峨山縣農村集體產權制度改革的實踐與思考

摘?要：農村集體經濟組織產權制度改革，是我國農村城鎮化和工業化發展新形勢下，生產力發展對生產關系調整提出的要求。近年來，農村特別是城郊結合部和沿海發達地區集體經濟組織資產及其成員都出現了新的變化，農村集體經濟組織成員轉為城鎮居民增多，流動人口進入較富裕地區增多，部分地區村集體經濟組織成員構成日趨復雜。同時，在城鎮化進程中，原集體經濟組織征地補償費、集體不動產收益在集體成員中的分配、原集體經濟組織成員對集體資產的權益及份額等問題凸顯，需要通過農村集體經濟組織產權制度改革來加以明晰及妥善解決。

關鍵詞：峨山縣；農村集體經濟；集體產權；制度改革

中圖分類號：F321文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2023）35-0022-04?

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.35.022

經研究，農村進行集體產權制度的改革是我國農村在發展過程當中的基本經營制度，同時也是我國基本經濟制度的一個非常重要的環節。目前，已成為新時代發展條件下完善農村生產關系的一個非常重要的舉措，是繼農村土地“三權分置”之后，中央部署的又一項管長遠、管全局的重大改革。筆者從改革親歷者的角度，梳理改革工作中取得的成效和存在的問題，給出相關政策層面的建議。

1?峨山縣農村集體產權制度改革工作取得的主要成效

1.1?對農村的集體家底進行全面核查

峨山縣下轄3鎮3鄉2街道，76個村（社區），577個村（居）民小組。2002年實施了農村集體“三資”委托代理，通過簽訂委托代理協議，把村組集體“三資”委托給鄉鎮（街道）農村“三資”中心代管。長期以來，由于資產資源臺賬資料不完整、數據更新不及時等原因，農村“三資”委托代理名不副實、資產資源家底不清、管理不透明的現象仍沒有從根本上得到改觀。2019年，峨山縣實施農村集體產權制度改革，從縣級層面組織開展清產核資，在整合農業農村、自然資源、林草、水利、交通、城建等部門資源，充分利用國土“二調”、農村承包地確權、林權改革等成果資料基礎上，全面清理核實農村集體資產，做到應清盡清，不留死角，共清理核實流動資產26371.27萬元，其中，貨幣資金?22758.98萬元，應收款3458.00萬元；農業資產70.28萬元；林木資產66.25萬元；固定資產41461.87萬元，其中，經營性固定資產7166.43萬元；集體土地總面積280.29萬畝（占全縣土地面積的94.7%），其中，耕地面積34.23萬畝。

1.2?對農村集體經濟組織的產權主體進行相應的明確

現如今，在社會經濟不斷發展的推動下，農村人口結構也越來越多元化，特別是縣城所在地及縣城周邊經濟條件較好的集體經濟組織，除原居住的村民外，政策性農轉城人員、買戶口農轉非人員、企業下崗返村居住人員、“空掛戶”人員以及戶在人不在、人在戶不在等人員情況不同程度存在，他們都與集體經濟組織有著關聯，在這些人群中，哪些可以參與集體資產管理并對集體資產享有占有、使用、收益等權利，長期以來始終是個難以破解的難題。實施農村集體產權制度改革，縣級出臺了《農村集體經濟組織成員身份認定指導意見》文件，明確了開展集體經濟組織成員認定的基本原則和工作程序，結合各自實際，各村組在充分尊重民意基礎上，按照“一村一策”“一組一策”的要求，制定了具體的認定標準，并根據規范的工作程序對標進行集體經濟組織成員認定，充分體現了公平公正原則，在全縣改革實踐中取得了較好的效果。此舉，全縣共認定集體經濟組織成員126103人，使長期困擾的“誰是集體資產真正主人”的難題得到了解決。

1.3?新型集體經濟組織功能初步顯現?

集體經濟事務長期由村民委員會和村民小組代理，不利于集體經濟組織職能的充分發揮，實施農村集體產權制度改革，峨山縣采取了全面組建股份經濟合作社的形式，共批準成立股份經濟合作聯合社76個，股份經濟合作社577個，占應改革村組數的100%。部分村民小組實現了村民小組事務與集體經濟組織事務分離，盡管絕大多數村組還具備實施村民委員會事務和集體經濟事務分離的條件，但是，通過組建股份經濟合作社，明確了股份經濟合作社在基層黨組織領導下負責管理以及開發，包括不斷地發展集體經濟，同時也需要服務于集體成員，這些功能以及作用為日后的集體經濟組織的不斷發展奠定了堅實的基礎。

2?改革農村集體產權制度的重要性以及緊迫性

2.1?農村集體產權制度成為必然的趨勢?

