基于主體功能區的國土空間規劃傳導機制的分析

張蘇宏

(山西省城鄉規劃設計研究院有限公司，山西 太原 030000)

建立傳導機制是落實國土空間規劃發展戰略的必然之舉，而主體功能區作為國土空間開發過程中的基礎性制度，將其融入到傳導機制中有利于實現科學的規劃傳導，減少各層級之間的割裂現象。為進一步突出層級傳導的整體性、完善性與有效性，應以主體功能區為統一目標，結合我國國土空間規劃現狀對主體功能區傳導問題展開深入研究，做到發揮主體功能區基礎作用，為國土空間規劃體系提供動力。

1 主體功能區與國土空間規劃的關系

在經濟發展與城市化建設過程中，我國國家及區域空間發展戰略主要通過國土空間規劃加以體現，如果將國土空間規劃作為載體，那么主體功能區則是骨架與內容，二者相互聯系、相互影響，體現出整體和部分的關系。基于國土空間規劃要求與主體功能定位，可以將國土空間規劃為生產空間、生活空間與生態空間，同時明確各區域邊界，包括城鎮區、工業區、居民點開發邊界和耕地、林地、濕地等保護邊界，同時加大對城市地下空間的規劃管控力度。與此同時，在進行國土空間規劃的過程中，還可以根據主體功能分區要求提出區域約束性指標，圍繞各區域差異特點制定政策規定與考核制度，保證國土空間規劃做到有據可依，在此基礎上逐漸對各傳導層級進行細化，提高國土空間開發與保護水平，更好地發揮出主體功能區作用。

2 主體功能區分區體系構建

國土空間規劃根據“五級三類”分為國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級，本文主體功能區分區體系的構建由國家級、省級、市級分別對應主體功能戰略區、主體功能區以及主體功能單元，縣級、鄉鎮級為下設單元，滿足整體戰略性、協調性、實施性要求，其層次結構如圖1所示。

圖1 主體功能區分區體系框架

2.1 主體功能戰略區識別

結合圖1來看，主體功能戰略區包括城鎮開發戰略區、農業發展戰略區以及生態安全戰略區。首先，應完善主體功能戰略格局，根據各區域具體特點完成區域劃分。例如，城鎮開發戰略區應充分考慮全球化背景下發展形勢，對某地的經濟、人口、交通集聚規模進行衡量，判斷其發展水平；農業發展戰略區的分析應以當地農業發展及糧食生產為核心，將市場化理念引入格局建設中，考慮氣候環境、耕地面積、基礎設施、農業技術等因素對農業發展的影響；生態安全戰略區則需要分析當地自然保護地規劃及自然生態保護情況等要素。其次，基于上述評價標準對完成對各備選區域的評價，包括環境質量、水土資源條件、生態條件等，得出單要素承載狀態，再根據不同主體功能區功能定位對單要素承載狀態評價結果進行修正，完成主體功能戰略區的最終確認，保證主體功能戰略區識別科學性、合理性與完善性。

2.2 主體功能區優化

根據圖1顯示，省級主體功能區對應的是城鎮化發展區、農業農村現代化發展區以及生態經濟發展區，按這一順序，人的集聚程度與發展功能逐漸減弱，自然發展功能則逐漸增強。結合分區特點與發展目標，在采取相應的優化路徑時應針對不同區域提出針對性優化目標，例如城鎮化發展區應以加強城市建設、發揮城市功能為核心，加大開發管控力度，提高各要素集聚水平；農業農村現代化發展區應以發展農業生產為核心，加強農業技術創新，優化農業資源配置，同時為農產品供給及食品安全提供保障；生態經濟發展區則以生態保護為核心，創新生態系統管理模式，提高生態產品供給能力[1]。

在對主體功能區進行識別時，首先應判斷評價單元是否為主體功能戰略區，對其功能效益加以分析；其次應對其資源環境承載力超載情況進行檢驗，在保證不超載的情況下進行判斷，若超載則需要進行資源環境承載能力評價直至不超載；最后構建相應的功能識別指標體系，對發展功能、農業功能、生態功能等方面的綜合效益實施有效評價。

