城鎮化背景下失地農民社會保障問題研究

黃思捷

湖北大學，湖北 武漢 430062

0 引言

土地是農民賴以生存與發展的基本生產資料。但隨著城鎮化的不斷發展，部分農田轉變為建設用地，失地農民也隨之出現。在部分地區，由于失地農民沒有得到適當的安置，很多人都面臨著沒有土地可獲得生活資金，又沒有就業機會的局面，長期發展中這些人成為城市和農村的“邊緣群體”。在征地過程中，大部分失地農民所獲補償數額較低，再加上缺乏足夠的技能，導致其依靠僅有的補償維持生計，生活的可持續問題難以得到有效解決。加之無法享受城市低保的待遇，失地農民處于左右為難的尷尬處境。因此，筆者分析城鎮化背景下失地農民社會保障存在的問題及成因，并提出相關對策，以期推動失地農民的社會保障體系進一步健全，提高農民生活質量。

1 失地農民社會保障問題的研究價值

1.1 有利于維護社會公平正義

根據《中華人民共和國土地管理法》規定，我國會對失地農民提供一定的補償費用。但在具體落實過程中，部分地區的補償水平較低且主要采用貨幣安置的簡單形式，并未全面考慮失地農民在就業、居住和生活等方面存在的困境［1］。完善失地農民的社會保障制度，應從根本上保證失地農民與城鎮居民享有一樣的社會保障。將失地農民社會保障問題與社會城鎮化發展放于同一利益視角下進行分析，在此過程中解決失地農民社會保障問題體現了社會的公平正義。

1.2 有利于推進城鄉一體化進程

城鎮化是具有歷史意義的過程，既包括城市數目、規模的變化，也包括城市結構、功能的轉變。而農村失地農民問題，是城鎮化過程中不可避免的產物。在我國城鄉二元制度之下，鄉村和城市的社會保障發展軌跡呈現出“兩條平行的直線”，而具有獨特身份特質的失地農民在社會保障方面處于一種“真空”狀態，在各方面存在諸多后顧之憂，難以順利融入城鎮的生產與生活。故實現城鄉一體化并不像解決農民的城市戶口問題那般簡單，實現城鄉一體化應是為失地農民提供適當水平的社會保障，并確保這種保障與城市現有的社會保障制度兼容。建立和完善失地農民社會保障制度以彌補現有社會保障制度的不足，不僅與保護農民權益緊密相關，而且對社會經濟的可持續發展及城鎮化進程的推動具有重要的影響。

1.3 有利于維護社會穩定

我國正積極探索符合我國國情的城鎮化道路。自2008 年以來，我國城鎮化率穩步提升；預計到2030 年左右，我國的城鎮化率將達到70.0%，城鎮人口數量將達到10 億人［2］。城鎮化進程的快速推進反映了我國在經濟轉型和城鄉發展等方面取得的成就。但城鎮化高速發展帶來的也有農村失地農民數量激增等問題。因此，針對農民的社會保障制度得以制定實施并不斷完善，如2003 年推出的新型農村合作醫療、2009 年推出的農村養老保險等，以保障農民在遇到困難時可以得到有效幫助。失地農民雖享有農村基本社會保障，卻面臨著因土地流失而導致的困境，其難以獲得由土地所帶來的穩定收益，加之缺乏失業保險和就業補貼，這對他們的長期發展是不利的。因此，解決失地農民社會保障問題的重要性不言而喻。

2 城鎮化背景下失地農民社會保障現狀

2.1 養老隱患：安置方式與征地補償

在征地過程中，政府擁有分配土地資源的絕對權力，政府一般以一次性支付的方式“買斷”農戶土地，以避免其他方式帶來對失地農民進行安置的困擾。由于農民在征地過程中處于弱勢地位，往往缺乏完全的參與、決策和知情權，因此，部分農民更傾向于選擇降低補償標準或一次性領取征地補償款的安置方式，以規避與政府交易中可能存在的風險。這種偏向單一的安置方式導致實際征地安置方式的單一化，補償款只能滿足失地農民的基本生活需求，無法提供長期保障。同時，部分基層政府、組織隨意克扣、截留征地補償款，或者存在土地補償分配混亂、暗箱操作等行為，導致失地農民實際所得遭受折損，為失地農民的養老問題埋下了隱患。

另外，當政府征用土地并從農民手中接管后，失地農民通過獲得土地補償金進入另一個保障體系，但此時他們依舊是農民的身份，城鄉二元結構的存在人為地將失地農民與城市居民分隔開來。由于戶籍差異，失地農民難以享受城市的社會保障和福利。即使是轉城市戶口，失地農民也因相關制度后續效率不足而沒有被納入城市居民保障制度。而且失地農民社會保障基金通常都是由縣（市、區）政府負責管理，但是各地對這些保障基金如何經營、管理與監督卻無明確成文的規定，體制上的漏洞進一步影響失地農民的社會保障水平［3］。以上存在的種種問題使失地農民的社會保障水平相當低，為其養老問題埋下了嚴重的隱患。