在工業化包括城鎮化的發展所產生的影響下，農村集體產權制度改革可以說已經成為一個必然的趨勢。首先是工業化以及城鎮化發展的速度非常的快，無論是集體資產還是其中的成員，都出現了一定的變化，首要的就是組織的成員開始趨向于城鎮化發展，人口流動也是單一的走向比較富裕的地方，甚至是因為一些地方出現了城市化或者是工業化的拉動，致使原來的社區成員出現了流出的現象，同時也會流進一些新的成員，這就導致農村社區的成員構成變得越來越復雜。另外，在分配土地的賠償費用以及集體不動產收益方面，經常會存在一些沖突點，這也是導致穩定性受到影響的一個非常重要的隱患。其次是原有的組織征地補償費用，包括集體不動產收益在集體成員當中分配時存在著一定的問題，以及原有的成員對于整體資產的權益，包括份額等問題都開始出現。再次是目前城市邊界正在不斷地擴大，同時機構改革也正在有效地加深，所以有些地方會選擇撤鄉并村，尤其是有一些城鄉結合部已經開始變成了村改居，原有的成員包括集體資產關系都因為這些情況而出現了一定的變更，甚至有的時候會存在著資產大量流失的問題，所以對于集體資產進行產權保護目前已經成為主要的趨勢。最后是社區的成員在分化之后經常會產生利益沖突，而這種利益沖突必然會導致出現社會矛盾。

2.2?完善家庭承包經營制度?

對于家庭承包經營制度進行相應的完善，且還需要不斷地改善農村集體產權制度。根據目前的情況來看，農村的基本政策其實就是實行家庭承包經營制度，穩定且逐步的對農村的基本經營制度進行相應的完善，一定要抓住在集體經濟財產發展的過程當中，農民才是主體地位的根本問題，有效地完成整體經濟體制的創新，并且不斷地探索未來的具體發展道路。根據目前的情況來看，農村在發展的過程當中出現了要求強化土地承包經營權的傾向，與此同時，在一些比較發達的地區也會出現享有集體資產收益權的現象，這也是農民在不斷地追求自身主體地位時的一種具體的表現。有效地推動農村集體經濟制度的相應創新，不斷地增強服務功能，不能按照過去的各種模式，只是針對某一個方面進行探討，而是需要站在產權變革的角度上對其進行探討，只有從根本上來解決問題，才能夠更好地推進農村集體產權制度的改革或者是發展。從產權理論的角度出發，對其進行分析，可以發現是沒有基于產權制度的根本性改革的，各種措施有可能會因為缺少保障而出現只存在于形式的現象，很難真正的維持下去，所以只有對集體經濟產權進行相應的明確才能夠真正地解決家庭承包經營，包括目前農村變得愈發復雜的財產關系方面的問題，而這也成為組織在發展包括創新過程當中非常重要的工作內容。

2.3?改革農村集體產權制度?

我國針對農村集體產權制度不斷地進行改革的目的其實也是為了能夠更好地維護農民的合法權益。現如今我國社會經濟發展非常的迅速，使一些農村地區的經濟社會發生了一定的變化，農民對于自身利益相關的土地承包權以及宅基地使用權等一系列的內容愈發重視，農民要求所有的村務必須要真正地做到公開而且透明，農民直接參與到村集體事務當中的呼聲越來越高。而農村在發展的過程當中怎么適應這種深刻的變化，不斷地疏通民意訴求的相應的通道，使農村社會既能夠充滿活力，也能夠保持時刻的穩定，現在已經成為一個重要的時代性命題。

依據現在的情況來看，在實施農村集體土地產權制度時其實還面臨著非常多的問題，主要包含以下三點內容。

首先是在土地權益保護方面所出現的一些問題，對于農村的土地來說，尤其是臨近于城鎮郊區的土地，其征占量逐年增加，這也就導致耕地面積出現了明顯的削減，農民失去了賴以生存的土地，如果只是依靠補償費用或者是外出打工的話，其實無法解決長遠的問題，而農民的利益必然也會受到嚴重的損害。

其次是農村的集體經濟資產在某些地方存在著比較明顯的流失的現象。

最后是成員之間存在著利益沖突，而這些問題也導致農民的切身利益受到了很大的影響，也是這些問題致使我國農村社會經常存在著不和諧的問題。而改革農村的集體產權制度，不斷地解決人民群眾的利益訴求，同時維護好農民的個人利益目前已經成為時代發展過程當中的重要問題。