2.3 主體功能單元細分

結合圖1，不同的主體功能區還可以進一步進行主體功能單元細分，其中城鎮化發展區包括優化開發、重點開發以及協調開發單元；農業農村現代化發展區包括都市現代農業、優勢農業以及生態農業發展單元；生態經濟發展區包括生態保育、生態治理以及生態保護單元。總的來說，要想實現主體功能區的可持續發展，就要加強對主體功能單元的關注，同時保證各單元之間的協調性與有效性。

3 傳導機制的應用與細分

為實現國土空間的合理推進，可以將規劃傳導作用機制引入其中，同時保證和主體功能區類型相適應。在此基礎上，可以將規劃機制細分為引導機制、約束機制、激勵機制與考核機制，其中前兩種機制以優化布局組織為目標，主要應用于空間利用模式中；后兩種機制以構建獎懲機制為目標，主要應用在地方政府管理中，在加強主體功能區建設中發揮重要作用。

3.1 引導機制

引導機制的主要作用是對各類要素空間進行合理組織，達到和諧共生的目標。國土利用基本空間包括城鎮空間、農業空間與生態空間，不同空間類型相互融合、相互作用，在進行國土空間規劃的過程中，應建立三種空間類型互惠互利的發展目標，實現各空間類型的密切聯系。在此期間，應充分發揮引導機制作用，以自然規律和經濟規律為基礎，對三種空間類型的數量關系、結構關系與利用方式進行有效協調，推動三類空間逐漸向高水平、高質量發展。具體來看，空間數量關系引導主要是對各空間類型占比進行把控，保證占比情況與環境自然資源承載力相適應；空間結構關系引導主要是規劃重點開發與保護區域，結合當地經濟及人口發展情況采取針對性保護措施，提高各空間類型的響應能力；空間利用方式引導則是通過合理利用實現空間高水平產出，提高資源利用效率，并為社會經濟發展提供支持。

3.2 約束機制

約束機制是對空間提出的發展目標與“底線”要求，保證在約束作用下可以提高空間利用水平，為空間高效集約發展提供路徑。具體來看，約束機制的實施主要可以分為規模約束與效率約束，其中前者以資源總量為約束目標，后者以資源利用方式為約束目標。對于規模約束來說，是當前政府部門開展資源保護的主要手段，避免各區域一味追求經濟效益存在過度攫取資源的情況，導致農業生產能力與生態服務能力降低。在實施規模約束的過程中，應以生態保護紅線、基本農田保護紅線等作為空間利用指標，在明確主體功能定位的基礎上實現剛性控制。而對于效率約束來說，是通過轉變投入產出標準來倒逼資源利用優化，保證資源條件與開發利用行為相適應。在實施效率約束的過程中，應充分考慮不同區域的資源環境承載能力，若地區資源環境承載能力較強，應提高空間利用效率；若相反則應加強投入產出過程生態環境保護，減少污染排放對生態的破壞。

3.3 激勵機制

激勵機制的主要作用是對空間價值進行充分挖掘，為實現區域空間均衡提供保障；建立激勵機制也是激發政府部門主觀能動性是保障措施，真正意義上實現從“被動保護”向“主動保護”的轉變[2]。激勵機制的實施以落實補償機制為主要形式，針對部分區域經濟效益受損、生態補償覆蓋范圍和補償數量不足的情況，充分發揮政府部門的作用，將其與市場功能有機結合，遵循“誰收益、誰付費”原則，通過廣泛付費主體來擴大補償覆蓋范圍、增加補償數量。與此同時，政府部門作為生態公共產品補償的主導，有利于促進其價值實現，逐步實現空間負向經濟效益在正向經濟效益的轉變，突出各個主體功能區的空間價值，進而提高政府部門參與空間規劃與保護的積極性與主動性。

