我國建立財政支持的森林大災準備金制度的設想

李林 宋英杰 郭贊

摘?要：當前全球范圍內巨災風險不斷發生，巨災風險管理制度建設的意義重大，特別是大災準備金的建立，為巨災風險補償提供了雄厚的資金基礎與制度保障。對我國試點地區財政支持的森林大災準備金籌集的類型進行梳理，分析我國森林大災準備金管理的現狀，結合我國實際情況，從完善財稅法律法規、建立森林大災準備金運行框架體系、探索全國性和地方性森林大災準備金的建設與銜接等方面，對我國建立財政支持的森林大災準備金制度提出了政策建議。

關鍵詞：森林大災準備金;財政支持;巨災風險體系

中圖分類號：F832.2????文獻標識碼：A?文章編號：1005-6432（2023）34-0039-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.34.039

2020年，我國森林火災發生1153起，其中重大火災7起，森林災害造成了大量的經濟損失。然而災害尤其是巨災發生后，我國往往由政府承擔補償責任，還缺乏完善的市場化應對機制。但從世界范圍來看，很多國家都建立了巨災保險制度，特別是通過建立大災準備金制度，進一步分散巨災風險，充分發揮了政府和市場的保障作用。2009年，當時的保險監管委員會和國家林業局聯合頒布《關于做好集體林權改革與林業金融服務工作的指導意見》，該指導意見明確指示“探索建立森林保險風險分散機制”。而建立財政支持的森林大災準備金制度就是建立森林保險風險分散機制的主要內容。2016年中央一號文件進一步指出：“進一步完善農業保險大災風險分散機制。”2023年中央一號文件在強化防災減災能力建設方面指出：“提升重點區域森林草原火災綜合防控水平。”這些文件在一定程度上為政策性森林保險的可持續發展提供了政策支持，也為我國建立財政支持的森林大災準備金制度提供了指導。因此，對于我國來說，需要通過建立森林大災準備金制度，進一步提高政策性森林保險的承保能力，從而發揮其對林業生產以及林業經濟的穩定器作用。文章就建立全國性的森林大災準備金問題進行探討。

1?建立財政支持的森林大災準備金制度的必要性

首先，巨災風險的屬性決定了建立財政支持的森林大災準備金制度的必要性。所謂巨災損失是指一次風險事故中，受災主體所承受的超過一定標準的特大賠償損失。由于森林風險尤其是自然災害損失的“經常性”和“不確定性”，當出現巨災損失時，往往私人部門不能完全依靠自身的力量分散這種風險。因此，在全社會范圍內建立財政支持的森林大災準備金制度應對巨災損失非常必要。

其次，建立財政支持的森林大災準備金制度能夠減輕政府救災的壓力。近年來我國森林自然災害損失不斷擴大，僅僅依靠政府救災難以應對巨災風險損失。據統計，自20世紀90年代以來，我國財政救災支出占災害損失的比例僅在1%～3%。應急管理部數據顯示：2022年，全年各種自然災害共造成受害森林面積約4689.5公頃。而從災害發生情況看，通常一次較大規模的自然災害能夠導致少則幾十億元幾百億元多則上千億元的損失，財政救災資金在災害損失面前可謂杯水車薪，需要建立大災準備金制度等巨災風險分散機制來應對越來越多的巨災損失。

最后，建立財政支持的森林大災準備金制度是完善森林保險制度的關鍵。得益于政策性森林保險試點的推廣，2022年我國森林保險保費收入45.7億元，為1363萬戶次林農提供風險保障1.82萬億元。但與發達國家相比，我國森林保險仍然存在覆蓋面偏低、保障水平不足、產品缺乏創新、財政配套能力弱等問題，尤其是森林保險巨災風險分散機制仍需要進一步完善。因此，建立巨災風險保障體系，充分發揮森林大災準備金制度的風險防范與補償作用，將進一步為我國森林保險的健康發展提供有力保障。

2?我國財政支持的森林大災準備金制度現狀分析

首先，政府積極探索對森林大災準備金的財稅支持政策。如2009年《關于保險公司提取農業巨災風險準備金企業所得稅稅前扣除問題的通知》由財政部、國家稅務總局發布，成為當時針對保險公司計提大災準備金的稅收優惠的依據。之后，我國積極探索由政府支持建設的大災準備金制度中關于財稅優惠的政策。如2013年我國通過頒布并實施《農業保險條例》探索建立財政支持的農業大災準備金制度，以建立并完善農業保險大災風險分散機制。該條例明確了財政支持政策是建立農業大災準備金制度的重要保障，也為建立森林大災準備金制度提供了依據。