3?存在的主要困難和問題

3.1?認識不夠

基層的干部包括群眾對農村集體產權制度的改革所產生的重要影響存在認識不到位的現象；干部層面，有畏難思想，工作缺乏主動性，存在上邊推一把，下邊動一下，領導不過問，工作沒人管的現象；群眾層面，認識上缺乏前瞻性，經濟發展較為落后的山區，由于短時期內見不到實實在在的經濟收益，對改革的關注度不高，參與改革的積極性也不高，經濟發展較好的城中村及城鎮周邊村組，有較穩定的收入支撐集體經濟收益分配，又過于糾結眼前收入，往往在一些小的利益問題上斤斤計較，互不相讓，以至于在集體經濟組織成員身份認定、股權量化設置等工作中難以達成統一的認識，給改革工作帶來了不小的阻力。

3.2?缺少創新

受各種“緊箍咒”約束，導致政策沒有用夠用活，很大程度上只能在思想被禁錮、手腳被束縛的條件下進行改革試點，因此，多數村組的改革工作可以說僅僅只是按部就班完成了規定任務，能夠在確權賦能上下足工夫，積極探索實施賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，探索發展壯大集體經濟有效途徑的村組占比較少，取得可復制可推廣經驗的不多。

3.3?法律依據不足?

現行法律法規尚未對農村集體經濟組織成員資格認定、資產設置量化、股權管理、收益分配等作出明確規定，特別是對成員資格認定沒有明確規定，造成認定主體、認定標準、認定程序的法律缺失，在這樣的情況之下，解決一些群眾爭議較大的問題，一是依照村規民約；二是通過召開村民大會（或戶代表會議）決定，貌似公平，實際上，由于受舊觀念、舊習俗的影響，不少地方的村規民約存在“合理不合法”的內容。召開村民大會（或戶代表會議）亦是如此，在集體經濟可分配收益不變的情況下，進入分配人口越多，人均能夠分到的收益就越少，反之則多，因此，一些處于絕對少數的所謂的“邊緣”人員，如“外嫁女”“入贅男”“多女戶”、企業下崗回村居住人員等在村民表決時就容易被排除在外，出現因多數人侵犯少數人權益而引發的群眾集體上訪，嚴重影響農村基層社會的穩定和發展。

3.4?管理部門職能弱化

第一，機構改革，縣級農經部門并入農村綜合服務中心，鄉鎮（街道）農經部門并入農業農村綜合服務中心，縣鄉農經部門沒有了單獨的機構和人員編制，工作開展受到限制，縣鄉農經部門在農村集體產權制度改革中的“主力軍”作用難以發揮。

第二，人員被抽調，基層農經人員素有“多面手”“萬金油”之稱，不管到哪個部門都能勝任工作，因此，領導多喜歡抽調農經人員充實到其他部門，如黨政辦、財政所以及一些臨時性機構，初步統計，全縣有15名農經人員被長期抽調在外。除此之外，各級黨委、政府組織進行的工作巡查、工作檢查以及各類工作隊也會定期不定期抽調農經人員，造成農經人員在職不在崗常態化。

第三，經費沒有保障，由于縣級財政困難，縣級沒有安排產改工作經費，上級補助的產改工作經費也難以按時足額撥付到位，嚴重制約了農村集體產權制度改革工作的開展。

3.5?欠缺改制的配套政策

現如今，并沒有出臺有關于農村集體經濟組織的對應的法律法規，也未出臺有關于相關財政稅收方面的政策支撐，因此各地在進行改革的時候，所面臨的困難也是非常多的。

首先就是個人調節稅方面所產生的問題需要快速的解決，這也是在改革的時候所面臨的瓶頸問題，在改制之后的經濟主要按照的是共有的新型集體經濟組織，股份所分配下來的收益本身就是內部成員的一種分配方法，相較于傳統的以投資方式所獲得的紅利來說，這本身就存在著一定的區別性。而根據目前的法律來看，在改制之后的組織需要按股分紅的時候，每一個人都需要繳納大約20%的個人調節稅，而目前廣東包括北京主要利用的則是按月預支的辦法來分配，這樣做就能夠更好地解決個人調節所得稅方面所產生的問題。

其次就是企業的稅收問題，股份合作制在進行改革之后，大部分企業都是以物業出租方式為主，企業的稅收負擔相較于過去來說會明顯加重，再者社區股份合作社法律地位其實是比較模糊的，能否真正地在工商部門進行注冊以及改制之后的村民戶籍，包括社區如何跟城鎮的居民進行相應的統一等一系列的問題，其實都沒有明確的政策來對其進行支撐。

4?政策層面的建議?