3.4 考核機制

考核機制主要對空間發展起監督作用，將考核制度與行政問責結合起來，作為區域差異化發展模式的有效監督，促進考核力度與執行情況的優化與完善。主體功能區發展目標具有一定的差異性，因此在對不同空間進行考核時確定的考核重點也應所有區分，在選取考核指標的過程中，不僅要與主體功能區戰略目標相適應，還要與地區發展特征相吻合。對于考核內容來說，則需要以主體功能區基礎制度為基礎，緩解考核體系和考核內容之間的矛盾。具體來看，城鎮化發展區應以城市發展水平及資源利用情況作為考核內容，促進區域綜合競爭力的提升；農業農村現代化發展區應以農業生產水平作為考核內容，旨在為農業生產及糧食安全提供保障；生態經濟發展區應以區域生態價值和生態服務能力作為考核內容，保障國家生態安全[3]。

4 基于主體功能區的國土空間規劃傳導實現方法

4.1 對主體功能區定位進行精細化分類

主體功能區定位是實現規劃傳導的重要基礎，同時提出精細化分類標準，進而為空間尺度等復雜問題提出解決方案。結合規劃傳導要求來看，主體功能區定位應以具體的功能類型為基礎，遵循國家相關要求和政策，提出切實可行的分類方法。在城鎮化發展區、農業農村現代化發展區以及生態經濟發展區的一級分類基礎上，進一步生成二級分類方式，即分別劃分“核心區”與“過渡區”，其中“核心區”的地域功能相對單一，而“過渡區”則具有地域功能混合的特點，進而可以為地區定位比較模糊的地區提供解決方案，包括城鎮化過渡區、農業農村過渡區以及生態過渡區等。此外，還可以根據主體功能區特點增加劃分類別，例如可以針對人文景觀資源較為豐富的區域設置“人文景觀地區”，實現對“過渡區”的拓展與延伸，大幅提升了主體功能定位的全面性與精確性。

4.2 健全國土空間規劃體系

為推動國土空間規劃的有序進行，應建立起完善的國土空間規劃體系，明確國土空間規劃戰略目標與各部門職能范圍，為主體功能區理念的應用提供路徑，同時確保各層級傳導之間的穩定銜接。具體來看，可以從以下幾方面入手：首先，應通過橫向協調的方式對國土空間規劃組織結構加以完善，圍繞主體功能區落實明確的國土空間規劃編制要求，保證各層級間連接的協調性與穩定性[4]。其次，在實施國土空間規劃的過程中，應加大對耕地紅線、生態線的保護力度，確定主體功能區為國土空間規劃的核心基礎。在此基礎上，還應進一步強化主體功能區的重要作用，將主體功能定位作為國土空間規劃的重要參考依據，推動不同主體功能區域之間的差異化發展。基于主體功能區定位貫徹落實國土保護工作，加大人口調控、空間開發與生態保護力度，實現人與自然和諧共處。此外，還應進一步參照主體功能區布局加強基礎設施建設，確保區域經濟發展與主體功能定位保持一致。

4.3 圍繞“三區三線”實施國土空間規劃管控

“三區三線”是國土規劃控制體系建設的重要構成部分，合理地實施和優化國土空間布局的建議，目的是提高經濟發展質量，提高人們生活水平[5]。統籌三區布局優化以主體功能分區為基礎，結合區域內空間布局對市區城鎮空間、生態空間以及農業空間合理優化。以主體功能區規劃為基礎，引導國土開發有序推進，充分發揮地域優勢，突出特色，提高區域統籌建設水平，建立主體功能定位和三區數量規模、組織結構、利用方式的關聯。在數量規模上，結合中央發布的相關國土規劃方針，確定各個空間保護下限和開發上限。國土空間規劃管控需要政府引導負責，為統籌全局，需建立省市縣聯動協同的工作機制，在自然界限分區下，做好上下級政府資源和信息的銜接，廣泛征集地方級政府訴求，全盤系統調整，避免不科學的開發，采用高精度的大比例尺地理信息數據圖逐一進行土地空間規劃，最終經過專業人員的反復校驗，確定具體化的可行性方案。在綜合管控的基礎上，使得土地空間規劃更具有科學性，實現了全域覆蓋、分級傳導，減少了土地資源的浪費，始終將群眾作為基礎，在不同類型主體功能區規劃中，結合人口流動情況明確建設的重點，可以形成不同的空間組織形式，為發展創新型、服務型社會，構建新的都市產業布局奠定了良好基礎。