其次，我國財政支持的森林大災準備金試點仍處于起步階段。目前我國沒有建立全國性的森林大災準備金制度，仍處于各地區獨自探索的階段。當前我國很多省份公布了農業大災準備金制度的實施方案，公布專門的森林大災準備金制度的試點地區還不多，主要有福建、湖南和海南省。如《福建省關于做好2011年森林綜合保險工作的通知》（閩林綜〔2011〕17號）規定：省級財政首先劃撥2000萬元資金，建立該年度的省級森林綜合保險大災風險補償基金。該基金根據年度巨災風險發生狀況申請提取，但是政策還規定該省森林綜合保險大災風險補償基金年度總額需要保持在2000萬元，不足部分由財政補充。省級森林綜合保險風險補償基金必須在2000萬元限額內進行賠付，對于當年全省森林綜合保險簡單賠付率超過80%的部分，由森林保險經辦機構與省級森林綜合保險風險補償基金共同賠付，雙方承擔的比例為1∶1。湖南省關于印發《湖南省2010年農業保險實施方案的通知》（湘財金〔2010〕15號）規定：森林保險按當年保費收入的25%計提大災準備金。保險綜合賠付率超過60%或出現嚴重災情需要采取緊急措施時，保險公司可申請動用大災準備金。《海南省人民政府辦公廳關于印發2015年海南省農業保險工作實施方案的通知》（瓊府辦〔2015〕144號）規定：森林保險按照保費的10%提取。從各省實施的方案來看，政策差異較大，尤其是在資金籌集方面，福建省的森林大災準備金由地方財政撥付部分資金建立，而湖南省和海南省的森林大災準備金主要來源于森林保險保費的提留。

最后，從全國范圍來看，我國的森林大災準備金制度僅在一些省份進行小規模的探索與試點，由此造成各地區的試點范圍不大，資金規模也偏小，財政支持規模有限，今后還需要進一步探索基金籌集、運營與管理方式，完善森林巨災風險管理體系，防范巨災風險。尤其是大災準備金的籌集模式面臨著較多的挑戰。如，對于地方政府財力薄弱的森林大省或者中西部地區，若僅依靠政府財政支持或補貼很難建立起該地區的森林大災準備金，因為森林大災準備金需要一定的資金規模才能發揮巨災補償的作用。當然，如果采用的森林大災準備金來源于森林保險經營盈余的籌資模式，由于巨災風險低頻率高損失的特征，森林保險經營可能會積累部分盈余，可以用于森林大災準備金的建設，但又因為政策性森林保險經營的微利特點，若今后大災準備金規模進一步擴大，僅僅依靠森林保險經營盈余進行資金籌集的方式，也可能使得森林大災準備金的積累難以得到保障。

3?我國建立財政支持的森林大災準備金制度的構想

建立財政支持的森林大災準備金制度能夠實現兩個方面的目標，一是積累資金，健全巨災保險制度，在全國范圍實現巨災風險保障；二是平滑不同年度政府救災支出規模，緩解巨災年度中央和地方兩級政府的財政壓力。因此，加大森林大災準備金的研究力度，完善財稅支持政策，建立適合我國國情的森林大災準備金的資金籌集與運行機制需要積極探索。

3.1?制定并完善關于森林大災準備金制度財稅支持政策的法律法規

為了進一步推動森林大災準備金制度法律法規的建設與完善，我國需要在借鑒國際經驗的基礎上，通過法律法規具體明確政府的財稅支持政策，確保森林巨災風險的有效分散。當前我國已經在《農業保險條例》中原則性地規定了建立財稅政策支持的農業巨災風險分散機制，今后需要對這一原則性的財稅支持政策進一步細化。如在相關財稅法規中規定：各級政府在制定財政預算時，需要將大災準備金年度財政資金籌集和資金使用規模等問題納入其中，以便大災準備金的管理能夠得到人大、審計部門以及社會各界的廣泛監督。另外，進一步完善稅收優惠政策。我國可以根據當前巨災保險業務的現狀，對積極籌資注入大災準備金的公司予以稅賦減免，并在相關法規中做出具體規定，國家稅務總局也可以就稅基、稅率以及具體的減免措施制定專門的實施細則。

