老年人的真實需求。

具體來說，一是對于入住率較低的農村養老機構，建議做好轉型工作，如保留其食堂或助餐點的功能，為有需要的老人，特別是行動不便的失能老人做好送餐服務；或引入第三方專業運營機構，轉型為日間照護服務機構等。二是加強人口集中地區的鎮、村養老機構的覆蓋能力，支持處于人口集中地區、護理能力強的村級養老機構招收全市范圍內的失能老人，補貼跟著老人走，讓市區的失能老人也能入住護理水平高的農村養老院。

（二）提升農村養老機構的服務能力和水平，尤其是對失能失智人員的服務水平

失能老人的照護服務對于農村家庭來說是剛需，政府主導提供的基本養老服務中需要著重考慮失能失智老人的基本生活照護需求。

一是提升現有農村養老機構的專業化照護服務水平，培養一支專業化服務隊伍。需要給照護服務從業者足夠的薪酬、社會保障、職業發展前景和社會認可與尊重；與長期護理保險機構合作，建立一套科學的評估體系，包括照護服務對象評估、照護服務需求評估、照護服務質量評估等重要指標以及科學有效的評估程序，并應用到農村地區。二是引導農村養老服務資源向失能失智老人傾斜。現有的農村養老機構服務存在供需錯位的現象，需要進一步引導其向失能失智老人傾斜，如對失能老人入住養老院給予更大補貼等。三是強調醫療機構與養老服務機構之間的銜接，發揮鄉鎮衛生院、鄉村醫生的網絡優勢，推進基層醫療衛生機構和醫務人員與村級養老院的合作。

（三）結合農村實際，利用好農村養老院的鄉村嵌入性特征，挖掘鄉村在地化資源

農村養老機構深深嵌入在農村社區中，農村社區原有的資源都可以成為農村養老服務加以利用的資源，比如對于服務人才短缺的問題，可以挖掘在地化資源，把家庭照料者納入正式照料體系。

一是梳理社區內部的人才資源，將非正式照料服務與正式照護培訓有機結合起來。吸納培訓本村、本鄉鎮街道的中年勞動力和低齡老人參與社區養老服務，解決就業的同時還可以照顧到老年人的情感需求。比如在江蘇射陽，當地政府引進專業服務組織培訓村莊里的中年婦女成為照護員，由她們來為老人提供上門服務，受到老年人的普遍歡迎。二是將家庭照料者納入正式照料體系，給他們更多的關懷。筆者在調研中看到許多失能老人由家屬貼身照顧，這些家屬大多缺乏時間和技術的支持。在時間支持上，需要切實動員社區資源，積極發動村莊、宗族的社會資源，為老年照料者提供喘息性的支持，降低老年照料者的健康壓力和心理壓力；在技術支持上，可以以地方職業院校為骨干，圍繞家庭照料基礎知識，免費開展生活照護、疾病照護、護理技能等科目培訓，為家庭照顧者切實賦能。