鄉村振興戰略背景下城郊區域城鄉融合發展探索
——以長沙市跳馬鎮為例

張 浩

(湖南農業大學經濟學院，湖南 長沙 410125)

1 鄉村振興與城郊區域城鄉融合發展

1.1 鄉村振興與城郊區域城鄉融合發展的意義

2017 年黨的十九大首次提出鄉村振興戰略，2018 年中央一號文件指出要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，十九屆五中全會進一步提出全面實施鄉村振興戰略。 習近平總書記強調，“我國發展不平衡不充分問題仍然突出，城鄉區域發展和收入分配差距較大”。 第七次全國人口普查數據顯示，城鎮居民可支配收入高達43 834元，而農村居民人均純收入僅為17 131元[1]。 鄉村長期落后于城市的發展格局嚴重阻礙了我國鄉村振興戰略的實施，也使得農業農村現代化的實現面臨嚴峻挑戰。由此可知，化解城鄉區域發展不平衡的關鍵在于城鄉融合發展，可以促使生產要素和管理理念在城市和鄉村之間雙向流動，推動構建城鄉統一市場。 生產要素的雙向流動對農業農村產業興旺有重要的協助作用，農村地區富余要素可以向城市流動，欠缺要素也可以從城市獲得。 管理理念的雙向流動可以使鄉村管理觸及尚未厘清的區域，使得鄉村的管理更有效、更先進，達到治理有效的總要求。 道德規范的雙向流動可以促使農村地區的各類觀念有所進步，達到鄉村文明的總要求。 城鄉融合機制下的鄉村兼具開放性和包容性，既實現資源向外的輸送，又廣泛吸收有益資源的整合進入[2]。 基于此，以城鄉融合促進鄉村振興，對解決城鄉發展不平衡和農村發展不充分、不斷提升城鄉居民民生福祉、實現農業農村現代化具有重要意義。

1.2 城鄉融合發展的內涵

城市與鄉村作為城鄉地域系統的有機組成部分，始終是一個矛盾的有機統一體和不可分割的融合體[3]。 隨著我國城市化程度的不斷提升，城市的基礎設施、公共服務、經濟狀況、治理水平以及居民生活條件都在穩步提升，相比較而言，農村發展緩慢，使得城鄉差距擴大，由此衍生出了很多問題。 從城市角度來說:鄉村人口大量無序涌入城市，導致城市環境負荷加大，住房緊張，交通擁堵，公共服務供不應求，就業就學難度加大，污染嚴重。 同時導致農村“空心化”問題，鄉村土地無人耕種，土地撂荒，鄉村產業發展缺乏內生動力，婦女兒童留守問題嚴重。這種不平衡的發展導致農村土地資源浪費、農業的附加功能被忽視、農民主體性缺失，阻礙了鄉村振興的步伐[4]。 隨著我國全面建成小康社會目標的實現，由政府輸血式扶持解決農村地區發展不充分不平衡的問題已經顯露短板，城鄉融合發展的理念應運而生。 城鄉融合發展的內涵在于農村地區占據發展主動性，在政府的政策支持下，主動尋求發展，強調城鄉共存關系，不再允許強城市輕農村的情況發生，打破城鄉之間的壁壘，構建城鄉發展主體，有效促進各類要素在該主體的流動，首先是人口融合，在城鄉融合階段，城市不再是人們遷移的唯一目的地，城市郊區、農村地區也是人口遷移的新方向；其次是土地利用，農村土地不再被閑置，也不是鄉村土地變成城市用地，而是可以發展鄉村產業，促使城鄉產業協調發展，進而增加鄉村居民的內生動力[5]。 城鄉之間實現優勢互補，推進經濟、文化、社會、治理共建機制，促使城鄉可持續性發展，走向更為長遠的城鄉發展道路，解決城鄉發展不平衡不充分的問題，防止城鄉二元經濟結構的形成，縮小發展差距，城鄉攜手奔赴第二個百年奮斗目標。