4.1?加強基層農經機構隊伍建設

一是規范各級特別是縣鄉兩級農經機構設置，包括機構名稱、機構職級等，建立管理規范、運行有序的農經機構體系，避免工作中的單打獨斗和各自為政；二是加強基層農經隊伍建設，落實農經人員編制，充實農經基層隊伍，確保有崗位留得住人、有人做得了事；三是從政策層面規范農經職能職責；四是保障必要的工作經費。

4.2?依法依規修訂村規民約

村規民約本身就是由當地的村民自己制定的，需要根據村子的具體情況制定出合乎規范的行為準則，本身就具備著觀念引導以及行為約束的相關作用。制訂切實可行的村規民約，對于實現集體經濟組織成員認定、村民自治、推進農村集體產權制度改革具有重要的現實意義。

4.3?加快制定相關法律法規和管理制度

第一，盡快出臺《農村集體經濟組織法》，從組織管理、成員認定的基本原則、成員權利義務、成員大會（或成員代表會議）以及民主監督等方面對農村集體經濟組織行為進行規范。

第二，加快制定新的農村集體經濟組織財務管理辦法，包括制定《農村股份經濟合作社財務制度》和《農村經濟合作社財務制度》，規范農村集體經濟組織的財務核算和管理。

第三，健全和完善相關管理制度，從資金支持、發展壯大集體經濟、集體經濟組織增改節支獎勵等方面作出規范性的規定，為集體經濟組織營造寬松良好的發展環境。

4.4?必須要科學地落實好農村土地確權登記頒證的有關工作

上級部門在穩定農村發展的過程中，對土地承包關系以及有效的健全農村的土地承包經營權的登記制度高度重視，展開了土地確權登記頒證工作，并且對于農村改革進行有效的深化，有效地推動了農村的現代化發展，包括未來的城鄉一體化發展以及維護國家長治久安，因此必須要明確把控好土地承包經營權的確權登記的相關要求，明確好工作的目標，并且在規定時間內完成針對土地的確權頒證工作，著重解決存在的承包地塊面積不夠準確等一系列的問題，健全整體的登記制度，強化針對物權方面的保護，準確地把握好工作過程當中的具體原則，做到依法辦事，嚴格地執行相應的法規以及政策，堅持做到公平公正，切實維護好每一位農民的個人合法權益。

不僅如此，還需要尊重農民的個人意愿，完成民主協商，妥善地解決存在的各種糾紛現象，并且要做到穩扎穩打，遵循因地制宜的原則，完成分類的指導，確保所有的工作都能夠保質保量地完成，還需要注重完善政策，一定要堅持走群眾路線，必須要將群眾發動起來，還需要相信群眾，只有這樣才能夠幫助群眾解決相應的問題。可以說在開展相應工作時，整體的時間比較緊湊，而且任務量也非常重，因此一定要在這個過程當中，不斷地強化對于經費的保管，按照上級領導的要求落實好工作經費的核查，確保對組織完成強化，不斷地健全統一的領導包括地方的負責，所有的工作都要層層落實，強化技術包括人力方面的保障。

4.5?不斷地推動征地制度的有效改革

首先，一定要加快城鄉統一的建設用地的相應改革，尤其是必須確保每一位農民都必須要有知情權，同時也需要擁有自己的表達權與參與權，使農民可以在整個過程當中維護自身的利益。與此同時，所有的權利絕對不能夠只是停留在形式方面，這也就意味著農民在維護自身權利的時候，最重要的一點就是一定要做到遵循法律規定，而不是受到各種利益所產生的羈絆和影響。

其次，一定要建立一套更加合理的利益判斷，包括平衡的標準，努力兼顧各方的利益，真正地做到政府或者是企業不和民進行爭利，合法以及合理地提高個人的利益，做到適當地讓利于民。

最后，一定要不斷地針對農村的宅基地制度進行相應的改革以及完善，確保農民的宅基地使用權可以有效地落實，還需要充分地挖掘出農村的一些閑置土地本身所產生的潛力，這也是提升土地使用效率的一個非常現實的選擇。

5?總結

總而言之，農村集體產權制度的改革現在已經成為我國農村經濟體制發展時的一個最為重要的創新點，如果想要不斷地深化改革，就必須要建立一個更加清晰且完整的產權制度，這也是應對目前城鎮化包括工業化發展過程當中出現的各種問題的一個非常重要的措施。

與此同時，能夠有效地激發農業農村發展新活力，也能夠更好地實現農民合法權益的落實。

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［作者簡介］何忠彥（1966—），男，云南峨山人，本科，高級經濟師，研究方向：農業經濟管理。