2.2 就業壓力：低技能與有限就業選擇

城鎮化本應有利于農民，政府在征用農民土地后應以其他更好的保障方式促進農村經濟發展，但城鎮化進程中存在的諸多問題卻損害了失地農民的利益，阻礙了失地農民轉型為城市居民的進程。

大量失地農民面臨著艱辛處境，所獲的安置費用無法替代土地這一“最后保障”。對于年老體弱、患有殘疾或者遭受重病的失地農民，他們的基本生計完全需要政府的關懷和幫助；對于那些雖不是困難群體，但生活也不富足的失地農民而言，由于現行保障機制不完善，如存在看病難、住房不安全等問題，而其大部分賠償與補助金需要投入醫療、教育等基本生活支出，因此增加其家庭收入成為最迫切的問題。但由于許多失去土地的農民缺乏良好的教育背景和技術能力，在進入城市尋找工作時常常會遭遇雇主的歧視與偏見，因此很多人只能選擇“臟、苦、累”的工作；而受限于體力，許多中老年人難以勝任此類工作。雖然有部分失地農民計劃利用征地補償款自主創業，但現實中卻遭遇選址難、銀行小額資金貸款難、稅收負擔沉重等現實問題，使其開展創業活動困難重重。

目前，針對失地農民就業扶持的問題，國家提供了組建農村集體經濟組織這一安置形式，即通過利用征地補償費成立一些經營實體，讓失地農民在其中就業。然而，這些企業也存在產權不明確、主營業務不明確及管理能力有限等問題，導致其難以應對市場風險。如果企業出現虧損倒閉的情況，失地農民投入的資金將無法追回，最終使失地農民既失去了土地又丟掉了“血汗錢”，最終淪為“種田無地、就業無門、保障無份”的“三無”農民［4］。這類人既不屬于農民，也不是一般的市民，更不同于失業工人。他們形成了一個特殊的邊緣群體，成為新的社會困難群體。

2.3 法律保障：體系缺陷與維權成本

在當前的農村土地征收與補償中，失地農民的社會保障主要依賴于轉讓土地所有權獲得的補償。然而，由于部分地區在征地過程中存在程序不完善等問題，失地農民的權益往往得不到保障。出現這一問題的根源在于部分地方政府在征地時幾乎是命令式的，而農民處于弱勢地位。在缺乏法律保障的背景下，失地農民不僅無法獲得應有的補償，而且其社會保障也難以得到有效落實。同時，許多開發商以公共利益為名占用農民的土地，使農民的權益受到侵害。在針對失地農民社會保障的相關法規政策制定上，目前存在國家立法和地方立法步調不一的問題，地方政府在制定相關法規時各自為綱，導致失地農民缺乏統一、系統的法律體系來維護自己的權益。當失地農民的權益受到侵害時，他們往往無法承擔啟動和運用行政救濟途徑所需的各種成本，如金錢、時間、精力和法律知識等。這無疑加劇了農民維權的困難，阻礙了失地農民社會保障制度的正常運行。

綜上，現行征地制度的不完善，地方政府對農民權益的忽視，加之相關法律法規缺乏統一性和權威性，導致失地農民存在社會保障水平不高和維權成本高等問題。

2.4 土地制度：權益錯位與補償缺失

《中華人民共和國土地管理法》規定，政府有權依照法律規定對土地進行征收或征用，并為此提供必要的補償，以確保公眾利益［5］。部分地方政府便依此對土地壟斷和隨意使用，不僅導致失地農民的利益無法得到有效保障，而且促使各種不規范征地行為的滋生。根據現行法律框架，土地只有經過政府征用后，農民集體才能對其進行轉讓，政府成為土地處分權的實際掌控者，這種政府對土地的壟斷經營導致土地原所有者實際應享有的土地收益權被剝奪。

同時，失地農民所獲得的補償金是由地方政府通過行政手段硬性規定的。在政府單方面提出土地補償數額時，其數額通常只針對直接損失進行象征性補償，而未考慮到間接損失［6］，而農民缺乏與政府平等協商土地補償價格的機會。因此，這種補償方式的顯著特征是補償金額低于土地市場價格，無法反映土地的位置、地區經濟發展水平、人均耕地面積等影響土地價值的經濟因素，使農民難以獲得足額補償，導致失地農民經濟權益受損現象逐漸成為常態。

3 優化失地農民社會保障的對策

3.1 建立養老金風控管理，多方探索新型養老模式

隨著人口老齡化進程的加劇，如何提升養老金的保值和增值能力成為擺在失地農民面前的一個重大問題。失地農民的養老金主要是土地補償費和安置補助費等資金，但這遠不夠成為失地農民的養老保障。因此，政府需要對失地農民的養老保險基金進行專項規范化管理，加強基金風險管控能力，確保養老保險基金穩定的資金流量，真正維護失地農民養老保障權益。

政府可探索采用多元化的養老保障模式和途徑，以滿足失地農民養老需求。除了傳統的家庭養老和社會養老方式，政府還要扎實推進失地農民參加基本養老保險工作，確保失地農民老有所養。此外，經濟條件許可的情況下，可結合社區養老、機構養老等多種養老方式，為失地農民建立具有城鎮、農村和集體經濟等特點的多樣化養老方式，在豐富選擇中解決失地農民對自身身份的認同困擾。