1.3 城郊區域城鄉融合發展的優勢與特點

1.3.1 城郊區域城鄉融合發展的優勢

城郊區域城鄉融合發展的優勢在于生產要素和管理理念的雙向流動，可以促使二者在經濟文化基礎建設等方面都有快速發展[6]。 在生產要素方面，人力資本、生產資本等各類資本在二者之間快速流動，產生的拉動效益非常巨大，城市提供充足的工作崗位和各類需求，使農村地區的剩余勞動力以及剩余生產要素可以向城市流動，換取發展需要的經濟基礎，使農村經濟文化發展速度加快，而城市也可以向農村地區擴張，解決大多數城市面臨的土地緊缺問題，加快城市的發展速度，先富帶后富，共赴富裕路。 抓緊抓實城郊區域城鄉融合發展的工作，發揮其巨大優勢，可以使鄉村振興戰略取得更好更實的進展，可以使共同富裕的社會主義理念更快實現[7]。 在管理理念方面，城市的區位優勢使管理理念發展要優于農村地區，二者的融合發展可以更好地將城市管理理念向農村地區流動，農村地區在消化吸收后內化于自身的管理實踐，將管理的模式和方式方法逐漸向現代化管理理念發展，逐漸實現農業農村現代化。

1.3.2 城郊區域城鄉融合發展的特點

城郊區域城鄉融合發展不再是以前政府輸血式農村發展模式，而是注重農村地區展現發展主動，尋求發展機會，探索發展方向，農村地區的生產生活方式逐漸向城鎮化方向發展，政府給予相對應的財政以及政策支持，發揮城市的帶動作用，強調城鄉共存、城鄉共治、城鄉共建的特點，強調城鄉要素雙向流動的要求，而不是以前農村向城市單方向流動，使農村獲得充足的經濟基礎、人才基礎。

2 長沙市跳馬鎮城鄉融合發展現狀

2.1 跳馬鎮基本情況

跳馬鎮位于長沙市區以南10 千米，距株洲市區12 千米，距湘潭市區18 千米，在區域經濟發展當中處于重要的交通樞紐的位置。 目前跳馬鎮建成有多條主要交通干線，同時涵蓋多個公共交通樞紐站點[8]。 目前跳馬鎮管轄17 個自然村、2 個社區、4 023個村民小組，截至2017 年，人口數量達73 204人，管轄山林土地面積8 508.4公頃，其中生態公益林面積7 842公頃，地貌呈現出丘陵與平原交錯的形態，丘陵面積80 平方千米，平均海拔為90 米，屬于亞熱帶季風性濕潤氣候，全年四季分明，降水豐富，境內有石燕湖和百倍沖水庫[9]。 近幾年跳馬鎮加大基礎設施建設和公共服務的投入力度，不斷地在生態環境保護、資源開發等領域中發力，為區域鄉村振興做好保障工作。

跳馬鎮建有雨花區環保工業園、雨花區暮云工業園，主要農作物為玉米、水稻、苗木、花卉等，全鎮產業以加工制造類企業為主，同時二、三產業的發展也相對發達，目前全市管轄區內工商登記的企業機構共計5 348家，其中包含村集體經濟組織14 個、餐飲業518 家(包含住宿、農家樂及休閑山莊)、畜牧業企業16 家、漁業企業11 家、道路運輸企業316家、苗木企業1 521家。 在近幾年發展過程中，跳馬鎮通過經濟發展區位優勢，積極地進行多產業融合發展[10]。

2.2 跳馬鎮經濟層面城鄉融合發展現狀

長沙市跳馬鎮，目前戶籍人口5 000余人，農業人口4 000余人，常住人口6 000余人，其中不包含流動人口。 由于地區土地租金較貴，農業種養殖成本較高。 因此村集體經濟，主要以村組織為單位從事苗木生產工作，同時存在許多農戶進城務工來獲取其他收入，其中農業分紅對村集體成員經濟狀況的改善有著重要的促進作用。

為了更好地促進本地生物醫藥產業發展，在財政支持上，長沙市對跳馬鎮生物醫藥產業創業創新給予了5 億元的財政支持，使生物醫藥加工生產領域中政府支持的比重達4.19%；在政策支持上，設定了國家“千人計劃”，受益專家4 人，設置了院士工作站、省級科技企業孵化器等相關機構，有效地促進生物醫藥產業發展；在產業推進中，跳馬鎮吸引了返鄉創業人員60 余人，帶動了產業園區生物醫藥制造企業10 余家；在配套設施的保障上，生物醫藥產業園區形成了“七縱十橫”的17 條主干線，其中污水處理廠能夠處理污水8 萬噸/日，建設集中供暖工廠，打造照明綠化工程，引進教育、醫療、金融、中介服務等相關公司機構，吸引優質生物醫藥企業到產業園區落戶，并且引導生物產業向食品、保健領域延伸。 但是跳馬鎮在整體的生物醫藥產業打造中，急需高端人才，但是高端人才的引進仍然缺乏。 目前，跳馬鎮還沒有培育出較為成熟的生物醫藥企業和具有知名度的相關產品，一些生物醫藥產品的研究仍然處于起步階段。 2022 年1—2 月跳馬鎮全社會固定資產投資目標任務為16 738萬元，其中產業投資任務10 000萬元。 預計1—2 月全鎮可完成全社會固定資產投資16 738萬元，目標完成率100%；完成產業投資11 800萬元，目標完成率118%[11]。