銜接三線和資源要素指標，將三線資源要素指標與功能定位掛鉤，按照確定好的適宜性評價分級結果做好分區規劃[6]。從農業保護指標訂立上來看，需要規劃促基本農田保護紅線，保障區域內居民的耕地數量，不可過度開發，應將農產品主產區作為核心，圍繞此展開土地空間開發及拓展，優化生產空間布局，進而提高農業生產能力。從生態保護指標角度來看，需要設置生態保護紅線，保證林地總量，不可亂砍亂伐，應加強林業管理，提升林業生產綜合能力，適度開發，進而提高林業經濟發展質量。城鎮建設指標用地規劃應堅持公平和效率兩大原則，一方面要保證城市化城區建設要求，另一方面必須考慮地方發展訴求，合理布局。以建設用地總量為目標，以鄉村建設用地作為調節重點。目前，在我國最新的國土空間規劃體系中，結合區域內經濟發展形式，統籌布局，綜合考慮各省市空間范圍內區域和生態流域系統完整性，結合地貌、植被水系等形成的天然接線布局三區三線。具體來說，適合種植的農業用地依然用作農業開發，在城市化建設進程中，需要保證區域內農作物生產總量，以此為前提占用農業用地，進行城鎮化開發，基于可持續發展的理念，還應考慮區域內生態布局，超過紅線的保護區，一定要加大修正力度，恢復生態。

4.4 健全相關戰略配套政策體系

基于我國廣闊的國土面積與不同地區經濟的差異化發展，全國各地在資源分配在充分性與均衡性方面存在顯著的問題，對此，在基于主體功能的國土空間規劃傳導機制中，要充分發揮財政轉移支付的導向作用，立足國土空間規劃整體，使中央、省級與地方的層次化財政體系對其支持作用得到充分發揮。針對國土空間規劃體系中生態功能區與農業經濟區等重要的主體功能區投入更多資金，使其獲得更強有力的財力支持，促進基本公共該服務體系的建設與完善速率不斷加快，基于完善的農村基礎設施建設促進農村地區經濟發展，使其與城市在公共服務、基礎設施建設等多個方面的差距逐漸縮小[7]。

圍繞重點生態功能區，充分發揮財政與產業發展等多項政策的協同作用，立足國家發展，統籌規劃布局，使農產品生產的優勢地位更加突出，使國家糧食安全從根本上得到有效保障。在生態保護區中以生態修復、生態建設等工程為重要手段，加大土地荒漠化治理力度，促進此類區域森林覆蓋率、水土流失防治效果、生物多樣性等生態特性的提升。針對農產品主產區既要加大財政扶持力度，還要推行激勵機制、生態補償機制、補貼政策等制度體系，強化政策扶持，充分發揮其主體功能，通過精準定位帶動產業發展。

4.5 落實完善的考核制度

基于國土空間規劃體系的基礎功能，在其傳導機制中不僅要加強相關戰略配套政策體系的完善，還要綜合考慮地區差異性發展特征，建提升考核評價制度的針對性。以主體功能區的目標價值為重要依據，建立并完善層次性的考核制度，按照國土空間規劃體系的類型劃分，實現資源利用與空間利用考核體系的科學建立。在考核過程中，要以地方財政收入、資源環境承載能力、地區生產總值等作為重點，對現階段各方面工作中存在的不足進行科學分析。

5 結語

綜上所述，將主體功能區相關內容引入到國土空間規劃中有利于發揮其基礎把控作用，本文基于主體功能區理念對“主體功能戰略區—主體功能區—主體功能單元”體系進行劃分，明確各要素之間的作用機理，通過引導機制、約束機制、激勵機制、考核機制傳導框架來發揮其對國土空間規劃的管控與促進作用。在此基礎上提出具體的傳導實現方法，通過劃分主體功能區定位、圍繞“三區三線”實現空間引導與約束等提高國土空間規劃水平。