3.2?構建全國性財政支持的森林大災準備金制度的運行機制框架

第一，要形成財政支持的多元化的森林大災準備金籌資機制。其資金來源大致包括以下幾個部分：

一是財政投入和稅收優惠政策等稅式支出形成的資金。主要籌集途徑包括：國家及地方財政直接劃撥形成的原始基金，各年度財政預算資金，財政政策性森林保險業務補貼資金等；稅式支出，基于發展森林大災準備金的經濟活動采取稅收減免或稅收優惠政策等形成的政府稅收減少或犧牲。

二是會員會費的繳納。將開展政策性森林保險業務的保險機構納入基金會員。會員會費的繳納模式可以包括原始會員費、會員年費、基金認購等，還可以根據公司繳費規模和加入會員的時間等因素，確定會員等級，再根據會員等級進一步確定年費繳費比例與相關繳費規則。

三是保險公司政策性森林保險保費收入與部分經營盈余。政策性森林保險保費收入是森林大災準備金重要的資金來源，因此，保險公司每年可以從保費收入中按照一定的比例提取資金。另外，森林巨災風險相對于一般森林風險而言，具有頻率低、偶然性、區域性等特征，因此，在森林巨災風險發生較少的年份，政策性保險業務出現經營盈余是可能的，保險公司就可以將當年盈余根據規定按一定比例轉入森林大災準備金。

四是其他來源。森林大災準備金的資金來源還包括社會捐助以及基金的投資收益等。

第二，發揮財政職能，建立健全森林大災準備金監管體系。從國外發展情況來看，加拿大農作物再保險基金由財政部管理；日本的農業共濟基金由農業共濟組合聯合會管理；美國的農業救災援助基金由美國農業部負責經營運作；韓國的農漁業災害再保險基金由農林水產食品部管理。可以看到，以上國家建立并籌集的大災準備金均由財政部門、農業部門、林業部門等政府機構或者該領域的權威機構負責管理，并建立了一套完整的基金監管體系。這不僅能夠加強政府對大災準備金的監管，而且能使資金運作更加規范化和專業化。因此，我國也可以在結合自身實際情況的基礎上，借鑒國外的成熟經驗，建立專門的基金管理機構——森林大災準備金管理委員會。該管理委員會委員可以由財政、林業、國家氣象局、國家審計局、金融監管局等相關部門的專業人員組成，其主要職責包括：把握宏觀經濟形勢，制定森林大災準備金籌資、市場投資運營及監管政策；建立并逐步完善森林大災準備金管理人的市場準入及退出機制，等。

第三，明確森林大災準備金的財政緊急融資方式。如，日本以政府和農業共濟組合聯合會共同承擔風險損失，政府承擔損失比例較高部分的賠償，以保證農業共濟組合聯合會順利運行；加拿大采取聯邦財政支出和稅式支出等方式實現基金緊急融資，當基金不足時，其通過聯邦財政支出彌補賠償缺口，或通過減免利息等方式實現財政融資。可以看到，通過這些緊急的融資方式來保證大災年份基金的緊急需求，是我國可以借鑒的融資方式，并在此基礎上積極探索適合基金發展需要的融資新形式。