跳馬鎮為了更好地發展第三產業，促使農村人口的增收，在苗木生產基礎上，鼓勵一些年紀較輕、學歷較高的農戶創業，通過職業培訓的形式讓農戶獲得更多生產技能，包括電工、焊工、家政服務等相關技能，引導農戶在城市務工。 同時還積極完善農戶創業的相關支撐，鼓勵返鄉農戶在農村進行創業，從事旅游、農家樂等相關產業活動，同時大力推進各類設施政策建設，為了發展地方經濟，引導建立合作社和其他民間組織，對村集體經濟進行整體發展，這樣使土地實現了集約，能夠更好地對土地進行征收，使村集體經濟增收21 萬元，村民的剩余土地被合理利用，為地區產業化發展做好基礎保障。

2.3 跳馬鎮社會層面城鄉融合發展現狀

跳馬鎮在發展過程中，當地的市區政府及直屬機構，根據黨中央、國務院、省委、省政府的指示，扎實推進鞏固脫貧攻堅成果，全面推進鄉村振興建設，進行了村莊發展總規劃。 其基本原則是在發展過程中，深入貫徹習近平總書記關于鄉村振興村莊規劃的工作要求，認真落實黨中央、國務院、省委、省政府的有關決議，按照生態優先、保護優先的原則進行治理，確保生態安全、糧食安全和國土安全的同步進行，堅持規劃引領、嚴格管控的措施，考慮土地的利用效率，結合產業發展的實際情況及人口的區域情況進行規劃發展，同時還提出要因地制宜地進行國土空間開發和保護，杜絕“千村一面”的現象，緊抓鄉村的文化特色，最后提出了以村民為主導、積極引導村民參與其中，尊重少數民族村民的文化和習俗的工作要求，并且發動群眾力量共建鄉村規劃，積極進行美麗宜居村莊建設，2021 年開展建設20 個，通過市級驗收17 個，2022 年計劃建設30 個[12]。 在總規劃中，到2023 年年底全面完成村莊規劃編制和審批工作，結合國土空間規劃“一張圖”管理要求，規劃引導打造特色美麗鄉村，積極構建鄉村發展戰略布局，確保達成村民建房有保障、產業發展空間大、鄉村振興有整治的要求，不斷促進人居環境的建設。

3 長沙市跳馬鎮城鄉融合發展的經驗與模式

3.1 優勢產業先行，多產業協同發展

跳馬鎮產業發展過程中，積極發揮醫療產業發展的“領頭雁”作用，始終圍繞中部領先、邁向世界十強的奮斗目標，引進了可孚醫療科技股份有限公司，該企業在財稅、外貿、科技等領域中不斷發力，在發展中始終堅持黨組織戰斗堡壘的作用，以堅持高質量黨建為基礎，引領地區產業發展，使地區在產業發展過程中不斷聚焦智能醫療器械和生物醫療的優先產業化發展格局，以醫療產業為基礎實施精準施策，不斷放大產值，提高效益。 同時跳馬鎮積極貫徹黨中央的政策要求，做到多產業協同發展，做好“質量興農、綠色助農”工作，構建了一個集產業、生產、經營為一體的聯合發展體，努力打造醫藥產業發展的引領力，為其他產業做好示范作用，更好地適應當下國家對農業戰略的發展要求，不斷通過政策手段對鄉村振興、產業發展提供更好的政策制度改革，使農業逐漸形成了以供給側結構性改革為主線的發展模式，以市場需求為導向的銷售模式，更好地推進了長沙市雨花區域化發展的集中管理，更好地做到了產業振興轉型的優化升級。

3.2 經濟、生態兩手抓

跳馬鎮近年來在經濟發展、產業發展、基礎建設方面取得了不小的成績。 但是緊抓經濟發展的同時，跳馬鎮并沒有放松生態保護方面工作，積極落實習近平主席提出的“綠水青山就是金山銀山”社會主義生態理念，結合鄉村振興戰略的生態宜居要求，切實做好生態保護工作，探索促進經濟、生態雙發展的長久機制，以前犧牲生態換取經濟的做法不再可取，經濟、生態兩手抓才能使區域發展更長遠更可持續，跳馬鎮始終堅持經濟吸引人才、生態留住人才的發展理念，做好生態宜居工作，使人民生活工作學習更舒服，提升留下來、做貢獻的意愿，形成良好循環，這一方面經驗模式值得學習。