3.2 建立失地農民就業保障體系，助其實現增收創收

對于失地農民來說，收入的不確定是其對社會保障體系信任度低的重要因素。因此，要想真正實現社會穩定，提高失地農民社會保障水平，最重要的是提高被征地農民的收入。而要破解被征地農民經濟收入不夠穩定的困境，一是要加快區域經濟發展，調整產業結構，發展服務業，同時為被征地農民創造更多的工作崗位，從而提高他們的收入；二是要提高失地農民的綜合素質，制訂失地農民職業技能培訓計劃，引導失地農民建立良好的就業觀念，激發他們的工作熱情，鼓勵其實現多渠道就業。

對于自主創業的失地農民，政府應提供優惠政策，幫助他們克服創業中遇到的困難。目前，政府實行的貼息或無息貸款政策可幫助想自主創業的失地農民創業，但受貸款手續繁雜、條件苛刻等因素影響，該優惠政策實行效果不佳。因此，在貸款、稅收、土地等方面，政府部門應該采取更多的措施來幫助失地農民。

3.3 打造全方位社會保障網絡，為農民排憂解難

失地農民家庭未來能否實現可持續發展的重點在于子女的教育。因此，政府應加大對失地農民家庭未成年子女教育的扶持力度。首先，政府應增加對失地農民家庭子女教育的投入，提供更多的獎學金和補助，確保他們能順利完成學業。同時，推動社會資金向失地農民家庭子女教育傾斜。其次，建立失地農民家庭子女教育檔案，以及時發現適齡兒童有無未能入學的，義務教育階段有無輟學的，進入高中、大學有無讀不起書的。針對這些情況，要合理安排失地農民子女就近入學，降低入學門檻，讓每一個孩子都能夠順利入學。

失地農民的生活保障不僅在教育，還有醫療、工傷、養老、失業、生育等。在各類社會保障工作中，常常出現忽略社會救助與社會福利這一情況［7］。針對失地農民這一社會中的困難群體，政府有必要建立涵蓋教育與法律援助、醫療救助等多領域的綜合救助制度。在社會福利領域，政府應根據不同人群的需求（如老年人福利、婦女和兒童福利等）建立相應的福利制度，通過提供實物、現金和服務等方式來滿足其需求。我國失地農民社會保障制度建設仍處于探索階段，仍需要征地中的多方利益主體共同努力推動社會保障體系的完善。

3.4 自上而下，建立社會保障法律體系

美國的《美國聯邦土地政策管理法》規定了征地的條件、失地農民的補償方式等具體安排下的社會保障制度［8］。日本的《土地征用法》明確了征地的具體流程，并對不同的征地形式進行了分類，詳細列舉了失地農民社會保障的具體內容［9］。這些國家對失地農民社會保障的立法規定對我國進一步完善失地農民社會保障具有重要的啟示意義。我國于2010 年10 月28 日頒布了《中華人民共和國社會保險法》，這是建立健全社會保障體系的一個重要舉措，然而這部法律并沒有明確規定對失地農民這一特殊群體的社會保險問題。這對于建立和完善現代社會保障體系構成了巨大的阻礙，缺乏相應的法律規定可能導致國家社會保障工作開展陷入困境。因此，我國需要針對失地農民提供相應的法律保障，確保失地農民可依法在各環節獲得相應權益，如征地前期可用的《中華人民共和國土地管理法》，征地過程中可用的《中華人民共和國就業促進法》，建立社會保障制度時可用的《中華人民共和國社會保險法》。同時，我國還應加強對相關法律的修訂，特別是在《中華人民共和國社會保障法》的制訂和頒布方面，應逐步解決失地農民社會保障中存在的法律制度問題，健全相關社會保障體系。

3.5 完善補償機制，綜合制訂征地賠償額

在市場化土地交易中，政府應區分公益性和商業經營性用地。在此基礎上，政府應按市場價格補償失地農民，將“部分補償”改為“完全補償”，在兼顧鄉村經濟發展、農戶收入增加等的基礎上，將被征收土地的土地補償費納入社會保障體系，確保失地農民所領取的基本生活保障費不低于城鎮居民的基本生活保障水平，并根據實時物價等因素進行調整。而在進行土地征收時，政府應優先將土地征收的補償資金投入對失地農民的保障體系建設及其轉崗就業培訓中，所剩余額可以由集體和失地農民自由分配。此外，政府應鼓勵失地農民樹立多元化的投資理念，如實物投資、購買國債、銀行存款等，確保其能在賠償金的投資風險降到最低的情況下實現增收。而勞動和社會保障部門或財政部門可以設立專門的機構，負責管理失地農民社會保險基金，并實行收支兩條線和財政專戶管理，確保?？顚Ｓ谩τ诜羌児嫘皂椖坑玫氐恼饔庙椖?，政府應建立健全利益共享機制，推進農民獲得征地增值收益或直接參與土地市場交易。