總之，當前我國需要根據森林大災準備金的建設目標，構建森林大災準備金制度的運行框架，形成完善的資金籌集、投資運營與監督管理機制，進一步發揮森林大災準備金巨災補償的作用。這就需要除了建立健全森林大災準備金監管體系之外，還需要建立并完善森林大災準備金投資監管指標體系。森林大災準備金選擇投資工具，仍然要以安全性為首要原則，要保證具備較充足的基金規模，并在此基礎上探索實現基金的保值增值與流動性的方法。當前我國的資本市場還不是很完善，投資工具的選擇需要謹慎，需要借鑒國外經驗穩步實施。從國際大災準備金的投資經驗來看，其投資方式呈現多元化趨勢，資產類與權益類投資工具相結合。投資渠道主要包括安全性較高的存款、公債、金融債、企業債等方式，也包括收益較高的股票、股權和資產證券化產品等各類投資工具。因此建議出臺相應規定，對森林大災準備金的各項投資比例進行限制，以實現資金增值以及基金安全。另外，為了使投資者、管理者充分了解基金投資運營狀況，提高基金管理的透明度，并加強社會對基金運營的監督管理，完善信息披露制度非常重要。因此，基金管理人應定期匯報森林大災準備金的投資成本、各項資產投資比例、投資效益等。為了有效保護基金的安全，監管機構也應該及時審查森林大災準備金管理人提交的投資運營報告，發現問題及時糾正，防患于未然。可以看到，建立必要的財稅支持政策以及健全的投資監管措施，是森林大災準備金制度建立并順利運行的保障，在制度運行中仍需探索財稅政策的支持效果并不斷改進與優化相關政策。

3.3?繼續探索財政支持的地方性及區域性的森林大災準備金制度

首先，在各省市試點的基礎上，繼續探索與完善符合本地發展的大災準備金制度及資金籌集模式。繼續完善各地區試行的基金來源于保費收入、保險收益等的籌集辦法，發揮地方財政支持的作用，實現地方性大災準備金的籌集與使用。

地方性森林大災準備金由地方政府根據本地巨災發生的實際情況，形成具有本地特色的有效的資金籌集與管理運行機制。地方性大災準備金可根據當地巨災狀況留有必要的儲備外，其余部分可以委托森林大災準備金管理委員會進行管理和投資運營，實現資金的保值增值。

其次，建立區域性的森林大災準備金。根據巨災發生的地域性和差異性的特點，在地震、洪水、干旱、臺風等巨災風險多發地區分別建立區域性森林巨災保險基金。如，在地震多發的西部地區建立西南地震大災準備金、西北地震大災準備金；在洪水多發地區建立長江中下游洪水大災準備金、淮河黃河流域洪水大災準備金、華南洪水大災準備金、東北洪水大災準備金；在干旱多發的北方地區建立華北干旱大災準備金、西北干旱巨災保險基金；在臺風多發的沿海地區構建東南沿海臺風大災準備金、華南沿海臺風大災準備金，等等。

最后，?區域性的森林大災準備金可由各地方政府聯辦，根據各地區大災準備金規模，劃撥一定比例資金存入區域特定風險大災準備金賬戶，并委托森林大災準備金管理委員會進行管理和投資運營，當區域特定巨災風險發生時予以補償。

3.4?探索全國性和地方性森林大災準備金的建設與銜接

一是明確全國性和地方性森林大災準備金的職責。森林巨災保險基金設立分為全國和地方兩級體制，主要基于我國財政分權的現狀。巨災風險具有準公共產品特征，而公共產品可有全國性和地方性公共產品之分，因此，大災準備金分為全國和地方兩級也是必要的。地方性森林大災準備金制度建設也需要在相關法規的制度框架內，由本級政府和相關保險機構探索實施的可行性，并結合本地區森林巨災風險發生的概率與損失幅度，通過確定本地財政扶持的力度，整合本地資源進行籌集。地方性森林大災準備金負責地區性巨災風險補償，全國性森林大災準備金負責全國性特大災害的補償。

由于中央財政具有較強的財力保障，而地方政府由于承擔較多的職能可能存在資金不足的情況，因此，在全國性森林大災準備金的建設中，大災準備金的資金初始規模也可以采用中央財政投入或財稅支持、保費收入相結合的方式建立，地方性的大災準備金籌資可以采用財稅支持、保費收入等多種方式建立。探索全國性森林大災準備金承擔地方性大災準備金再保險職能的運行方式，以便充分發揮大災準備金的巨災補償作用，實現多層次的巨災風險保障。

二是形成全國性、區域性和地方性森林大災準備金的聯動機制。全國層次、區域層次和地方層次的森林大災準備金制度要形成聯動機制，全國、區域和地方性的大災準備金可以根據災害程度，實施分級補償，并明確賠償順序、賠償比例等具體問題。例如，當巨災發生之后，保險與再保險先行賠付，剩下的責任確定一定的賠償比例先由地方性大災準備金承擔，當地方性大災準備金有限或者超過規定的賠償比例時，區域性和全國性的大災準備金再進行賠償。

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