4 長沙市跳馬鎮城鄉融合發展存在的問題與原因

4.1 歷史遺留問題

歷史政策遺留的問題，導致了在村集體經濟組織成員中，身份問題存在很大的爭議，很多原始戶籍人員已外遷但戶籍仍在村內，這就使村民在土地的利用上開發不足，村鎮也無法充分結合土地的所有權進行合理開發，并且在開發過程中，難以依托土地流轉政策和制度進行。 而且在實際操作過程中，操作性和工作行為上仍然實施不到位，這些不到位的因素一方面來源于歷史遺留問題，另一方面來源于土地政策實施中存在的市場機制引進不完善問題，無法更好地通過市場化的開發來引入更多的產業。在地區發展過程中，土地流轉的工作限制了地區經濟的發展，無法更好地結合地區資源來展開有效的產業發展。

4.2 產業發展對生態破壞嚴重

在地區產業發展過程中，由于地區以醫藥產業為主導進行發展，醫藥產業本身是一個高污染行業，很容易導致地區環境上的污染。 例如2007 年發生的鄱陽湖產生大量藍藻事件對周邊環境造成了嚴重污染[13]。 同時，很多產業在發展的過程中受到環境政策的影響，導致很多污染性企業從原址搬離進入以鄉鎮為主的地區進行發展，這樣就使跳馬鎮在經濟發展中存在很多污染性企業，這些污染性企業在電力消耗、空氣污染、排放等方面都會給地方自然環境帶來污染，使地方的環保壓力不斷增大，使產業在發展過程中所形成的向環境友好型的發展轉型希望破滅。

4.3 農業可持續發展效能較低

由于長沙市跳馬鎮屬于城鄉接合帶，該地區傳統農田已經被開發利用得非常嚴重，限制了地區農業的發展，而且在土地政策和第三產業的發展中，政府更多的是以制造產業發展為主導，忽視了農業在發展中的重要性，使得地區農業從業人口、農業土地擁有量等不斷下降，對農業可持續發展形成了一定的障礙，無法更好地結合地區的自然條件優勢進行農業的大力發展。

5 推進長沙市跳馬鎮城鄉融合發展的對策建議

5.1 戶籍制度調整，健全保障體系

在土地流轉過程中，要引入市場機制，結合市場產業化發展需求進行土地的適當流轉，結合多種模式進行創新，保障土地的流轉能為農民增收助力。跳馬鎮要對土地進行合理的開發和利用，減輕農民生活負擔，要加大力度進行戶籍制度改革，使戶籍制度與土地使用權相結合進行相應的土地流轉調整，這樣的調整，能夠更好地結合地區的實際情況改善發展現狀。 同時，在社會保障方面，政府還要積極促使社會保障制度均衡化發展，并且保障水平也要不斷提高，使農戶受到的社會保障得到改善，在生活中獲得醫療、養老、就業的各類保障，使農戶可以更好地將手中的土地用于流轉，加快地區產業化發展[14]。

5.2 提高產業集群效應

產業形成了集群優勢，能夠提升整個產業鏈的核心競爭力。 因此在產業鏈集群的打造中，要充分結合產業鏈的特性。 這樣，產業集群效應能夠有效降低企業在生產中的成本，增加企業的盈利，并且使企業的競爭力得到提升[15]。 結合跳馬鎮醫藥產業轉型升級情況，要求對藥產業的種植、生產、流通進行產業集群的打造，通過生產環節的升級改造提升藥品生產的專業化程度，使不同產區結合自身自然條件優勢種植專業化中藥產品，這樣能更好地使產品種植做到因地制宜，使地方政府的政策、資金、人才、信息等方面的資源能夠精準投入。

5.3 提高技術投入率

為了更好地助力地區產業化發展，使農業生產獲得可持續化發展的保障，地區在農業發展的過程中要緊跟產業發展步伐，不斷地對產業生產當中的原材料提供保障。 在種植和生產加工方面要以機械化、標準化為標準，并且建立規范化操作手冊，使各類農業產品的清洗、篩選、儲存等過程有所保障，這樣可以使地區在產業發展中，無論是醫藥產業和食品加工產業都能夠獲得相應的原料保障，而且在物流運輸存儲等環節中，也要進行低溫、控濕等技術的投入，使第三產業得到合理的開發和利用。